Сиваев Сергей Борисович
Директор направления «Городское хозяйство»
Фонда «Институт экономики города»

«Проблема реформы ЖКХ»


     Сиваев: У нас есть полтора часа для того, чтобы я рассказал о том, какой, на мой взгляд, должна была бы быть реформа ЖКХ. Что в этой связи получается, что не получается, и почему? Что принципиально важно, и чего следует ждать в будущем? Тема, с одной стороны, такая, что вроде как, что называется, каждая кухарка понимает. С другой стороны, поскольку мы имеем то, что мы имеем, а то, что мы имеем, нас не особенно радует, то почему мы оказались в этой ситуации, почему мы так много говорим и ничего не делаем? Мне кажется это достаточно серьезный вопрос. Попытаемся в этом разобраться вместе с вами. Причем я бы постарался рассказывать какие-то вещи, не вдаваясь в лишние детали. А те детали, которые будут вас интересовать в первую очередь, я думаю, можно будет просто поднятием руки какие-то вещи обсудить. Потому что мне важно, в первую очередь, то, что вас интересует. На текущий момент я до конца этого не знаю. Я, может быть, очень коротко дам какие-то основные характеристики того, что происходило. И основное свое внимание сосредоточу на текущих проблемах, потому что сегодня, на самом деле, много идет споров и дискуссий по поводу некоторых конкретных статей Жилищного кодекса, которые касаются каждого из нас. 
     Выбор способа управления многоквартирными домами. Может быть, я на этом остановлюсь более подробно, и менее подробно остановлюсь на проблемах, связанных, например, с приходом частного бизнеса в коммунальный сектор, с реализацией всяких инвестиционных возможностей и так далее. Если это будет вам интересно. Если мы захотим это как-то все переиграть, то у нас есть шанс все это сделать.
     Если говорить про цели, то цели реформы были абсолютно правильные. В любом случае, цель реформы – это в значительной степени штука политическая. Политическая штука заключается в том, чтобы обеспечить комфортные и качественные условия проживания граждан. Здесь более или менее все понятно. Но нужно сразу иметь в виду, что эта цель была одной из двух. А вторая цель была оптимизировать бюджетные расходы. Вы знаете, что все это началось с того, что в период либерализации 1992 года по существу жилищно-коммунальный сектор остался в роли такой социальной подложки либерализации цен. Цены не были отпущены в жилищно-коммунальном комплексе. Это автоматически означало, что при таком гипертрофированном росте цен расходы бюджета на содержание жилищно-коммунального комплекса резко в тот период возросли. Причем они были всегда высоки, потому что населения реально платило в Советском Союзе процентов 20 от операционных затрат, связанных с предоставлением жилищно-коммунальных услуг, остальные 80% дотировались за счет бюджета. За счет бюджета строились все основные фонды. Но в 1992 – 1994 годах эта ситуация еще усугубилась в силу того, что цены были совсем другие, а тарифы были заморожены. Расходы местных бюджетов достигали на содержание жилищно-коммунального комплекса во многих субъектах федерации 50% - 60%. То есть в бюджетах ни на что не оставалось, кроме как на содержание ЖКХ. Понятно, что ситуация была абсолютно ненормальной, и были предприняты первые попытки эту ситуацию изменить. Эти попытки продолжаются и сейчас.
     В чем они заключаются? По существу, два вектора. Первый вектор – это финансовая ситуация, финансирование отрасли. В 1993 году было принято постановление правительства, которое предписывало, что в течение 5 лет, то есть к 1998 году мы с вами должны были оплачивать полную стоимость жилищно-коммунальных услуг, бюджетные расходы. Тогда это называлось бюджетной дотацией на содержание ЖКХ. Это должно было уйти в прошлое. Это первый вектор – изменение финансовой политики. А второй вектор – это изменение формы собственности в жилищно-коммунальном секторе. Начало этому положил еще закон о приватизации, советский закон о приватизации 1990 года. Закон был достаточно популистский, не очень продуманный. Благодаря этому закону у нас в жилищном секторе сложилась совершенно уникальная ситуация, которой нет, по существу, нигде, кроме постсоветского пространства. Мы еще будем к этому возвращаться. Потом в 1992 году был принят еще закон об основах федеральной жилищной политики, где провозглашалось то, что жилищно-коммунальный сектор – это ответственность местных органов самоуправления. Он должен работать на рыночных принципах, на принципах самоокупаемости. Вот такая политическая декларация законодательно была принята. Сначала была первая попытка все перевести на рельсы рыночных отношений к 1998 году. Политический цикл 1996 года эту ситуацию изменил. Сроки прекращения бюджетного дотирования были опять перенесены на 5 лет. Ввели колоссальное количество льгот. То есть объем льгот в 1996 году в жилищно-коммунальной отрасли по сравнению с советским временем увеличился примерно в два раза. То есть понятно, мы к этому еще будем возвращаться не раз, что это все история политических заигрываний, когда реальных финансовых ресурсов для помощи социально сложным слоям населения не было, то решалось все достаточно просто. Можете не платить. А кто будет платить, тогда ответа на этот вопрос просто не было. То есть опять в 1996 политическая ситуация существенно вмешалась в те зачатки реформ, которые в жилищно-коммунальном комплексе происходили. Но это тоже не все. В 1998 году грянул финансовый кризис. Пришло к власти правительство Примакова. Опять случилось так, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги замерли в стране для населения практически на 3 года, до 2002 года. В это время цены на прилавках увеличились в 4 раза, тарифы на жилищно-коммунальные услуги выросли процентов на 30%. Это все привело к ситуации, которая характеризуется двумя вещами. С одной стороны, именно в это время был колоссальный недоремонт, в первую очередь, коммунальной инфраструктуры. Про жилье рассказывать не буду, потому что его капитально не ремонтировали никогда. С коммуналкой было более или менее ничего. Доходов до 2002 года практически не было даже на операционные расходы. Коммуналка стала ветшать особенно агрессивно. Плюс огромная кредиторская задолженность. К 2002 году кредиторская задолженность равнялась половине стоимости жилищно-коммунальных услуг, порядка 280 млрд. руб. в год. Причем там были всякие фокусы. Дебиторская задолженность, которая могла бы погасить кредиторскую задолженность, была существенно меньше, потому что существенной часть неплатежей были бюджетные неплатежи, связанные с компенсацией предоставляемых субсидий. Это порядка 120 млрд. руб. А эти деньги даже никакими договорными обязательствами не были оформлены. Это просто такие выпадающие доходы организации коммунального комплекса. Дал бюджет – замечательно, не дал – извините, вроде как юридических обязательств давать и не было. В общем, как раз в период вторых президентских выборов ситуация в коммуналке была просто критическая – 2002 – 2003 год. С тех пор, между прочим, ситуация имеет такую вялую тенденцию к улучшению по разным факторам. Первый фактор – начиная с 2002 года, стали резко расти тарифы для населения. По существу, до 2006 года тарифы росли на 30% каждый год. Много было всяких дискуссий, что это вообще преступление, что это грабеж народа, но, честно говоря, это совершенно такие банальные, простые вещи, связанные с реальными экономическими процессами. То есть по существу, следует признать, что мы 1998 – 2002 году жилищно-коммунальные услуги в значительной степени потребляли как некий товарный кредит. Потому что мы, по существу, платили за них существенно меньше, чем они стоили. В эти годы этот товарный кредит нам в той или иной степени пришлось отдавать. То есть мы переплачивали за те неплатежи, которые не платили раньше.
     Это одна история. А вторая история была связана с тем, что в эти же годы уже достаточно либерально и жестко был принят курс на сокращение бюджетного дотирования. И если в 2002 году население платило порядка 53% от стоимости жилищно-коммунальных услуг, а все остальное были дотации, то сегодня население оплачивает 94% в среднем по стране. Много территорий, где население оплачивает 100%. Но нужно иметь, что сюда входит и льготы, и субсидии. То есть это те платежи, которые представляются гражданину, который не имеет льгот и субсидий. Понятно, что эта картина по стране пестрая, потому что в Москве население оплачивает чуть больше 60%. И это такая история, которая достаточно характерна. То есть территории-доноры могут себе позволить не прессовать население, рассчитывая, что у них есть серьезные доходные источники. Москва тому яркий пример. А у территорий-реципиентов довольно ограниченные бюджетные источники. Ресурсов нет. Поэтому они среди тех, кто первым переходит на прекращение дотирования, на 100% оплату расходов населением. За 4 года мы такой болезненный процесс резкого роста тарифов, по существу, прошли, и особых причин внутри отрасли для резкого роста тарифов для населения уже не было, скажем так. Но оставалось еще несколько нерешенных проблем, которые были связаны с конечной стоимостью жилищно-коммунальных услуг. Среди этих проблем первая проблема «перекрестки». У нас во многих коммунальных секторах, в частности электроэнергия, водоснабжение, в меньшей степени теплоснабжение, тарифы для разных групп потребителей разные. То есть для промышленности выше, для населения ниже. Хотя с точки зрения затратных компонент как раз наоборот. Потому что в розницу населению доставить дороже, чем оптом продать промышленности. По существу, промышленность по-прежнему дотирует население. Это с экономической точки зрения, конечно, абсолютная глупость, которая искажает очень многие вещи на рынке. И проблема ликвидации «перекрестки» очень остро стоит в той же электроэнергетике. Потому что весь энергетический крупняк всячески лоббирует вопрос, связанный с повышением цен для населения, с тем, чтобы такое перекрестное финансирование с высокого напряжения на низкое исчезло. И это влияет в первую очередь на конкурентоспособность нашей металлургии. Есть очень серьезные проблемы с формированием цен на газ. В конечной стоимости жилищно-коммунальных услуг стоимость газа составляет чуть больше 20%. Это потребление газа в бытовых целях, в первую очередь для приготовления пищи, и газ как топливо для отопления и горячего водоснабжения. Понятно, что история с ценами на газ – это отдельная еще история, которая сейчас втуне обсуждается. Скорее какие-то реакции на эту историю мы будем иметь, и это повлечет, конечно, реакцию на стоимость жилищно-коммунальных услуг. Но, тем не менее, что хочу отметить. Если разбить целевую задачу сектора на две компоненты: повышение эффективности и развитие рыночных механизмов – одна задача, вторая – бюджетное оздоровление, перенос платы на конечных потребителей, создание инструментов социальной защиты низкодоходных семей, то первую задачу мы решили плохо. Почти не решили. Сектор по-прежнему административный. Рынка там очень мало. Сейчас будем разбираться, где он есть. А вот вторую, более легкую задачу (потому что первая задача требует изменений основ, а вторая задача носит административный характер) оптимизации бюджетных расходов мы решили. Причем мы решили ее даже с запасом, потому что, понятно, что всю неэффективность административного функционирования комплекса мы сейчас переложили на население, заставив его платить за все. В этом колоссальная проблема, в разбалансированности задачи. То, что понятно чиновникам, то, что решать вроде как интересно, решается более или менее успешно. А вот там, где ситуация принципиально иная, чиновникам это не только не понятно. Может быть и понятно. Чиновникам, на самом деле, не очень интересно решать задачу номер 1 по одной простой причине, что задача номер 1 предполагает ограничения административных полномочий. То есть мы говорим, что этот сектор должен уйти в рынок, значит, административное начало в секторе должно сокращаться, но какой чиновник будет заниматься мазохизмом, сокращая собственные полномочия. Поэтому эта задача решается крайне плохо, потому что как раз найти интересантов в решении этой задачи крайне сложно. Это, на мой взгляд, одна из главных тем, одна из главных проблем: кто же все-таки, в конце концов, может быть локомотивом в этой истории для того, чтобы эта ситуация развивалась в нужную сторону. Население очень долго не могло быть локомотивом, потому что он является конечным потребителем, потому что оно воспринимало ситуацию негативно в силу того, что его грузили дополнительными платежами, и это определяло все. А сейчас этот ресурс – грузить дополнительными платежами еще не исчерпан, но уже почти близок к исчерпанию, уже все, нагрузили.
