Андрей Шаронов, заместитель министра экономического развития и торговли РФ

ЖКХ представляет собой жалкую смесь предприятий реального сектора и сектора социального обеспечения. ЖКХ сам себя не поддерживает, не окупает. Хотя во всем мире это очень выгодная сфера вложений, выгодный бизнес, потому что покупать коммунальные услуги (воду, тепло) люди будут, что называется, на последние деньги, как еду и медикаменты.

Ситуация в ЖКХ серьезно запущена и с точки зрения физического износа, и с точки зрения финансового состояния предприятий этой отрасли. Одной из главных причин такого ущербного положения является несовершенство финансовой схемы расчетов.

СКОЛЬКО ПЛАТИМ ЗА УСЛУГИ

Поставщики коммунальных услуг сейчас финансируются из двух источников. Первый – это мы с вами. Население в среднем по стране оплачивает 39% от стоимости тех услуг, которые производят предприятия ЖКХ: тепло, вода, канализация, обслуживание домов. Примерно 41% от себестоимости поступает в виде дотаций от государства. В основном это прямые выплаты через систему трансфертов из бюджетов разных уровней вплоть до федерального, но, как правило, основную нагрузку несут муниципальные бюджеты. 118 млрд. рублей платит население, 123 млрд. – бюджеты всех уровней. И примерно 20% от себестоимости услуг никем не финансируется.

Правда состоит в том, что, скорее всего, предприятия ЖКХ реально не производят эти 20% услуг в силу несовершенства системы учета, в силу большого объема потерь, в силу несубъектности в отношениях населения с коммунальными предприятиями. Население сейчас не является оппонентом предприятиям ЖКХ по поводу качества и количества предоставляемых услуг. Потому что население до недавнего времени (а во многих регионах и сейчас) не платит сколько-нибудь серьезных денег, имея в виду соотношение размеров платежей и себестоимости услуг ЖКХ.

Коммунальщики, с одной стороны, «орут», что при нынешней схеме финансирования они разоряются, а с другой стороны, в какой-то мере заинтересованы в ее консервации, так как поставляют плохие услуги населению, отчитываются за якобы100-процентное их выполнение и получают при этом дотации. Предприятиям ЖКХ без всяких условий перечисляются большие суммы денег напрямую из бюджета, что не обременяет их необходимостью работать с мелкими клиентами, с отдельными домохозяйствами.

Есть и другой аспект, может быть, неожиданный. Когда мы долгое время боролись с задержками заработной платы бюджетникам, знаете ли вы, какая категория была самой обездоленной? Работники ЖКХ. Они тоже бюджетники. Хотя об этом не говорят, но до сих пор во многих регионах существуют гигантские задолженности перед работниками ЖКХ, которые порождены психологией, что за жилищно-коммунальные услуги можно не платить. На страницах газет и с трибун принято рассуждать о том, что население нужно защищать, что нельзя повышать оплату за жилищно-коммунальные услуги. А в результате примерно 2,5 млн. коммунальщиков вроде бы работают, но реальной отдачи за это не получают.

НОВАЯ СХЕМА РАСЧЕТОВ

Не будет механизма, когда предприятия ЖКХ получают деньги по двум каналам, независимо от качества и количества услуг, на основании своих же расчетов себестоимости. Государство будет тратить бюджетные деньги на ЖКХ через граждан. Расчет за коммунальные услуги будет только персонифицированным.

Но сразу возникает вопрос, а нужно ли нам дотировать всех граждан в том объеме, который сейчас перечисляется из бюджетов предприятиям коммунального сектора. Очевидно, что нет. Существует довольно большое количество домохозяйств, значительные категории населения, которые могут самостоятельно оплачивать жилищно-коммунальные услуги в полном объеме. Для менее обеспеченных категорий будут открыты социальные счета, на которые поступят персональные субсидии. Они должны рассчитываться исходя из реального материального положения граждан. Смысл механизма состоит в том, чтобы добиваться оплаты, по крайней мере, отдельными категориями населения реальной стоимости услуг ЖКХ. Это примерно 250 рублей на одного человека в месяц в среднем по стране. Причем, надо честно сказать, если мы включим в расчет стоимость капитального ремонта, сумма будет еще выше.

