Что ждет в наступающем 2004-м году и в ближайшие три года российские регионы, исходя из тех налоговых и бюджетных изменений, которые уже сейчас, по сути, запланированы? Как изменится положение территорий в следующем и в последующие два года? Сегодня, во время обсуждений параметров региональных и федерального бюджетов, эти вопросы являются ключевыми.

На одном из последних заседаний Клуба региональной журналистики их попытался проанализировать заместитель председателя комитета Государственной думы по бюджету и налогам Михаил Задорнов.

- Чуть более полугода назад был принят базовый закон, который называется "Об организации органов государственной власти в регионах". Этот закон определяет обязательства каждого из уровней власти: за что отвечает федеральный бюджет, за что - бюджеты каждой конкретной территории и муниципалитетов. Например, армию финансирует федеральный бюджет, а сферу образования после принятия закона финансируют региональные бюджеты, то есть центр снимает с себя ответственность за данную сферу. Так распределяются и иные имеющиеся сегодня полномочия.

Блок законов - об организации органов государственной власти в регионах и принятый совсем недавно Закон о местном самоуправлении - определяет полномочия на местах.

На уровне проекта - поправки в налоговый и бюджетный кодексы Российской Федерации. Они конкретизируют источники для реализации тех самых полномочий, которые установлены законами о региональной власти и о местном самоуправлении.

Бюджет следующего года - промежуточная линия, в течение двух последующих лет регионы и муниципалитет столкнутся с новыми для себя обязательствами.

Бюджет-2004

Ряду регионов будет достаточно тяжело в следующем году. А некоторые регионы от бюджета 2004 года выиграют.

Что произошло? Летом было принято решение об отмене со следующего года налога с продаж, это 5% от стоимости любого товара. Территории теряют от этого примерно 65 миллиардов рублей. В основном это Москва (треть названной суммы), Московская область, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия. Очень сильно пострадают дальневосточные территории, прежде всего, Камчатка, Хабаровск, Приморский край.

Взамен этого регионам "оставляются" все сто процентов акцизов на алкоголь. Сейчас данный налог делится пополам, одна половина идет в федеральный бюджет, другая - в бюджет территории. Им дается дополнительно и один процент налога на прибыль. Все налоги на малый бизнес также будут собираться в территориях - это упрощенный вмененный налог.

Таким образом, за федеральным бюджетом останется только 5% налога на прибыль.

Однако после перераспределения 15 территорий, которые имели не значительный налог с продаж, ничего не потеряют, но приобретут наравне с другими дополнительную прибыль за счет акцизов на алкоголь и так далее. В наиболее серьезном выигрыше - Красноярский край и Пермская область, у которых появляются по 2 миллиарда "лишних" рублей по сравнению с текущим годом. В выигрыше еще целый ряд территорий. Для всех них перераспределение - во благо.

Но есть примерно 20 субъектов Российской Федерации (а Счетная палата считает, что таких субъектов Федерации 38), которые от данной замены не выигрывают, а проигрывают. Этим субъектам прибыли и поступлений средств от акцизов на алкоголь недостаточно, чтобы компенсировать довольно существенные сборы по налогу с продаж. Назову самые крупные из этих территорий: Москва (суммарный минус составляет 11 миллиардов рублей, но по доле это не так много), Московская область (теряет где-то 5 миллиардов рублей). Серьезно пострадали от такого перераспределения Питер, Камчатка и Удмуртия.

Ситуацию с бюджетами в регионах изменят еще два фактора. Объем федеральной помощи, которую Центр оказывает территориям в этом году, сохраняется таким же на следующий год. В рублях. А цены возрастают, даже по правительственным прогнозам, на 10%, а в реальности больше. Поэтому получается, что, по сути, федеральная помощь территориям в реальном выражении сокращается на 10%. Одновременно с первого октября повышены зарплаты бюджетникам: врачам, учителям, работникам культуры, музейным работникам. Они выросли на 33%, но дополнительные средства в основном нужно изыскивать на местах.

У ряда территорий предполагаются серьезные проблемы. Правда, в бюджете предусмотрен небольшой фонд - 21 миллиард рублей - для помощи им, но он может компенсировать потери только наполовину. Мы попробуем при прохождении бюджета в Думе названную сумму увеличить, но шансы значительно изменить ситуацию не слишком велики. Потому можно с уверенностью предсказать, что если не в начале следующего года, то к концу первого квартала или в июне, когда выплачиваются отпускные учителям, многие территории вновь столкнутся с задержками по заработной плате.