     Теперь есть некие предпосылки для того, чтобы население подумало, за что оно платит деньги. И если у него есть какие-то ресурсы для изменения этой ситуации, то, как эти ресурсы можно задействовать. Подчеркну еще раз мое глубокое убеждение, что власть на местном уровне, то есть та власть, чьи административные полномочия обрезаются, в данном случае это органы местного самоуправления, объективно не очень заинтересована в том, чтобы сектор становился рыночным. Потому что это играет против их личных интересов. То есть прекращается возможность манипулировать людьми в период выборов, потому что доступ к почтовому ящику через там ЖЭО – это всегда серьезный инструмент воздействия. Закатать асфальт в нужном месте перед выборами и так далее. То есть это просто политический ресурс, который при умелом использовании может разыгрываться. А формирование рыночных отношений все это усложняет. Поэтому местные власти тут не будут главными игроками. 
     Но в то же время появились очень интересные процессы, о которых мы будем говорить. Появились реальные интересы у бизнеса. Это, кстати, очень показательно. Я на этом тоже быстро остановлюсь, а будет время, мы эту тему еще продолжим. Как появился реальный бизнес в коммунальном секторе? Появился он в 1993 году в канун предвыборной весны перед президентскими выборами. То есть, если было все плохо: основные фонды изношены, денег нет, и нужно было с кем-то поделить политическую ответственность за то, что там происходит. На самом деле, вот тогда те, кого называем олигархами, такую политическую ответственность с властью поделили. Чубайс сказал: «Мы создадим «Российские коммунальные системы». Потанин сказал, что мы создаем своего оператора в коммунальном секторе под название «Новогор». Вексельберг появился, Дерипаска, – в общем, вся эта команда. На мой взгляд, тогда было два варианта. Это было совершенно точно некое политическое задание. Конечно, это было стратегическое понимание, что такой способ хозяйствования когда-нибудь кончится, и в коммуналке можно будет делать деньги, основываясь не на сверхприбыльности, а основываясь на прогнозировании относительно низких рисков и на больших финансовых потоках. Наверно, крупный капитал это понимал. И вот тогда он в этот сектор пришел. И надо сказать, что, в общем, путем проб и ошибок он все-таки прошел некую историю. В разных компаниях эта статистика может быть разная – успехов и неудач, но опыт остался. Он оказывает серьезное влияние на развитие ситуации. И, может быть, сейчас является одним из самых серьезных «заинтересантов» в развитии ситуации. Он побудил интерес в этих четырех олигархических компаниях, которые, как я сказал, были первыми. Сейчас в коммуналке и жилищной сфере достаточно много интересных вещей происходит, как раз связанных с противоборством существующих административных систем с возникающим бизнесом. О том, что здесь происходит, мы тоже постараемся сегодня поговорить.
     Оказывается, я это вам давно уже рассказал, поэтому мы этот слайд пропускаем и пошли дальше. Конструкция жилищно-коммунального хозяйства – это конструкция советская, потому что во всем мире есть housing, то есть все, что связано с жильем, и есть utilities – все, что связано с городской инфраструктурой для обеспечения жизнедеятельности городских поселений, для развития бизнеса и так далее. На самом деле, это точно не под одной крышей. Это все под разными. 
     Начнем с того, что это просто разные собственности. То есть во всем мире жилье – это, в общем-то, забота и ответственность тех, кто в нем живет. Потому что частного сектора в мировом жилищном фонде процентов 90. И только 10% - это сектор наемный. Может быть, больше – 15%. Из них наемного сектора приблизительно пополам. То есть частный собственник сдает квартиру, и есть сектор публичного найма, сектор социального найма. То есть в основном это частники. И частники за все отвечают. Понятно, что еще и структура жилья у нас уникальная, потому что такая доля многоквартирного жилья, как в России, тоже вещь совершенно уникальная. У нас доля многоквартирного жилья где-то чуть меньше 70%, порядка 68%, где-то такая цифра. Во всем мире, если многоквартирное жилье составляет порядка 20%, то это много. Понятно, что это, в первую очередь, европейские страны, это большие города, но народ, конечно, предпочитает жить в домах семейного типа, а не многоквартирных домах. У нас структура уникальная. 
     И с точки зрения собственности структура собственности в наших многоквартирных домах, опять-таки повторюсь, не имеет аналогов в мире. Вы, может быть, помните, наши дома стали называть кондоминиумами. Был такой период до принятия Жилищного кодекса, слово «кондоминиумам» было в законе о товариществах собственников жилья. Оказалось при детальном рассмотрении, что это не кондоминиумы. Потому что кондоминиум – это такая конструкция собственности на объект недвижимости, когда весь объект недвижимости принадлежит разным владельцам, и весь этот объект является общедолевой собственностью. Многоквартирные дома, которые находятся в частной собственности в Европе, в Штатах – это кондоминиумы, потому что весь объект – общедолевая собственность, а люди занимают там какие-то кубы воздуха в этой общедолевой собственности. 
     А у нас конструкция иная. У нас конструкция такая, что у нас людям принадлежат элементы частной собственности. То есть мы приватизировали квартиры, а все остальное – это общедолевая собственность. Собственно, квартиры это тоже кубы воздуха, потому что там только слой штукатурки и, может быть, обоев, а все несущие конструкции – это общедолевая собственность. Но проблема еще не в этом. Проблема в том, что на Западе первичным является право собственности на землю. То есть, если вы являетесь совладельцем здания, то, в первую очередь, вы являетесь совладельцем земельного участка. И потом из этого земельного участка вырастает та конструкция, в которой вы являетесь совладельцем. У нас же первичное право – это на элемент в квартире. А уж что будет с вашей собственностью на землю… По закону продекларировано с самого начала, что вы должны являться совладельцами земельного участка придомовой территории. Например, в Москве Лужков стоит намертво и не оформляет землю в общедолевую собственность владельцев дома. Понятно, что по разным причинам. В первую очередь, по причинам экономическим. Не буду во все детали вдаваться, но вот такая уникальная конструкция. И еще элемент этой уникальности конструкции. Во всем мире кондоминиум имеет институт управления, который представляет из себя некую организацию собственников. Причем, например, в странах Восточной Европы даже нет необходимости регистрировать этот институт собственников как юридическое лицо. Просто это неотъемлемая часть кондоминиума. Вот есть объект недвижимости, есть собственник, и есть институт управления через механизмы общего собрания, через выборы правления, через делегирование полномочий председателю правления, членам правления и так далее. Если ты живешь в этом доме, ты обязательно будешь членом этой ассоциации собственников. Твоя свобода выбора заключается в том, что ты либо живешь здесь, либо не живешь, но если живешь, то свободы выбора нет. Наш же Конституционный суд решил, что товарищество собственников жилья (ТСЖ) – это российская интерпретация ассоциации собственников, это общественная организация. А у общественной организации первый принцип – это добровольное вхождение или не вхождение. И теперь у нас на эту сложную правовую конструкцию, еще и сложная юридическая конструкция. Вы можете быть членом ТСЖ, домоуправления этого дома, а можете и не быть членом ТСЖ этого дома. В общем, нагромоздили столько сложностей… В общем, половина наших бед в том, что конструкция, которую мы создали, с такими химерами, что разобраться в ней достаточно тяжело. Собственно, про это мы пытались подготовить разделы Жилищного кодекса, которые связаны с вопросами управления многоквартирными домами. Мы существенную часть сегодняшнего времени уделим как раз тому, чтобы разобраться, что там делать можно, и что там делать нельзя. Я пока нарисую границу между жильем и коммуналкой.
     А в коммунальном секторе – это ответственность публичной власти, органов местного самоуправления, ответственность, которая закреплена законом об основах местного самоуправления. Понятно, что исходя из этого, жилье – это дело собственников. Коммунальная инфраструктура – это дело органов местного самоуправления, публичной власти. Второй принципиальный момент – это подходы к ценообразованию. Все, что связано с коммунальным сектором – это сектор естественных локальных монополий. У нас никогда не будет две трубы. У нас в крайне редких случаях две трубы с водой. У нас есть некие альтернативы больше умозрительные, чем практические, связанные с отоплением, с созданием альтернативной системы отопления. Но они больше теоретического свойства, чем практического применения. Поэтому цикл теплоснабжение – это тоже, по существу, монополии, когда мы говорим о центральном теплоснабжении, если к «буржуйке» не переходить. То же самое с электричеством и газом. То есть это монополия. А раз монополия, значит, ее надо регулировать, чтобы они не снимали то, что называется монопольной рентой. И вопросы тарифного регулирования монополий – это ключевой вопрос нормальных рыночных инструментов. Все, что связано с жильем, с управлением жильем, здесь никаких монополий нет. Это потенциально высококонкурентный сектор. Причем сектор со стабильным спросом. Здесь развитие конкурентных отношений абсолютно реально. Во всем мире именно так и происходит. А там, где конкуренция, понятно, что существует договорная цена, а не тарифное регулирование. Поэтому экономические основы хозяйствования совершенно разные.
     И третья принципиальная особенность состоит в том, что, на самом деле, эти сектора по отношению друг к другу находятся в конфликте интересов. Объясню почему. Потому что если экономическая задача коммунального сектора – продать как можно больше ресурсов, потому что в нормальной экономике задача получить максимальные доходы при фиксированной норме доходности. А задача тех, кто занимается управлением, содержанием жилья – это обеспечить комфортность при минимальных расходах ресурсов для того, чтобы быть конкурентоспособным. С этой точки зрения они выступают антиподами. То есть одним нужно продать побольше, а другим нужно купить поменьше. Нормальная рыночная среда. В этой ситуации они должны работать в контрактных отношениях, у них разные интересы. И это принципиально важно. То есть, когда мы получим вот такую ситуацию в нашем жилищно-коммунальном комплексе, когда эти стороны будут реально конфликтовать, значит, в общем-то, ситуация развивается позитивно. 