Альтернатива сейчас только в том, повышать ли оплату услуг ЖКХ плавно или опять ждать и делать это потом, когда все коммунальное хозяйство начнет непрогнозируемо выходить из строя.

Механизм должен быть универсальным для всех регионов страны. Если стоимость жилищно-коммунальных услуг в бюджете вашего домохозяйства превышает 22% от совокупного дохода, то за превышение будет расплачиваться местный бюджет, но через индивидуальные субсидии. А уже в местном бюджете деньги будут появляться через систему трансфертов, если этот регион не самодостаточен. В настоящее время деньги, которые тратятся из бюджетов на дотации, «размазываются» на всех. Мы можем создать такую ситуацию, что при повышении тарифов малоимущие будут платить меньше, чем сейчас, потому что высвободится большой бюджетный «кусок» за счет тех, кто сможет платить за услуги ЖКХ полностью.

Предполагается, что в результате повышения эффективности расчетов возникнет экономия, условно говоря, тех 20% себестоимости услуг, которые сейчас никем не оплачиваются. Мы должны дать возможность предприятиям ЖКХ покрывать свои издержки, и тогда этот огромный сектор постепенно заработает. Оживление в ЖКХ скажется на экономике страны в целом, приведет к росту сбора налогов, будет иметь позитивные последствия для любого региона.

ЛЬГОТЫ СКОРО ОТМЕНЯТ

Пока огромное число людей получают льготы, и на самом деле они безадресные, категориальные, то есть предоставляются либо по профессиональному признаку, либо по признаку заслуг, и никоим образом не связаны с материальным достатком. Существование льгот ставит под угрозу всю реформу ЖКХ. Многие получают льготы, в них не нуждаясь, так как они составляют очень маленькую долю от их дохода и фактически не влияют на материальное положение. Это для бюджета выброшенные деньги.

Если какой-то продукт питания стоит 30 рублей, никто не говорит, что именно ему надо продать дешевле, потому что он более голодный или потому что он меньше зарабатывает. А по поводу оплаты услуг гигантского сектора ЖКХ, подобный вопрос возникает. И как бы само собой разумеется, что можно за эти услуги вообще не платить. Или говорят, что можно еще подождать с повышением тарифов, потому что не очень выросли доходы. Государство должно отменять льготы и переходить на систему субсидий, но это разные термины.

И ВВЕДУТ СУБСИДИИ

Один из главных рисков при переходе на субсидии в том, что созданные центры не выдержат наплыва людей, которые в них обратятся. Это очень серьезный, реальный вопрос, который сдерживает введение всего механизма. Почему в Москве пробовали перейти на добровольную 100-процентную оплату жилья? Были оценки, что примерно 10% населения не захотят доказывать, что они имеют право платить по пониженной ставке 14 рублей за квадратный метр вместо 25 и пользоваться субсидиями. Проблема заключалась еще и в «пограничниках» – тех, кто имеет доход немного меньше или немного больше порогового для столицы значения в 8500 рублей. Как их точно идентифицировать?

В стране будет предусмотрен заявительный порядок, когда граждане обратятся в центры жилищных субсидий и предоставят пакет документов, подтверждающих их нуждаемость. Но у этих органов будет возможность осуществлять встречные проверки реального благосостояния, наличия второй жилой площади, которую человек может использовать как источник дохода. В таком случае он не имеет права претендовать на жилищную субсидию.

Может быть, негуманно прозвучит, но у человека должны возникать издержки. Не надо больших усилий, чтобы положить документы в пакет, отправить его по почте и получать субсидии. Это все сделают. А если процедура будет связана с издержками, когда нужно прийти, постоять в очереди, доказать, что ты нуждаешься в субсидиях, то мы сразу отсекаем ту часть населения, которая не может претендовать на эти льготы, или ту, что находится в «пограничном» слое. Для них размер субсидии – это не очень серьезные деньги, и они за ними не пойдут. Часть проблемы мы решим.