     А у нас очень много случаев, особенно в малых муниципальных образованиях, когда жилье и коммуналка существуют под одной юридической крышей. Райжилкомхозы у нас существуют. Конфликт вообще зашит внутрь, в природу хозяйственной деятельности. Понятно, что для них в этой ситуации интересно. Тем более, что они монополисты, никакой конкуренции на рынке жилищных услуг нет, им просто экономически интересно тепла продавать побольше. На самом деле, поскольку у нас нет реальной конкуренции, реальных бизнесов в сфере жилищной недвижимости, то вот это экономическое превалирование интересов коммунального сектора ощущается сплошь и рядом. 
     В чем это выражается в цифрах? Это все выражается в крайней низкой энергонеэффективности нашего жилищного фонда. Вы знаете, что норматив потребления холодной и горячей воды у нас в среднем по стране величина от 200 до 400 литров на человека в день. Не знаете, наверно, потому что чувствую, что кто-то не знает. Если кто-то представит, что такое 400 литров на человека в день – это 40 ведер воды. Трудно себе представить, что средний человек это как-то оприходует. Но если поставить домовой счетчик, он вам покажет где-то такую цифру. Это плавающие подвалы. Это текущие санитарные бачки. Это капающие краны. Это все здесь. Это просто никому не надо, и, в том числе, жителям. Потому что по нашему карману это никак не бьет. То же, даже еще более дорого – это все проблемы, связанные с теплонеэффективностью, с потерей тепла в нашем жилом фонде. Потери доходят до 30% - 35%. И это далеко не только проблема стен. Стен и окон тоже, но это и проблема открытых подъездов, это проблема не отрегулированной вентиляции, низкозатратных фокусов. И никому не интересно этот ресурс превращать… Мы будем об этом говорить, когда будем говорить об управлении. Если б мы капитально улучшили здание, мы смогли бы платить гораздо меньше за коммунальные услуги, и тем самым этот ресурс в коммунальных услугах можно было бы пустить в капитальное улучшение зданий, сокращение неэффективных ресурсопотерь. Но вот проблема в том, что это сегодня никому экономически особенно не интересно. Когда мы будем говорить о профессиональном управлении недвижимостью, задача, на самом деле, одна из самых главных экономических задач, – это как построить такие экономические механизмы, которые подталкивали бы тех людей, которые работают в жилищном секторе, к тому, чтобы превращать оплату текущих издержек на коммунальные услуги в капитальное улучшение зданий и зарабатывать еще себе на этом деньги.
     Договоримся с вами о том, что жилищная логика, развитие ситуации в жилищном секторе и коммунальном секторе совершенно разные. И сейчас попробуем отследить, что нас ждет в жилищном секторе, потому что, на самом деле, это, на мой взгляд, самая актуальная задача. Та, которая носит такой достаточно публичный характер, и много всяких политических спекуляций вокруг этой задачи. Главную задачу мы уже определили. Главную задачу я бы сформулировал таким образом: это формирование как раз нормальной рыночной среды, развитие конкурентных отношений. Теперь нужно разобраться, что это означает. Как устроен наш сектор сегодня, жилищный сектор в подавляющем большинстве городов России? Во-первых, кто у нас заказывает музыку? Заказывает музыку у нас власть. То есть существует монополия заказа. Мы декларируем, что у нас каждый собственник может создавать ТСЖ и заказывать услуги для каждого дома. Но, на самом деле, 90% услуг заказывает власть для муниципального жилищного фонда, так называемого муниципального жилищного фонда. Потому что, на самом деле, муниципальный жилищный фонд это не дома, это неприватизированные квартиры. А дома это уже совсем не муниципальный жилищный фонд. Более того, для того чтобы подчеркнуть всю несуразицу ситуации, дальше следует отметить, что в подавляющем большинстве этот самый, так называемый муниципальный жилищный фонд находится в хозяйственном ведении у муниципальных унитарных предприятий. Согласно Гражданскому кодексу в хозяйственном ведении у муниципальных унитарных предприятий может находиться только государственная, либо муниципальная собственность. А находится там 80% частной собственности. А дальше ситуация разворачивается таким образом, что хозяйственное ведение не подразумевает наличия договорных отношений между кем бы то ни было. Вот была модель хозяйственного ведения у власти, что вы хозяйствуйте так, чтобы нечто было эффективным. Вот собственник, который ведет хозяйственное ведение, никаких договорных отношений не заключает, никакого целеполагания не выдвигает. Получается, что жилищное унитарное предприятие в этой истории выступает так, как оно хочет. То есть они главные интересанты, и выступают в собственных интересах. Потому что никаких юридических обязательств перед кем бы то ни было у них, по существу, нет. Это ситуация с правовой точки зрения никакая. То есть она просто нелегитимная. С экономической точки зрения она просто абсурдная. То есть примат собственности здесь просто отсутствует. У нас говорят об укреплении права частной собственности, а у жилья право частной собственности просто отбирается. Между прочим, отбирается абсолютно осознанно при молчаливом согласии собственников. В жилищном секторе мы как-то забываем, что собственность это не только благо, но и еще обременение. То обременение, которое, в общем-то, нас иногда нас заставляет делать какие-то серьезные вещи. Например, думать о том, как содержать дачу, что делать с машиной, когда ее на ТО поставить. Когда речь идет о жилье мы, как собственники, вообще не работаем никак. Если у нас есть проблема с крышей, то это проблема власти, а не владельцев этого дома. То есть это такой молчаливый договор между властью и собственниками: я буду рулить, потому что мне это интересно административно, я на это потрачу бюджетные деньги, я буду иметь с вами специальные отношения. У собственников, у жильцов, у граждан есть возможность апеллировать не к самим себе, если что-то происходит, а апеллировать к власти и говорить, что вы такие бестолковые, вы не можете обеспечить, чтобы мой дом содержался в нормальном положении. Вот такой замкнутый круг. И возникает вопрос, как его рвать.
     Было две идеи, которые на протяжение последних 7 – 8 лет всячески пытались продвигать. Первая идея – это развитие конкурентной среды через создание службы заказчика. Подразумевалось, что нужно развить конкуренцию в сфере подрядных работ, завести туда частный бизнес, а вот функция этим процессом управления останется за муниципальной властью, за муниципальными предприятиями, либо вообще за муниципальной властью. Из этой идеи, как теперь понятно, что так и следовало ждать, ничего не получилось. Потому что функция управления осталась административной функцией, функцией монопольной. И власть очень часто нашла способы, когда чиновники принимали решения, кому отдать работу на подряд, возникало много всяких теневых мотивов для определения, кто окажется подрядчиком в этой истории. На самом деле, оказалось, что при более или менее поверхностном анализе, что просто постановка задачи была не совсем верна, потому что функция управления жилищным фондом это бизнес функция. Пока этой функцией управляет власть, ничего хорошего не получится. Функция монополизирована. Причем понятно, что административные интересы это не интересы экономические. То есть это экономические интересы для конкретных людей, а не для экономического сектора, поэтому тут искажения были колоссальными. И пришлось переосмысливать, вообще, что такое управление, и как оно соотносится с административными бизнес функциями. Это первая проблема.
     А вторая проблема это ставка на создание ТСЖ. Было очень много разговоров, идей. Был не очень плохой закон о создании ТСЖ. Но закон был принят в 1997 году. На сегодняшний день в России порядка 5% многоквартирных домов созданы ТСЖ. Причем процентов 70 этих ТСЖ созданы в новостройках. На стадии строительства те люди, которые заплатили деньги за свои квартиры, понимали, зачем это нужно. Хотя у них и альтернатив, собственно, не оставалось. Это их капитал, и они озабочены тем, чтобы этот капитал не дешевел, а прирастал в стоимости, поэтому у них есть некое понимание, что нужно позаботиться, что нужно иметь какой-то институт управления, чтобы этот капитал прирастал. А в существующем жилье, в жилье там Брежневской застройки, в панельных домах ТСЖ – это вообще экзотика. И здесь, на самом деле, опять-таки совершенно очевидна системная проблема, потому что создавая эти самые ТСЖ, какую альтернативу мы предоставляли гражданам. Альтернатива одна. Вы можете заключить договор с тем ДЭЗом или ЖЭКом, который вас обслуживал вчера. Но только договор. Если он раньше просто без договора обслуживал, то тут договор. В общем, прессуйте этот ЖЭК, выламывайте руки, не платите, заказывайте работу. Либо создайте натуральное хозяйство. Потому что второго ЖЭКа, который вы могли бы выбрать, по существу, сейчас на рынке нет. Рынок абсолютно то, что называется олигополия. Во всех городах весь жилищный фонд поделен между муниципальными предприятиями. Перетоков там между ними практически сегодня почти не существует. Либо создать натуральное хозяйство. То есть возьмите в штат себе слесаря на 0,2 ставки, бухгалтера на 0,3 ставки, доли могут меняться. Понятно, что любое натуральное хозяйство неэффективно. Проблема заключалась в том, что очень долго мы ориентировали ТСЖ, что вы должны сами решать все проблемы. На мой взгляд, это была такая серьезная логическая ошибка, потому что народ от этого шарахался и, по большому счету, правильно делал. В этой ситуации принципиально важна та мысль, к которой я, может быть, буду возвращаться, заключающаяся в том, что создание ТСЖ – это действительно очень важный инструмент, но это инструмент демонополизации заказа, чтобы у нас услуги заказывались не в масштабах микрорайона, города, не властью, а конкретным домом, и для конкретного дома. Это принципиальная штука. Если мы создаем ТСЖ, как инструмент демонополизации заказа, то тогда совершенно понятны его функции, тогда понятно, что люди там не должны быть обременены большими инженерными и экономическими знаниями. Они должны понимать, что они хотят, объяснить, чтобы было чисто, светло, аккуратно, цветы росли, например, консьерж сидел, и договориться о цене – сколько это будет стоить у одного потенциального исполнителя, у другого, и выбрать того, кто ему больше подходит. А потом контролировать работу по ощущаемым, по измеримым показателям. Это то, что собственники жилья могут делать. ТСЖ как раз тот институт, через который они это могут делать. Не через общее собрание. Что-то будет решаться на общем собрании, что-то будет решаться правлением, что-то будет решаться председателем правления. Делегирование полномочий определяется Уставом. Принципиально важно, что, если мы на проблему создания ТСЖ посмотрим с этой точки зрения, то все тогда более или менее образуется.
     Есть вторая проблема. Для того чтобы ТСЖ создавались, нужно еще демонополизировать предложение. Сегодня мы с вами говорим, что у нас олигополия, все поделено на кусочки, и поэтому предложения нет. Потому что тот, кто сидит на одной полянке, не ходит на другую. В общем, нужно подтолкнуть процесс, связанный с тем, чтобы как-то эти полянки перемешать для того, чтобы организации, которые занимаются этой деятельностью, вступили между собой в конфликт, конкурентную борьбу, а мы бы как потребители выиграли. Как раз про это в основной части Жилищного кодекса, о которой я сейчас с вами попытаюсь поговорить.
     Я не буду дословно повторять текст, там все написано. Если вы успеваете читать, то читайте. Он про то же самое, но другими словами, и, может быть, с другими акцентами. Так что, если что-то будет непонятно, вы можете у меня спросить, я это дело буду комментировать. О чем Жилищный кодекс в разделах, связанных с управлением. Я считаю, что эти ближайшие 15 минут будут самыми важными, потому что это как раз те вещи, которые, на мой взгляд, сейчас требуют самых серьезных разъяснений в средствах массовой информации для того, чтобы люди смогли понять, чтобы донести более или менее адекватную информацию о том, что происходит в жилищном секторе. Жилищный кодекс сказал, что собственники должны определиться с формой управления. И таких форм управления он назвал три. Первая форма управления – это создание ТСЖ. Вторая форма управления – это когда вы можете не создавать ТСЖ, а на общем собрании выбрать некий профессиональный бизнес, который будет управлять вашим зданием. Это выбор управляющей организации, не создавая специальных структур со стороны заказа, на общем собрании. И третий способ – это самоуправление. Документ юридический. Он никаких экономических акцентов не расставляет. Поэтому, когда читаешь, они вроде бы все три равноценны. На самом деле, конечно, они совершенно не равноценны. Есть хорошие, и есть плохие. Так вот, есть хороший способ управления, я уже пытался его до вас довести. Косвенно он заключается в чем? Во-первых, если вы хотите грамотно заказывать, то вам лучше все-таки свой заказ, придайте ему некую институциональную форму. А лучшая институциональная форма это ТСЖ. То есть создается некий институт, который помогает вам работать уже с исполнителями. Опять-таки подчеркну, что создавать ТСЖ нужно не столько для того, чтобы плодить натуральные хозяйства, которые там будут, в конечном счете, скорее всего, может быть не сегодня. Сегодня вы можете организовать так процесс, что это будет чуть эффективнее и чуть дешевле, чем ЖЭК. Потому что просто ЖЭК работает очень неэффективно. Если будет развиваться конкурентная среда, вы это свое преимущество потеряете, а потом эта конструкция всегда очень рискованна с точки зрения кадровой ситуации. Появился нормальный человек в лице председателя – значит, все будет нормально. Не дай бог, с ним что-то происходит – конструкция рассыпается. Вот советские кооперативные дома тому яркое подтверждение. Они работали до тех пор, пока там энтузиасты-председатели были живы, а потом все это пошло прахом. Конструкция организационно очень неустойчива. Поэтому лучшая схема это создайте ТСЖ, и через ТСЖ, с помощью ТСЖ выберите управляющую компанию. Потому что, когда вы выбираете управляющую компанию на общем собрании, то, скорее всего, эта управляющая компания так проведет подготовку этого общего собрания… А если оно будет не подготовлено, то просто превратится в балаган. Подготавливать его заинтересована сама управляющая организация с тем, чтобы принять такое решение, в котором заинтересована управляющая организация, потому что инициативных людей, некоего института со стороны собственников просто нет, и поэтому она будет заказывать музыку. Очень часто сейчас именно так и происходит. О каких-то случая я сейчас, может быть, и расскажу. А что касается формы самоуправления, то это означает, что собственники никому ответственность за управление не отдают, берут это все на себя, могут не заключать всякие договоры подряда. Например, подмести территорию два раза в день, помыть лестничную клетку. То есть тот, кто моет лестничную клетку, получив деньги от собственников, свою задачу выполнит, а что с домом творится – его не касается. Здесь, между прочим, очень важная грань, которую нужно понимать. В этом примере попытаюсь объяснить. Грань между подрядом и управлением в жилищном секторе. Управление это когда кто-то заказывает, чтобы было чисто. А подряд – это кто-то заказывает два раза в день подмести территорию. Что нужно сделать, чтобы было чисто – это управленческое решение. Может быть, нужно два раза подмести территорию, может быть, нужно поставить урну, может быть, нужно заказать некий подметальный агрегат, который будет это делать раз в день. Не знаю. Вариантов может быть много. Но выполнение конкретной работы, конкретных действий – это типичный подряд, который можно делать внутри организации, а можно делать путем заказа подрядных работ на аутсорсинге. В этом принципиальна разница. Мы, как жители, не знаем, что нужно делать, чтобы наш дом находился в исправном техническом, архитектурном состоянии и все такое. Собственно, мы не для того живем, чтобы разбираться, как устроены инженерные системы и технологии работ по дому. Мы, конечно, это можем все узнать, но это для нас будет колоссальным обременением. Это будет как раз то натуральное хозяйство, о котором я говорил. Гораздо выгоднее, и вся мировая практика это подтверждает, заплатить кому-то разумные деньги и спросить это все с тех людей, кто этим занимается профессионально. В этом и состоит формирование рыночных отношений. Мы должны нанять тех людей, кто это дело для нас сделает оптимальным образом.
     Возвращаясь к институту самоуправления, здесь история была следующая. Может кто-то из вас помнит. Был закон до принятия Жилищного кодекса о товариществе собственников жилья. Там эта форма существовала только в формате четырех квартир. То есть самоуправление распространялось на дома, где 4 квартиры. 4 квартиры и несколько собственников. Это принципиально. Когда принимали Жилищный кодекс, затеяли спор о том, сколько квартир должно быть. Спорили быстро, времени не было, ситуация была динамичная. Решили, что, поскольку никто не придумал адекватной цифры, то решили убрать вообще. Очень серьезная ошибка. У нас сейчас есть города, где управляющая компания в своих интересах проводит решение собственников жилья о выборе способа самоуправления в домах на сто квартир. А сами при этом выступают как некие консалтинговые компании, заключают агентские договоры. То есть они получают те же деньги, и ни за что не отвечают, пользуясь неквалифицированностью жильцов. Конечно, это серьезная ошибка. Вроде бы как есть серьезные попытки ее исправить и ограничиться 16 квартирами. Потому что такой шестнадцатиквартирный жилой дом очень распространен, где два этажа и два подъезда. В формате шестнадцатиквартирного дома, наверно, еще можно договориться, что мы как-то поделимся и не надо нам никаких управляющих компаний, хотя тоже можно. Но тут это еще как-то можно допустить, а в формате больших домов это практически абсолютно нереальные вещи. Три способа.
     Второе, что следует отметить. Когда люди должны выбрать этот способ управления? Многими сейчас трактуется, что они это должны до 1 января 2007 года. Причем эта дата сначала была определена как 1 марта 2006 года, потом сказали, что люди еще не додумали, не решили, какие формы управления выбирать. Сейчас по России точной статистики никто не знает, но говорят, что процентов 15 – 20 выбрали формы самоуправления, а сейчас пошли колоссальные разговоры о том, что этот срок опять нужно уносить года на 2, может быть, на более длительный срок. Лужков уже заявил, что именно поэтому он не будет исполнять Жилищный кодекс, потому что он не дает возможности людям выбрать, что это все абсолютно неправильно. На самом деле, здесь такая очень серьезная подмена логических понятий заложена, которая носит, на мой взгляд, очень серьезный содержательный аспект. Люди могут выбирать способ управления всегда и до 31 декабря 2006 года, и в любой день после. Но, совершенно понятно, что сегодня люди, во-первых, не очень понимают, что это такое, во-вторых, они практически лишены каких-либо серьезных альтернатив. То есть сегодня их выбор практически всегда не осознан. На мой взгляд, принципиально опасная вещь, когда происходит понуждение к выборам. Это как раз ситуация, когда в этот сектор могут придти всякие МММы, всякие люди, которые могут сесть на частно-финансовый поток по оплате жилищно-коммунальных услуг. Сегодня существует вероятность прихода сегодня в этот сектор людей нечистоплотных. Когда власти многих территорий побуждают людей принимать решение быстро, потому что день «Ч» 1 января, это может породить серьезные проблемы, потому что люди принимают решение, не понимая того, какие решения они принимают. Что принципиально важно? Я хочу сказать, что мне очень бы хотелось, чтобы, если вы будете какие-то материалы по этому поводу готовить, звучал тезис: «Если не понимаете, какое решение нужно принять – не принимайте никаких решений». Это заложено в конструкцию Жилищного кодекса. Жилищный кодекс предусматривает, что люди в своем большинстве не будут понимать, потому что это такой эволюционный процесс, здесь не нужны революции. Вот здесь нужно семь раз отмерить – один раз отрезать. Поэтому Жилищный кодекс говорит, что, если люди спят, ничего не понимают, то публичная власть на уровне органов местного самоуправления должна о них позаботиться, решить одну очень конкретную задачку: изменить, то есть, по большому счету, привести ситуацию в жилищном секторе к существующим правовым ограничениям. Это что означает? Обеспечить систему координат управления каждым домом. Не формат хозяйственного ведения, не заказ по всему городу, а система должна быть такой: один дом – один договор. Как это публичная власть делает? Она должна в период с 1 января по 1 июля 2007 года провести публичные конкурсы по выборам управляющих организаций для каждого дома. После этого на каждом дому должен появиться договор. Не надо строить никаких иллюзий. Это не означает, что через полгода у нас будет конкурентная среда. В 90% случаев останутся работать те же люди, те же структуры, может быть, организационно видоизмененные, которые работают сегодня. Но у нас появляется: первое – договор. То есть мы делаем прозрачной, совершенно понятную ситуацию, что каждый должен платить только за то, что его интересует. У нас сегодня в формате хозяйственного ведения такая ситуация, что мы платим деньги, а куда они расходуются – большой вопрос. Один дом – один договор. Здесь ситуация такова, что вы имеете возможность контролировать расходование тех денег, которые вы платите за свой дом. Вы собственники этого дома, вас интересует этот дом. Понятно, что содержательно это правильно. Но это породит серьезные проблемы, о которых сейчас власти пекутся, что вот это все похоронится. Почему? Потому что у нас сразу станет очевидной такая ситуация, что содержание хороших домов стоит дешевле, чем содержание плохих. Понятно, что в хороших домах живут, как правило, достаточно состоятельные люди, а в плохих наоборот. Мы эту ситуацию сейчас проявим. Хорошо, что мы ее проявим или плохо? Ответ совершенно точный – хорошо. Потому что мы задачу локализуем. Не будет головной боли, что делать со всем жилищным фондом. Мы поймем, что вот здесь все благополучно, здесь институты самоуправления, рыночные работают, а вот здесь нужны инструменты какой-то социальной поддержки. Будем думать, как решать уже локальные задачи. Вариантов решения очень много. Но чтобы их решения придумать, нужно сначала задачу поставить. А сейчас эту задачу мы ровным слоем раскатали, перекрестно финансируем, нарушаем права граждан, права собственников. Сегодня задача – принципиально изменить систему координат. Что после этого? То есть первое – появляется заинтересованность того, кто работает со стороны исполнения. Сегодня у меня три договора, если я договорюсь с этим домом, у меня будет четыре, у меня будет больший объем работ, у меня больший объем доходов, мне это интересно. То есть меняется картина, которая существует сегодня – олигопольного разделения территорий. Что-то будет происходить. Второе, собственники понимают, что в соседнем доме что-то лучше, потому что совершенно очевидно этот дом выглядит лучше, чем у меня, нужно разобраться, на что тратятся деньги, нужно вернуться к договору, есть возможность на эту ситуацию воздействовать. Сегодня информации никакой. В отсутствии информации сложно вообще определить, какие у нас ресурсы, что мы можем сделать. То есть мы ситуацию сделаем более прозрачной, более понятной. И в этом смысл. То есть смысл только в том, чтобы принципиально изменить систему координат, создать систему координат: один дом – один договор. Это не означает, что у нас тут же конкуренция разовьется. Но мы сделаем очень серьезный шаг, чтобы подтолкнуть. То есть мы, по существу, демонополизируем предложение. Потому что у нас будет предложение для каждого конкретного дома, а не для микрорайона, не для города. И мы создаем ситуацию, когда люди в конкретном доме могут заинтересоваться, скажем, возможностями по его улучшению. Вот это очень важный стимул, очень важная вещь, поэтому отменять, переносить сроки проведения этих конкурсов – значит, законсервировать ситуацию сегодняшнего балагана еще на два года. Смысла в этом никакого. Подчеркну еще раз, что то, что должно произойти, я думаю, большинство людей этого не ощутит. То есть все эти вещи должны происходить как опыт лучших практик. Вот что-то здесь случилось. Это может быть заразным, это может быть интересным для всех остальных, и вот этот опыт потихонечку будет кочевать. Не таким образом, что у нас вчера было все совсем плохо, а завтра все станет хорошо. Так у нас точно не будет, это все медленный эволюционный путь.