Когда мы говорим, что за субсидиями обратилось меньше, чем прогнозировали, то это отражает две тенденции. Первая – то, что у людей очень много неучтенных доходов, и они предпочитают не ходить в социальный центр, чтобы в их доходах никто не «копался». Вторая общая тенденция состоит в том, что многие люди, реально претендуя на субсидию, просто не подозревают о том, что есть возможность ее получать.

В нашей стране неизбежно будет меняться структура расходов населения, приближаясь к тому, что есть во всем мире. Не может домохозяйство платить 3% от своих совокупных доходов за жилищно-коммунальные услуги, потому что они стоят дороже. Во всем мире платят 25-30-40%. Конечно, у нас сразу скажут: «А вы знаете, какая у них заработная плата?» Знаем! Но речь идет о доле расходов на эти услуги. Хотим мы этого или не хотим, но доля оплаты услуг ЖКХ в личном бюджете населения все равно будет серьезно расти.

ПЛАТИТЕ ПОЛНОСТЬЮ, НО БЫСТРОГО УЛУЧШЕНИЯ НЕ БУДЕТ

Основные фонды настолько изношены, что даже после того момента, как предприятия ЖКХ начнут получать 100% за свои услуги, никакого реального улучшения быстро не произойдет. Это правда! И эту правду боятся сказать и муниципальные, и региональные, и федеральные руководители. Страшно сегодня ввести 100% оплату и честно сказать населению: платите полностью, но вода теплее у вас станет через полтора года, а отключать летом воду перестанут только через два года. Крайне неприятно, но это факт.

Невозможно быстро исправить ситуацию, потому что в течение 10 лет мы «проедали» запасы прочности ЖКХ. И сейчас износ настолько высок, что требуется слишком большая сумма, дабы привести основные фонды в более-менее работоспособное состояние. Таких денег в экономике нет. Поэтому и тянут с реформой ЖКХ. Этот вопрос уже стал политическим. Смотрят, когда следующие выборы, успеют ли достичь хоть каких-нибудь положительных результатов от повышения тарифов, почувствуют ли люди улучшение за оставшиеся до выборной кампании годы.

Мэр Череповца поднял до 100% оплату услуг ЖКХ в связи с тем, что у них в городе развита система жилищно-коммунальных субсидий. Этим вызвал серьезные недовольства, требования отставки. Он даже приезжал в Москву просить, чтобы федеральный центр подтвердил, что его действия – это не самоуправство. На самом деле нормативные акты предусматривают право региональных властей принимать такие решения. Это их компетенция.

ГОЛОСОВАНИЕ КОШЕЛЬКОМ

Существует риск голосования кошельками против реформы. Многие могут просто перестать платить. Есть некий порог, переступив который будет невозможно бороться с неплатежами, потому что они приобретут массовый характер. Вспомним опыт реформ в Санкт-Петербурге: резкое повышение оплаты за жилищно-коммунальные услуги привело к огромным очередям в центры жилищных субсидий, а кончилось это все большим скандалом и снятием вице-мэра. Важно не перегнуть палку.

Индикатором является скачок в количестве обратившихся в центры жилищных субсидий. Существует опыт, в том числе и зарубежный: если за субсидиями приходят более 35% домохозяйств, то нужно приостановить дальнейшее повышение тарифов. В противном случае издержки на обслуживание всех обратившихся будут сопоставимы с тем выигрышем, который получается от увеличения оплаты за жилищно-коммунальные услуги.

СНЕЖНЫЙ КОМ ДОЛГОВ

Понятно, что сам бюджет, прежде всего федеральный, явился генератором гигантского объема задолженности предприятиям ЖКХ. Долги, увеличиваясь как снежный ком, превратились в задолженности коммунальщиков перед поставщиками электроэнергии и газа. Сейчас очень тяжелая ситуация.