     Что еще тут принципиально важно. Если говорим крупными мазками об этой проблеме, то здесь более или менее понятно. На самом деле, все чуть сложнее, потому что тут еще есть много проблем, решение которых необходимо на подготовительном этапе, скажем так. То есть первое – это создание нормальных условий для конкуренции. Первая задача даже другая. Первая задача – это просто изменение существующего статуса. То есть нужно зарегистрировать муниципальные квартиры в муниципальной казне. Нужно вывести из хозяйственного ведения весь жилищный фонд. Потому что, готовясь к конкурсу, мы должны дома сделать чистыми, получить возможность заключения договоров с собственниками этих домов. Для этого они должны исчезнуть из хозяйственного ведения этих самых унитарных предприятий. Еще было бы хорошо, чтобы этих унитарных предприятий вообще не осталось, хотя тут вопрос сложный. Потому что кто-то говорит, что нужно какое-то количество унитарных предприятий оставлять для того, чтобы они работали с домами, с которыми никто из участников работать не захочет. Вот мы туда муниципальное унитарное предприятие и приведем, пусть они их обслуживают и дальше. Моя точка зрения, что ничего хорошего там не будет, потому что состояние этих домов будет ухудшаться и дальше. Если эти дома никто не обслуживает, то нужно думать об увеличении стоимости содержания этих домов. Вот здесь как раз бюджетные деньги могут пригодиться. Потому что в этих домах, где у нас социальное неблагополучие, в домах, где высокая степень износа, полученная еще в советское время, на какое-то время бюджетные субсидии, как инструмент софинансирования с собственниками может сохраниться. Запрета на это нет. Это как раз точечные решения, которые должны приниматься в каждом конкретном случае. Тогда мы ситуацию сделаем понятной. У каждого дома, в конечном счете, возникнет своя история и так далее. Это вот та принципиальная тема, на которой я бы хотел остановиться. У нас много говорят, что ЖК плохой, ЖК заставляет принимать собственников плохое решение – ничего он не заставляет. Он дает возможности и дает некие альтернативы, связанные с действиями власти в том случае, если собственники собственных действий не предпринимают.
     В связи с проблемой жилья специально остановлюсь на проблеме, которая называется капитальный ремонт и модернизация. Это, на самом деле, проблема проблем, потому что нужно понимать, что большинство населения говорит, что, если бы мне отремонтировали мой дом, то уж тогда бы я точно взял ответственность за его содержание на себя, и вообще от власти бы отказался, но я же знаю, что вы не отремонтируете. И власть в этой ситуации ведет себя непонятно как. С точки зрения законодательства ситуация тоже запутанная. Потому что в Жилищном кодексе написано, что капитальный ремонт и восстановление жилья – это ответственность собственников. А в переходном законе по введению Жилищного кодекса написано, что в домах, которые требовали капитального ремонта до процесса их приватизации, капитальный ремонт должны провести органы местного самоуправления. Ситуация такая, что, если оценить потребность в капитальном ремонте жилищного фонда, то даже сегодняшних консолидированных бюджетов страны при такой стоимости на углеводороды потребуется два – три. То есть это не решаемая задача. На самом деле, так ее никто и решать не будет. Отсутствие какой-то внятной политики на этот счет, мне кажется, является одной из самых ключевых проблем жилищного сектора. Это проблема еще и абсолютно содержательная. Наш проект называется «Доступное жилье». Первый тезис вообще более жесткий: «Бессмысленно строить новое жилье, если мы не можем обеспечить содержание текущего». Почему бессмысленно? Потому что это крайне неэффективно. Можно, конечно, строить, но оно точно также будет завтра ветшать, и мы будем этим процессом заниматься бесконечно, и всегда будем в состоянии неудовлетворенности. У нас была программа ликвидации ветхого аварийного фонда – подпрограмма программы «Жилище» с 2001 по 2006 год. За время реализации этой программы объем ветхого и аварийного жилья в стране вырос в два раза. А программа называлась ликвидация. То есть вывод-то очевиден: пытались бороться со следствием, а не с причиной. А причина – это не обеспечение нормальной эксплуатации. Это, между прочим, еще приводит к тому, что у нас завышено давление спроса на первичном жилищном рынке. Потому что очень часто мы хотим приобрести новое жилье не потому, что нам дополнительные метры нужны, а потому что то жилье, в котором мы живем, находится просто в безобразном состоянии, в нем некомфортно жить. Качественное улучшение существующего жилищного фонда – это колоссальный ресурс для решения жилищной проблемы в стране. Но для этого, конечно, нужно иметь некую внятную политику. На самом деле, опыты такой относительно внятной жилищной политики существуют в Восточной Европе. Опыты, скажем так, и интересные, и разные, и самое главное такие, что их можно анализировать и примерять эти одежки на себя.
     В чем смысл этих опытов? Смысл в том, что власть пытается разделить ответственность за проведение капитального ремонта жилищного фонда с собственниками. Какими путями? Путей, собственно, два. Первый путь – это софинансирование расходов: бюджет плюс население. Причем чем старее жилье, чем оно в более плохом состоянии, тем доля бюджета больше. Но, на самом деле, этот путь не очень эффективен, потому что это такой путь, что просто бюджетных денег не хватит. Все бы ничего, но бюджетных денег не хватит. А главный путь, по которому цивилизованный мир идет, это формирование нормальных кредитных продуктов. То есть обеспечение капитального ремонта и модернизации жилья за счет доступных, относительно дешевых, относительно длинных кредитных продуктов. Причем здесь инструменты возврата этих денег в значительной степени могут обосновываться на повышение эффективности ресурса жилого фонда. То есть, сокращение потребления ресурсов может быть источником для возврата этих самых кредитов. Вопрос, как банки завести сюда, тем более, что у наших банков вроде сейчас денег больше, чем инвестиционные портфели. И проблема адекватных инвестиционных объектов, инвестиционных проектов для банков очень серьезна. А тут такой совершенно безграничный рынок, безграничные потребности, и в общем, если клиентов свести и познакомить, то любовь могла бы быть длинной, взаимной и все было бы хорошо. Но штука достаточно тонкая. Мы специально смотрели, как это делается в Прибалтике. Это делается во всех наших бывших прибалтийских республиках. Делается по-разному, но главная схема заключается в следующем. Создается некая государственная структура под условным названием «Жилищное агентство». Это жилищное агентство вырабатывает требования, которым должны соответствовать кредитуемые продукты, кредитуемые проекты, требования, которым должны удовлетворять объекты со стороны тех, кто их заказывает. Заказывают собственники домов. Первым, принципиально важным должно быть решение собственников домов о том, что они готовы потратить свои деньги путем привлечения кредитов на капитальный ремонт при помощи государства, например, на уровне частичного софинансирования. То есть как эти собственники объединены, какие у них уставы, какие у них обязательства, и кто у них может выступать в качестве исполнителя работ по проведению капитального ремонта. Это та же управляющая организация, насколько у нее есть опыт работ, насколько у нее есть ресурсы, есть у нее репутация, которая может позволить ей быть исполнителем работ по реализации кредитуемого проекта по капитальному ремонту и модернизации. Но, на самом деле, самый серьезный вопрос – это вопрос обеспечения. Чем можно обеспечить кредит в том случае, если кто-то из собственников не будет оплачивать его возврат. И вот здесь самая серьезная развилка. Например, в Эстонии решили все очень просто. В Эстонии решили, что обеспечением этих кредитов на капитальный ремонт будут служить сами квартиры, сами объекты недвижимости. Причем парадоксальная штука – решение о капитальном ремонте принимается квалифицированным большинством собственников дома: двумя третями. Но в этом случае, та треть, которая, условно говоря, могла проголосовать «против», все равно предоставляет свои квартиры в качестве залогового обеспечения. Общежитие работает в полной мере. Слово общежитие для многоквартирных домов характерно. Хотим мы – не хотим, но это общежитие, это общее жилье, и там общие процессы должны учитываться. Так вот, по существу часть жильцов может стать заложниками чужих решений. Не собственных, а чужих. И это работает. Между прочим, что после этого произошло? Создали это жилищное агентство. В его уставной фонд накачали достаточно большое количество бюджетных денег. Это агентство вначале выработало требования к проектам. Вначале занималось тем, что называется адеррайтингом этих продуктов, смотрело, на сколько они хороши на платной основе. То есть те банки, которые давали кредиты, получали одобрение от этого жилищного агентства, и получали гарантии в том, что, если кто-то из собственников не заплатит, тогда это гарантийное агентство эти долги собственников вернет. Эта контора проработала 4 года, а потом скончалась. Потому что, на самом деле, обеспечение в виде недвижимости было таким, что банки уже перестали платить этому гарантийному агентству деньги за то, чтобы оно подтвердило качество продуктов. Во-первых, они сами научились понимать: хороший это проект или плохой. Во-вторых, у них было совершенно ликвидное обеспечение в виде квартиры, зачем тратить лишние деньги. Все остались довольны, кроме тех, кто лишился квартиры, наверно, в этих историях. Скорее всего, такие были, я не знаю. Потому что такие люди, которые работали в этом агентстве нашли хорошую работу в банках. То есть они оказались при деле. Я был год назад в Таллинне в районе советской застройки 70-х годов. Очень интересная картинка. Полянка. Стоит 5 домов. С тремя еще ничего не произошло. Они такие серенькие, серо-коричневые, советские абсолютно, девятиэтажки. Один такой уже весь в алюминии, красивый, а пятый находится в процессе модернизации. Там соотношение может быть разное, но сейчас в Эстонии очень капитально отремонтировано где-то больше 3000 многоэтажных домов. Для Эстонии это много. Процесс получает эволюционное развитие.
     В Литве ситуация похожая, но есть принципиальные отличия. Там квартира не является обеспечением. Там обеспечением могут быть текущие платежи за жилищно-коммунальные услуги. Главное, что квартира не является обеспечением. И там другая история. Там тоже создано жилищное агентство, которое предоставляет свои гарантии на платной основе, но это жилищное агентство пока находится на подпитке из бюджета. Понятно, что там хоть и дисциплина граждан чуть выше, чем у нас (хотя у нас это тоже не самая серьезная проблема), тем не менее, там бюджетная подпитка есть. Но, тем не менее, это действующий инструмент, который, по существу, во всех странах Восточной Европы работает. То есть создается кредитный продукт, который государство поддерживает путем предоставления профессиональных гарантий. Опять-таки, подчеркну, это не гарантии бюджета. Потому что гарантии бюджета – это совершенно отдельная штука. Во-первых, ее там много и не будет. А, во-вторых, эта штука не порождает рыночный продукт. А тут мы через оценку, через создание специализированной структуры, которая понимает, чему должен соответствовать этот проект, мы формируем рыночный продукт, который в конечном счете банки… Если банки поймут, что они могут работать и без предоставления гарантий от этой структуры, они могут от этого отказаться. Эта структура может сама предоставлять кредиты собственникам жилья, если она это захочет. То есть это ее рыночное поведение: либо гарантии предоставлять, либо прямые кредиты в зависимости от того, что ей выгодно, в конечном счете. Но это структура государственная, потому что это структура, которая имеет некую политическую задачу. Эта политическая задача, кстати, тоже формируется определенными словами. Эти слова называются «формирование государственных финансовых институтов развития». Сейчас вот МЭРТ этой проблемой начинает быть озабочен. Сокращенно это звучит ГФИР – Государственные финансовые институты развития. Смысл их заключается в том, чтобы создавать государственные институты поддержки привлечения частных инвестиций в максимально значимые отрасли экономики. Например, в наукоемкие технологии. Это может быть высокотехнологическая продукция, ориентированная на экспорт, и это, на наш взгляд, может быть и вещи, связанные с обновлением жилищного фонда. Потому что это проблема, которая имеет колоссальное государственное значение. Такая задача, на наш взгляд, чрезвычайно важна. Мы пытаемся эту задачу решить путем подготовки подпрограммы модернизация жилищного фонда в рамках программы «Жилище». Такая концепция была подготовлена несколько месяцев назад. Она прошла первую обкатку со всякими федеральными ведомствами. Они все согласились, кроме Минфина, который пожал плечами. Понятно, что в бюджет 2007 года все это уже не прошло. Но я, скажем так, относительно оптимистично смотрю на возможность принятия этой подпрограммы. Потому что эта подпрограмма, на самом деле, очень политически востребована. Потому что, если нам удастся раскрутить такой механизм: инициатива граждан и инструменты государственной поддержки, - это же очень видно. Как только мы отремонтируем один – два дома, это всегда можно показать. Политически – это не трубы в землю закапывать. Это та картинка, которая меняет облик городов. С этой точки зрения наглядность этой работы – это очень серьезный дополнительный политический импульс, который повышает вероятность принятия такой подпрограммы модернизации. То есть подчеркну еще раз, что основная идея – это формирование доступных кредитных продуктов и государственная поддержка в их формировании. Кроме этого, опять-таки подчеркну, что есть масса других вопросов, которые должны быть в этой истории решены. Это и роль бюджетных субсидий, кому их давать, в каких пропорциях. Это вопросы, связанные с накоплением стартового капитала для капитальных ремонтов. Потому что, понятно, что банк не будет давать сразу на 100%, он скажет: «А где ваши, условно говоря, 20% или 30% накопления». То есть здесь тоже надо думать, как это делать. Вплоть до того, что расходы на капитальный ремонт должны учитываться в программе жилищных субсидий, чего сегодня пока нет. Не простая задача, но она абсолютно актуальная, и, скажем так, сейчас хоть наметились какие-то более или менее здравые подходы к ее решению, не только прямые разглагольствования, что пока на бюджетные деньги мы ничего не отремонтируем, и ничего происходить не будет. На этом я, наверное, закончу свою часть про жилищный сектор. Поэтому тем, у кого есть вопросы, я постараюсь ответить.
     
     
     Вопрос: Великий Новгород
     Скажите, пожалуйста, как-то можно решить проблему с коммунальными квартирами, которыми особенно богат Петербург? И все-таки по поводу прихода частного бизнеса в коммунальную сферу. Во многих городах пытаются это внедрить.
     Сиваев: Я хочу сказать, что касается прихода частного бизнеса в коммунальную сферу, то я сейчас к этому перейду, и об этом поговорим чуть позже, пока мы говорили про жилищную сферу.
     Что касается коммунальных квартир. Вы знаете, мне кажется, что единственный способ решения проблемы коммунальных квартир – это формирование реального рынка жилья. На самом деле, на сколько это я понимаю, в Москве этот процесс уже практически завершен. То есть все коммуналки в Москве не властью же расселены. Они расселены бизнесом. Вопрос, насколько цивилизованно это делается. Потому что те, кто хочет иметь большую квартиру в центре города, договаривается с собственниками жилья, с собственниками коммуналки. Они получают отдельные квартиры в разных районах Москвы. Вопрос насколько это здесь все криминализированно. Потому что тот, кто не получает, того часто поджигают. Я думаю, что на эту тему Жилищный кодекс достаточно внятный ответ дал. То есть, первое, собственники, жильцы коммунальных квартир имеют право их приватизировать, никаких проблем, связанных с приватизацией нет. А дальше ваша квартира – это рыночный инструмент. Он имеет свою продажную стоимость. Если вы имеете ресурсы, учитывая эту квартиру для того, чтобы улучшить жилищные условия, то что-то будет происходить. Если нет, то самое важное – стоит ли ее приватизировать. Здесь очень важная тема, на которую я все-таки хочу два слова сказать. У нас тема всеобщей приватизации жилья жутко ущербна. На самом деле, приватизировать квартиру семьям, которые имеют очень скромный доход, которые не ставят задачу использования этой квартиры в качестве стартового капитала для того, чтобы прибавить еще одну комнату или купить другую квартиру, особого смысла нет. Потому что, на самом деле, ситуация будет развиваться таким образом, хотя варианты всякие возможны, что жить в жилье по социальному найму точно будет дешевле, чем содержать квартиру, и меньше обременение, и дешевле. Конструкция, когда бедные люди имеют в центре Москвы запущенную частную собственность в виде квартиры, не нормальная. То есть они уже не бедные. Они с имущественной точки зрения абсолютно не бедны. Я просто думаю, что, если в этой связи ситуация будет развиваться в логике формирования рынка, то, конечно, социальные моменты будут там присутствовать, они будут присутствовать в том числе в процессе деприватизации части жилищного фонда. Например, совершенно бессмысленно приватизировать квартиру в ветхом фонде, этого делать просто не нужно. Потому что вы его не продадите. Обременение по капитальному ремонту ложится на вас. Пока квартира не приватизирована, капитальный ремонт дело собственника. Это не дело нанимателя. Нам никто этого не объяснял. Более того, до сих пор я знаю массу чиновников, которая ставит задачу полной приватизации жилья к какому-то 2010 году условно. Это не правильно. Представление о том, что недвижимость – это серьезное обременение, а хорошая недвижимость – это большое обременение – это через нашу голову должно пройти. Если нам это обременение нести тяжело, то проще обойтись без него. Вопрос о деприватизации с законодательной точки зрения, по законодательным нормам никак не ограничен. Серьезных аналитических исследований на эту тему не было, прямо скажу. Но вот прогнозная оценка такова, что этот процесс происходить будет. И ничего страшного в этом нет. И это еще очень важная тема, еще связанная с массой дискуссий по поводу конечного срока бесплатной приватизации. Тоже очень важная тема. Я два слова о ней скажу. У нас никогда социальное жилье не будет развиваться нормально. У нас сегодня нет никакой заинтересованности у власти в создании социального жилья. Потому что, как только мы строим дом. Завтра люди туда въезжают и имеют право на бесплатную приватизацию. Зачем публичной власти тратить свои деньги, когда эта собственность у них уходит – бессмысленное занятие. И политики нельзя выстраивать. Деньги-то тратить можно, для власти это дело обычное. А вот политики выстраивать нельзя. Поэтому вопросы, связанные со сроками окончания бесплатной приватизации, тоже достаточно важны для того, чтобы формировать политику использования социального жилья, жилья по найму. У нас сегодня, как вы знаете, жилье по найму и жилье в собственности с точки зрения расходов на проживание в нем практически ничем не отличаются. Это будет меняться. Про коммуналки я отвечу чуть позже.
     
     Вопрос: Кемерово
     Сергей Борисович, почему, на Ваш взгляд, так получилось, что в не очень многих регионах распространена практика улучшения системы субсидий, которая позволяет делать федеральное законодательство? Скажем, устанавливает не только 22% от семейного дохода, но и применяет такой дифференцированный подход. Практика показывает, что такой подход увеличивает количество людей, получающих эти субсидии, значительно улучшает состояние платежей. И второе, если возможно. Существующее законодательство обязывает муниципалитеты освободиться от собственности к 2009 году. Как мы знаем, у них в собственности и электрические сети, и коммунальные сети. Этот закон будет накладываться на это имущество, которое в руках МУПов, ЖКХ и все такое прочее, или это немножко другая сфера. Спасибо.