Во-первых, предусматривается особый порядок реструктуризации задолженности предприятий ЖКХ. Во-вторых, в федеральном бюджете заложен объем средств на финансирование жилищно-коммунальных услуг в большей мере, чем того требует инфляция по сравнению с предыдущим годом. Это подразумевает, что организации с финансированием из федерального бюджета, будут постепенно расплачиваться за старые долги. Государство гасит дебиторскую задолженность, которая есть у предприятий ЖКХ от бюджетных потребителей. К сожалению, это неубедительный ответ. Но пока путь такой.

ТАЙНА ТАРИФООБРАЗОВАНИЯ

Решения по тарифам принимаются на уровне органов исполнительной власти субъектов федерации и муниципалитетов. Они должны проводить аудит. Сейчас это компетенция РЭКа, который должен оценивать реальную стоимость жилищно-коммунальных услуг. Конечно, есть сопротивление. Допустим, что всем потребителям поставят приборы учета, а по разным оценкам, от 15 до 40% воды теряется в водопроводах. Потери не на кого будет списать! В такой ситуации у монополистов останется один путь – повышать тарифы.

Как реально оценивать издержки локальных естественных монополистов – это серьезная проблема. Регулирование тарифов государством, будь то муниципалитет или федеральный уровень, не позволяет узнать реальную цену тех или иных услуг, хотя и существуют три методики расчета. В этом состоит правда. Потому что реальную цену определяет только рынок, только соотношение спроса и предложения. Поскольку у нас нет рынка на эти услуги, то и нельзя сказать, сколько они реально стоят. Государство должно действовать изощреннее, регулируя тарифообразование.

КОНКУРЕНЦИЯ СНИЗИТ СЕБЕСТОИМОСТЬ

У нас сложился очень негативный стереотип жилищно-коммунальной реформы, начиная с того времени, когда ею занимался Борис Немцов. Восприятие сведено только к повышению стоимости жилищно-коммунальных услуг. Это лишь неприятная часть правды.

Другой более важной стороной реформы ЖКХ является демонополизация этого сектора, повышение его прозрачности. Есть муниципалитеты, у которых расходы на жилищно-коммунальные услуги составляют от 40 до 60% бюджета. Представьте себе, какие суммы уходят в эту самую «черную дыру»! Гигантские деньги там вращаются! Я же не случайно сказал, что многие предприятия ЖКХ довольны своим убыточным положением.

Но соотнесите это с тем, что никто не измеряет температуру воды, которая течет у вас из крана, а в отчетах пишут, что она 90 градусов. У себя в доме я никак не могу попасть на этот пик, не везет мне, видимо, прихожу поздно. Поэтому очень важно сделать сектор ЖКХ прозрачным.

Нужно большую монопольную сферу ЖКХ сузить. Не надо регулировать вывоз мусора. Надо сделать этот сектор открытым, чтобы там могли появиться конкуренты. Уже есть сотни примеров муниципальных образований, где вывоз мусора осуществляется предприятием, которое не «висит» на бюджете. Может быть, из соседнего города приедут машины и начнут вывозить мусор, потому что для них это будет выгоднее, и они предложат цену дешевле.

Конкурентную среду практически невозможно создать для эксплуатации водопровода и канализации. Это очень трудно, но для теплоснабжения – возможно. Есть уже примеры в городах, особенно в части нового строительства, когда вместо того, чтобы «врубаться» в центральную сеть теплоснабжения, строят свою маленькую котельную. Хотя это дороже по первоначальным затратам, но гораздо эффективнее с точки зрения всего жизненного цикла.