     Сиваев: Хорошие вопросы. Спасибо. Про субсидии. Во-первых, я считаю, что программа жилищных субсидий – это главное завоевание реформы ЖКХ, потому что в общем программа работает достаточно устойчиво. За последние три года ее адресность повысилась, и качество программы улучшилось. Какие обсуждаются проблемы? Проблема 22% или меньше. Кто меньше дает? Как правило, меньше те дают, где богаче территории. Если люди платят меньше, то бюджет должен заплатить больше. Поскольку эта программа получает субсидии из федерального бюджета, то все пытаются подстроиться под федеральные стандарты, те, кто может платить. В Москва, например, плавающая планка, начиная с 12%. Не 22%, а 12%. То есть Москва здесь отличается от всех. Да, еще несколько цифр. Число получателей субсидий, не смотря на рост тарифов, в последние три года постоянно сокращается. То есть темпы роста доходов граждан из маргинальных групп, из нижних децилей выше, чем рост тарифов. Там, правда, более сложная связь. Потому что еще правила предоставления субсидий менялись. Поэтому тут не двухлинейная модель. Что такое хорошая модель? Я бы назвал хорошей ту модель, которая начинает предоставление субсидий, например, от точки прожиточного минимума. Если ты на точке прожиточного минимума, то ты должен платить меньше, чтобы прожиточный минимум оставался в твоем распоряжении. А у нас, на самом деле, при 22% мы начинаете платить субсидию, когда вы имеете доходы меньше прожиточного минимума. С этой точки зрения она плоха. И, в общем, с точки зрения социальной поддержки, имеет смысл на пару процентов опустить. Но почему я считаю, что этого нельзя делать сейчас огульно? По одной простой причине. У нас есть жуткая головная боль, связанная с льготами на жилищно-коммунальные услуги. У нас сейчас льготы получают порядка 30% граждан. Совершенно понятно, что качество бюджетных расходов в предоставлении льгот – это песня. Потому что получают не бедные, льготы получают по категориям. Мы сейчас жилищные субсидии, по существу, уже монетизировали, то есть мы жилищные субсидии предоставляем не в виде уменьшения платежа, а виде перечисления денег на банковские счета граждан, а где-то даже КЭШем, уже больше 50% субъектов федерации это сделали, никаких проблем, по существу, нет. Народ платит дисциплинированно. Для коммунального сектора это принципиально важно, потому что эти деньги легализировались, теперь можно прогнозировать, как эти деньги поступят. Вот бюджетные деньги – это большая загадка: придут или не придут. А платежи населения – это устойчивый источник доходов, и дисциплина платежей населения, не смотря на рост тарифов, опять-таки, с каждым годом повышается. Сейчас население оплачивает в среднем по стране 93,4%. Пару лет назад было 89%. То есть потихонечку такие позитивные процессы происходят. Пока снижать расходы на получение семейных субсидий нужно будет обязательно в совокупности с решением проблемы изменения системы предоставления льгот. Использовать пряник для того, чтобы заняться кнутом. Там все неэффективно. К сожалению, там опять возникает тема монетизации. Но нужно понимать, что монетизируя льгты, мы ничего хорошего не добьемся, потому что, когда мы формируем рыночные отношения, когда мы формируем оплату по приборному учету, мы систему предоставления льгот загоняем просто в полный тупик. Потому что, например, вы в своем доме приняли решение, что вы будете столько-то платить на содержание жилья. Цифра плавающая. Для каждого дома своя. Кто будет администрировать, что для вас представляют 50%? Кто будет этому дому перечислять эти 50%? Одно дело, когда в один ДЭЗ в масштабах города это делается. Если вы платите по счетчику за воду. Каждый месяц у вас показания свои. Кто будет администрировать все ваши расходы и будет начислять 50% на соответствующий платеж. В общем, голову сломите. Вот те параметры неэффективны по своей природе, но они еще жутко административно затратны, если мы начинаем ее применять к нормальным рыночным отношениям. То есть ее надо менять. Это очень серьезно. Содержательно там все очень несложно. Там есть варианты, которые можно обсчитывать, можно моделировать, но политически все очень сложно. Понятно, что политически ничего не будет происходить до президентских выборов. Еще раз повторю. Можно обсуждать тему смены понижения процентов дохода граждан, но на федеральном уровне, я считаю, можно делать это только в сочетании с реформой системы предоставления льгот. Потому что иначе мы этот позитивный ресурс израсходуем, а альтернативы не будет.
     Второй вопрос. Тут хочу пояснить, о той собственности, которая не профильная, которая не нужна им для выполнения их задач, которые за ними закреплены законом. Поскольку обеспечение газом, водой, электричеством, теплом за властью закреплено по закону, и содержание социального жилищного фонда закреплено по закону, то все, что связано с коммунальным сектором и с неприватизированным жильем – это не подлежит обязательной приватизации. Закон не дает четкого ответа, могут ли они приватизировать или нет. То есть нет запрета на приватизацию. Но нет и обязательности приватизировать. То есть это можно приватизировать, а можно и не приватизировать. Сейчас во второй части я вам могу рассказать какие-то модели, как это будет происходить, на мой взгляд. Что будет хорошо, и что плохо в этой истории.
     
     Вопрос: Астрахань
     Сергей Борисович, реформа ЖКХ породила такого монстра, как коллективную ответственность. Уже от этого многие страдают. То есть, есть в доме граждане, которые нормально платят, есть асоциальные элементы. В зависимости от жилья их больше или меньше. Они не платят – отключают весь дом. По крайней мере, к этому уже идет. Вот это как-то будет решаться?
     Сиваев: Честно говоря, вот этого монстра коллективной ответственности породила не реформа ЖКХ. Породил, на самом деле, закон о бесплатной приватизации 1990 года. Хотя эта проблема заложена в институт проживания в многоквартирных домах вообще. То есть реформа ЖКХ в основном неудачно пытается с этой проблемой бороться, я бы так сказал. Тема борьбы с неплательщиками – тема абсолютно политизированная. В Европе в основном на имущество неплательщика, если это собственник, накладывают арест, включая квартиру. То есть квартира уходит с молотка по неплатежам, если других инструментов нет. Можно, конечно, машину арестовать, можно какую-то другую недвижимость, но, в общем, здесь особенно не церемонятся. Хотя, хочу сказать, что даже в Германии уровень оплаты 98%, а не 100%. На самом деле, экономически там уже 10 раз доказано, что работать с последними неплательщиками очень дорого. Дешевле их простить для всех остальных плательщиков. Это, между прочим, тоже очень важная тема. Я два слова скажу. Вот в той конструкции, о которой мы с вами говорили, конкуренция управляющих компаний на рынке жилья – фактор не сбора денег, это фактор коммерческого риска этих самых компаний, который они должны включать в свою конкурентную цену. То есть они должны сами определить, на что они будут выруливать. На 95% собираемости? Это их дело. Это их бизнес-риски. Важно, конечно, какие у них есть ресурсы по работе с неплательщиками. У нас ресурсов в силу такой высокой социальной компоненты, особенно с жильем, не так много. Но ресурсы появились достаточно значимые. У нас сейчас в соответствии с правилами предоставления коммунальных услуг в случае неоплаты коммунальных услуг, мы можем ограничивать или прекращать предоставление отдельных видов коммунальных услуг. Даже четко сказано каких: электроэнергии и горячего водоснабжения. То есть нельзя прекращать поставку холодной воды – это санитария. Нельзя прекращать поставку тепловой энергии, потому что зимой это вопросы жить или не жить. А с горячей водой и электричеством в этом деле можно спекулировать. Если вы не будете платить за тепло, значит вам могут приостановить поставку этих услуг. С горячей водой, конечно, сложно. Причем прекратить поставку могут выборочно по квартирам, естественно, то есть у конкретных неплательщиков. С электричеством это, в принципе, возможно, потому что все-таки в большинстве случаев разводка электричества проходит через лестничные клетки, это можно выключать. Хотя тоже, понятно, что все это заморочки. То есть какие-то дополнительные инструменты появляются, но, опять-таки, социальная защита неплательщиков у нас такая, как нигде. Дело в том, что много говорят, что Жилищный кодекс ввел институт выселения граждан из социального жилья в случае неуплаты, но он и был. То есть там абсолютно не появилось ни одного нового слова. В старом советском Жилищном кодексе было то же самое. В том случае, если вы живете по найму и не платите, вас должны из нанимаемой квартиры переселить по нормам общежития. Абсолютно ничего нового. Но вот новое то, что у нас есть возможности по ограничению поставки отдельных видов коммунальных услуг конкретно по квартирам. Технически это будет масса проблем, но хотя бы с правовой точки зрения.
     
     Вопрос: Березняки
     Про жилищную реформу у нас тоже семинары проводятся. Сами чиновники говорят, что государство не дурочка. У нас были даже судебные процессы, когда жилец приватизированной квартиры добивался через суд только права обслуживать свою часть общедолевой собственности. Теперь государство передает жильца приватизированной квартиры и говорит, что все это ваша общая собственность вокруг дома. Я правильно понял суть реформы?
     Сиваев: Нет. Это, конечно, не суть реформы.
     Журналист: Ну, не суть, а одно из направлений.
     Сиваев: Это даже не направление. Это некий факт, который был заложен в механизм приватизации, который послужил отправной точкой. Когда о реформе ЖКХ еще никто не говорил, о приватизации уже говорили.
     Журналист: Вот вопрос такой. В приватизационных документах у меня сказано, что квартира моя. Про общедолевую собственность там ничего не сказано. Каким образом государство собирается, грубо говоря навяливать владельцам приватизированных квартир, что они владельцы еще не только этой квартиры, но еще и того, про что раньше и речи-то не было в договоре.
     Сиваев: На самом деле, если разобраться в этой истории. История понятна. С точки зрения права вы всегда были совладельцами общего имущества. То есть, вы не квартиру приватизировали. Вы приватизировав квартиру, становились совладельцами дома. Это не было записано в договоре. В законе это было написано. Система договоров периода приватизации первых годов 90-х лет – это вообще отсутствие какой бы то ни было системы. Потому что с каждым собственником заключались договоры на содержание все-таки общих элементов здания, потому что в вашу квартиру никто никогда не приходил. Подметали общедомовую территорию, красили или не красили подъезды, ремонтировали входные двери и так далее. В вашу квартиру никто не приходил, вы всегда платили за общедолевое имущество. Парадокс был в том, что, сколько было собственников, столько было и договоров. Я мог в своем договоре написать отдельные условия, которых у другого собственника могло бы и не быть. Объект управления один, а договоров могло быть и 100. И эти 100 договоров могли быть разного содержания. Это вот ситуация, которая иллюстрировала просто отсутствие элементарной правовой культуры. А то, о чем мы сейчас говорим – это попытка в эту ситуацию правовую культуру привнести. То есть все юридические обязательства были на вас и раньше. Де юре вы совладельцами этого всего были. Это как раз иллюстрация этой самой юридической культуры. Если бы вам это тогда записали, то вы бы к этому никак не отнеслись, потому что, в общем-то, для вас это было все равно, потому что вы не чувствовали этого обременения. Ну как, вам подарили квартиру бесплатно. Кто кого обманул? Это вопрос без ответа.
     
     Вопрос: Новосибирск
     Сергей Борисович, Вы правильно сказали. Тут многие специалисты говорили, и говорят о том, что отсутствие капитального ремонта – это одна из главных причин, почему у людей такая пассивность, наплевательское отношение к судьбе своего дома. Скажите средства Стабилизационного фонда могут каким-то образом изменить картину с недоремонтом? Могут ли они быть использованы для софинансирования или не софинансирования? Скажем, с рассрочкой на 5 – 10 лет, на какой-то период. То есть выплачивать целевым образом каким-то муниципальным образованиям.
     Сиваев: Очень простой ответ, что могут. И, на самом деле, если мы посмотрим, то вряд ли это приведет к существенному повышению инфляции, потому что, в общем-то, это такие капитальные улучшения, которые такого серьезного инфляционного всплеска повлечь не должны. Я не вижу, на самом деле, реальных механизмов, как это может превратиться в реальные инструменты по многим причинам. Опять-таки подчеркну, что в любом случае принципиально важно, что здесь должны быть инструменты софинансирования. Если бы государство сказало, что «ОК, хорошо, мы готовы потратить существенную часть доходов бюджета на софинансирование разных долевых программ», я бы сказал: «Замечательно». Но я в это не верю. Проблема в чем? На федеральном уровне, на уровне Кремля и Белого дома от проблем ЖКХ пытаются всячески отмахиваться, и это не есть военная тайна. Потому что я, скажем так, критически отношусь к Министру регионального развития, но когда он выходит на трибуну и еще без доклада ему начинают говорить, что вы ни черта не делаете. Ну, вы сначала доклад выслушайте, обсудите, а потом говорите, что ни черта не делается. Это ситуация, когда даже слушать не хотят. Поэтому не стоит строить иллюзий. Федеральная власть любит заниматься гораздо более интересными для нее проблемами. ЖКХ в этом списке на последних местах. Серьезного лоббирования интересов ЖКХ, в общем, пока не отмечается.