Муниципальные органы должны реально контролировать, из чего состоят затраты естественных монополистов, какие процедуры используются ими при закупке товаров и услуг, проводят ли они конкурс или закупают только у одного предприятия (потому что делают это уже 20 лет или потому что его хозяин – сват или брат). У РАО «ЕЭС» есть толстый внутрикорпоративный документ, утвержденный в 1998 году. Это процедура конкурсных закупок. Я не берусь судить, насколько свято они его соблюдают, но, по крайней мере, документ есть. В нем расписаны все шаги: как делаются запросы, как проводится многоэтапный или одноэтапный конкурс, открытый он или закрытый. В «Газпроме», в МПС такого документа нет. Поэтому в «Газпроме» 60% подрядных работ на добычу и на трубы получает «Стройпромгаз» – компания, аффилированная с «Газпромом». Конкурсы на поставки и контроль за их проведением – это тоже реальный механизм снижения издержек.

ИНВЕСТИЦИИ В ЖКХ

Если будут налажены платежи за услуги ЖКХ, то под гарантированный денежный поток можно взять кредиты, в том числе и недорогие кредиты Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка, инвестированные кредиты. Некоторые территории их получили. Я знаю примеры, где меняют систему тепло- и водоснабжения, меняют котлы на более эффективные, очень серьезно повышают КПД, экономят деньги, в частности, на закупках топлива. И за счет экономии, за счет снижения себестоимости возвращают кредит. Такие схемы работают! Это не ноу-хау, это реальные примеры, которыми могут воспользоваться многие муниципалитеты в стране.

Какие условия должны быть соблюдены, чтобы инвестор вложил деньги? По большому счету, всего два. Первое – инвестору надо гарантировать стабильность и незыблемость правил, прозрачность ситуации, что его никто не обманет и у него не украдут. Инвестор может прийти, если будет уверен, что муниципалитет не изменит уровень тарифов до минимальных, до нереальных с точки зрения себестоимости. Второе – то, что ему гарантируют устойчивый денежный поток, который обеспечит возврат инвестиций. Факты сотрудничества с ЕБРР как раз это подтверждают.

Но, как правило, инвестирование в ЖКХ может быть только локальным. Нельзя получить такой кредит на целую область. Получателями являются чаще всего муниципалитеты или крупные предприятия ЖКХ в больших городах. Инвестору показывают бизнес-план, доказывают, что уровень тарифов покрывает издержки и капитальные расходы, что реально есть хорошая собираемость платежей. Только тогда можно рассчитывать на получение кредита.

НАКЛАДНЫЙ КОНДОМИНИУМ

Риск реформы состоит еще и в том, что население окажется неадекватным к действиям или бездействию субъектов естественных монополий. А те попросту будут продолжать игнорировать права и требования населения. Тогда возникнет проблема некоторого посредничества между отдельными домохозяйствами и производителями тепла и других услуг. Это могут быть товарищества собственников жилья, кондоминиумы, специально создаваемые организации, которые бы объединяли группы домов и представляли интересы жильцов. Они могут формироваться, условно говоря, тем же муниципалитетом, чтобы заполнить вакуум, когда местная власть уже уходит из сферы ЖКХ, а формы гражданского контроля еще не развиты. Переходной моделью для защиты интересов населения от произвола естественных монополий могут быть дирекции Заказчика.

Мы не можем заставить объединяться в какие-то формы. Это дело добровольное. Однако можно сказать, что нынешняя ситуация не стимулирует создание товариществ собственников жилья. Во многих муниципальных образованиях существует следующий порядок: если вы объединяетесь в товарищество, входите в кондоминиум, то потеряете льготы жильцов, проживающих в муниципальном фонде, и будете платить 100%. Лучше найти ростки новых форм самоуправления. И нужно быстрее выравнивать условия для деятельности таких товариществ с предприятиями и с муниципальным жилым фондом.

Государство не должно оставлять население один на один с монополиями. Это недопустимо! Потому что население сейчас неадекватно к бюрократическим сложностям, которые традиционно существуют в нашей стране.  

Материал подготовлен на семинаре Клуба региональной журналистики “Из первых уст” Опубликовано в журнале “Деловая неделя” (N 7, июль 2002)