     
     
     К сожалению, про коммуналку я вас уже почти не расскажу. Так в жизни бывает. Не успеваем мы все сделать. Может быть, имеет смысл 10 минут на вопросы – ответы потратить или в формате 5 минут я что-то могу рассказать. Я два слова скажу. Иллюстрация беззащитности жилищно-коммунального сектора. Год назад Греф поднял волну борьбы с инфляцией и обвинил в инфляционном росте рост тарифов на ЖКХ. После этого были приняты изменения в 210 закон об основах тарифного регулирования организаций коммунального сектора. Хороший закон, но не работающий, потому что ему никак работать не дадут. Ограничения были приняты. Ввели индекс предельного роста тарифов. Бизнесы пришли в сектор, договорились о каких-то инвестиционных обязательствах, вкладывают деньги, имея в виду некую динамику роста тарифов для того, чтобы эти деньги вернуть. Они договорились с местными властями, теми, кто занимается тарифным регулированием. В этот процесс влазит федеральная власть, говорит: вот тарифный рост 15%. Как себя вести после этого бизнесу, какие риски? То есть политические риски. Бизнес грозил, что поднимем своих, выйдем на Горбатый мост, касками постучим. Но вот не смогли. Проблема серьезная. Мне кажется, что от власти можно требовать, скажем, некоего минимума там, где власти это выгодно. Тратить деньги федеральной власти на ЖКХ в больших масштабах нет, к сожалению. Не верю.
     У нас осталось 10 минут. Я все-таки какие-то вещи рассажу про коммунальный комплекс, и как раз про механизмы государства и частного партнерства. Я считаю, что мы правильно поступили, что больше времени уделили жилищному сектору, потому что, мне кажется, что это сейчас должно больше волновать конкретных читателей, ваших клиентов, по существу, это то, что имеет смысл доводить до читательской аудитории, для слушателей.
     С коммуналкой ситуация какая? У нас основные фонды находятся в публичной собственности. В основном, все управляется тоже унитарными предприятиями, в основном, на праве хозяйственного ведения. Какие есть тенденции? Тенденции заключаются в том, что потихонечку существует представление о том, что в реальном бизнесе управляют эффективнее, чем такие административные структуры, и замещение бизнесами этих самых административных структур происходит. Причем где-то это реальное замещение, где-то это такое лукавство, это замена под себя, под чиновников, которые, по существу, занимаются такой ползучей приватизацией основных фондов в коммунальном секторе. Сейчас я, может быть, покажу вам быстренько картинки, которые интереснее, чем то, что я сейчас показываю.
     То, что сейчас происходит в коммунальном секторе разбивается на три таких модели. Понятно, что унитарные предприятия потихонечку уходят с арены. Первая модель – это когда акционируются бывшие унитарные предприятия, а главным собственником становится публичная власть. Ясно, что в состав акционерного капитала в случае первой модели поступают основные фонды, и де-юре – это процесс приватизации. То есть основные фонды уже не публичная собственность, а собственность акционерной компании. Сегодня они принадлежат муниципалитету, а завтра могут быть проданы любому лицу. Первая модель диффундирует в третью модель, когда уже контрольный пакет акций принадлежит частному бизнесу. Это модель уже полной приватизации. У нас, на самом деле, разные судьбы в разных отраслях. Если в теплоэнергетике, электроэнергетике, в газоэнергетике первая модель имеет преимущественное распространение. Например, РАО ЕЭС – это модель номер один, потому что контрольный пакет акций РАО ЕЭС пока еще у государства. Газпром это тоже модель номер один, только не в пределах муниципального образования, а в пределах всей страны. А потихонечку они все диффундируют в модель номер три. В чем беда первой модели? На самом деле, первая модель – это та модель, которая широко распространена в странах Восточной Европы. Эта модель ориентирована на бюджетные инвестиции. Потому что, на самом деле, в этой модели зашиты серьезные политические риски, поскольку собственник публичная власть. Это всегда проблема для инвесторов – вкладывать деньги, если кредитор у вас тоже не представляет публичную власть. Во всяком случае, частные инвесторы в такую публичную структуру деньги вкладывать не особенно хотят, потому что закладываются на всякие политические риски, и эта модель становится дороже. И ничего страшного в этом нет. Все инвестиционные процессы решаются в этих странах, в Северной Европе в частности, через бюджетные заимствования. То есть если нужно развить инфраструктуру, то заемщикам выступает муниципалитет. Он выпускает бонды. Поскольку бюджет у него стабильный, все там более или менее прогнозируемо, все эти муниципальные облигации имеют хорошие котировки, вполне ликвидные, стоят эти заимствования дешевле, чем частные заимствования. И поэтому эта модель нормально работает. А вот в третьих странах, странах развивающихся ситуация иная. Там для этих стран характерна вторая модель. Модель характеризуется тем, что основные фонды являются публичной собственностью. То есть принадлежат, например, органам местного самоуправления. А управляет этими публичными фондами частный капитал, частные структуры. Решается две задачи. Первая – повышение эффективности управления с целью минимизации издержек. Там существуют всякие мотивации. А вторая задача – передача инвестиционных рисков, рисков, связанных с развитием как раз частному сектору. И тоже объясню почему. На самом деле, эта модель хорошо работает там, где частные заимствования менее рискованны, чем заимствования публичные. У нас, например, сегодня выпуск муниципальных облигаций – это дело только благополучных городов-доноров. Если вы находитесь на бюджетной подпитке из бюджетов высших уровней, то ваши облигации будут стоить ноль копеек. То есть их цена будет невысока, риски будут большими, заимствования будут достаточно дорогими. С этой точки зрения, тогда имеет смысл переложить риски инвестирования на частный капитал. То есть в конечном счете вопрос, кто будет привлекать инвестиционные ресурсы в сектор: публичная власть или частный сектор – это вопрос цены денег. Мы сейчас там, где публичные заимствования дешевле. Вот там развивается модель номер один. Где могут быть дешевле частные заимствования, где всякие ограничения – развивается модель номер два: основные фонды в публичной собственности, а управление частное.
     С этой точки зрения, этот слайд показывает всю палитру возможностей. То есть когда мы говорим, как может частный сектор придти в коммуналку, то здесь существует три вопроса, которые обсуждаются, три группы рисков, которые нужно поделить между этими структурами. Первый риск – технологический. Частный сектор говорит: «Я приду в коммунальный сектор, если вы мне заплатите такую сумму денег». Где вы их возьмете: через тарифы, из бюджета – меня не интересует. Вот дадите миллион, и я обязуюсь, что система водоснабжения будет обеспечена. Если я не выполню свои обязательства, то штрафуйте меня и так далее. Но вот это стоит один миллион. Это технологические риски. И такой договор называется договором на управление. Сейчас так поступают армяне. Я несколько упрощаю, но базовая идея такая. Армяне привели в сектор французских операторов, итальянских операторов (я имею в виду водный сектор) и заключили с ними договоры на управление. Частично эти договоры финансируются через тарифную политику, а частично просто через прямые бюджетные вливания. То есть они договорились о цене услуги и все. Вторая форма договорных отношений – это, когда на себя частный оператор берет риск технологический и риск финансирования текущей деятельности. То есть он получает основные фонды, и собственник основных фондов, публичная власть говорит, что ты должен обеспечить их работоспособность, и путем продажи товаров и услуг ты должен обеспечить свою текущую деятельность. Вот два риска, которые берет на себя частный оператор. Это, на самом деле, типичный договор аренды. Но в этой истории все, что связано с основными фондами, с поддержанием основных фондов – это ответственность собственника. На самом деле, нашей публичной власти, конечно, интересно передать частному оператору всю ту ответственность, за которую отвечают сегодня МУПы. А МУПы берут на себя ответственность не только за текущую финансовую деятельность, но еще и за развитие системы. То есть власти сейчас не думают, что нужно капитально ремонтировать, как поступать с амортизацией, потому что все эти расходы сидят, во-первых, в тарифах, а, во-вторых, это ответственность МУПов. Так вот, для тотого, чтобы эта ответственность была делегирована частному бизнесу, существует третья форма договоров на управление частным бизнесом публичной собственностью. Это как раз концессионное соглашение, где частному бизнесу передается три риска. Технологический – они должны обеспечить работоспособность. Финансовый – они должны обеспечить покрытие издержек, связанных со своей деятельностью. И инвестиционный – они должны обеспечить восстановление и развитие. Развитие может быть расширенным, развитие может быть не расширенное, а в существующих параметрах. Может даже говорить о сокращении спроса на какие-то виды услуг. Но, тем не менее, поддержание системы в рабочем состоянии, все риски, связанные с восстановлением основных фондов – это риски, которые берет на себя частный оператор. Это договоры концессионного типа. Это то, что здесь четвертая строка. Конечно, стратегическая цель – развивать такие концессионные соглашения.
     Сегодняшняя практика говорит о следующем. Полтора года назад был принят закон о концессионных соглашениях. Ни одного случая заключения концессионного соглашения пока в российском коммунальном хозяйстве нет. Все те крупных коммерческие структуры, о которых мы упоминали, работают на основе договора долгосрочной аренды с инвестиционными обязательствами. Почему? По двум главным причинам. Первая причина, что закон о концессиях предполагает необходимость проведения конкурса. А у нас многие не любят проводить конкурсы, а договор аренды можно заключить без проведения конкурса. Это то, что лежит на поверхности. С другой стороны, есть еще и объективная причина. Частные операторы говорят, что закон о концессии плохо защищает их права, потому что закон о концессии предполагает, что те основные фонды, которые будут построены за счет средств концессионера, инвестиционное обязательство концессионера, сразу передаются в публичную собственность. В западном концессионном праве они являются собственностью концессионера до истечения срока концессии. А после истечения срока концессии передаются в публичную собственность, и это является защитой акционера в случае каких-то действий публичной власти. Власть сильнее, чем не власть. С этой точки зрения всегда можно ждать от нее подвоха, потому что концессионер от нее зависим. Он сначала тратит деньги, а потом в течение длительного срока эти деньги отбивает. Конечно, там с планируемой доходностью, себя не обижая, но, тем не менее, он рискует больше, чем власть. И вот наличие собственности на вновь построенные основные фонды – это очень важная для концессионера штука. Наш закон этого пока не предусматривает. И это одна из причин, почему концессионеры не очень спешат закон о концессии принимать. На самом деле, поскольку время действительно истекло, я вам задал только параметры, куда может развиваться ситуация в коммунальном секторе. Все остальное осталось сегодня за рамками нашей лекции.