Предстоят и другие, гораздо более серьезные изменения, которые, к сожалению, пока плохо осознаны даже губернаторами. В 2005-2006 годах меняется вся схема финансовых взаимоотношений между Федерацией, территориями и муниципалитетом.

На сегодняшний день вам никто не скажет, из каких источников обязаны, например, финансировать льготы ветеранам, жилищно-коммунальное хозяйство или образование. Потому что сфера образования сегодня финансируется из бюджетов всех трех уровней - федерального, регионального, местного. Закон о ветеранах сформулирован так, что можно понимать - платить должен город, в котором вы живете, а, с другой стороны - и регион. В суд подают и на федеральный бюджет, и очень часто эти суды выигрывают.

Два закона, о которых я говорил (об органах власти в регионах, о местном самоуправлении), призваны закрепить каждую обязанность за конкретным бюджетом. В частности, финансирование образования, а это порядка 200 миллиардов рублей, теперь дополнительно ложится на бюджеты территорий.

Но местные бюджеты разгружаются от очень многих обязательств, которые раньше лежали на них.

Бомба замедленного действия

У нас сегодня все, что должно финансировать государство, если трактовать каждую статью закона, примерно в два раза превышает его возможности. Расходы всех уровней составляют примерно 4 триллионам рублей. А по самым грубым подсчетам, надо примерно 8 триллионов, чтобы полностью профинансировать закон о ветеранах, закон о статусе военнослужащих и целый ряд других законов. Этот дисбаланс существует де-факто. Как быть?

Первый подход - это сказать честно: государство вам обещает 8 триллионов рублей, а реально у нас 4 триллиона. А потому мы ряд законов отменяем или приостанавливаем на 10 лет, иначе перейдем пределы возможности.

Считаю, что такой подход более правильный. Когда обсуждали эти законы, то мы Козаку, а через его людей Путину, так и предлагали. Допустим, Путин переизбирается на новый срок, и его первое действие состоит в том, что он приходит в новую Думу (или посылает туда премьер-министра) и предлагает перечень статей в законах, какие должны быть приостановлены.

Это политический шаг. Но в настоящее время Путин так поступать не хочет, потому что это не встретит восторгов у аудитории. Поэтому Козак приложил значительные усилия, чтобы ввести законы, которые предполагают: закроем глаза на дисбаланс, который существует, и распределим обязательства.

А дисбаланс существует, и каждая территория будет разбираться с этой проблемой в одиночку

Допустим, в Москве есть деньги, чтобы заплатить по закону о ветеранах, - здесь будут платить ветеранам, сколько смогут. А, например, в Твери нет денег, поэтому там приостановят действие статей этого закона, поскольку теперь только на регион возложена ответственность за ветеранов. В каждом таком случае территории будут принимать собственные законодательные решения.

В чем плюсы и минусы такой схемы? Плюсы очевидны. Социальное недовольство концентрируется по конкретным территориям и как бы размывается, не распространяется на всю страну. Минусы тоже очевидны. Достаточно нехорошо, когда по одному и тому же закону ветеран в Москве может бесплатно пользоваться городским транспортом, а в городе Йошкар-Ола он не может это делать. Мы все граждане Российской Федерации, и если это федеральный закон, то все граждане должны быть равны, по крайней мере, по базовым правам и возможностям.

Короче говоря, с 2005 года губернатор в ответ на вопросы граждан уже не сможет сказать, что это Москва не дала денег. В соответствии с законом за все отвечает он сам. И он, губернатор, и законодательное собрание края или области будут поставлены лицом к лицу с населением, они должны будут решать, как распределять свой достаточно ограниченный бюджет, исходя из тех полномочий, которые будут закреплены за каждой конкретной территорией.

Например, статья седьмая Закона о ветеранах дает им право бесплатного проезда в городском транспорте. За его реализацию отвечает бюджет территории. Губернатор теперь не будет ссылаться на то, что это Москва не дает денег. А вот за другие вопросы, такие как протезирование, автомобили для инвалидов - отвечает только федеральный бюджет. Если ветеран по закону имеет право на изготовление протеза, а ему отказывают в этом - пожалуйста, обращайся в суд. Таким образом, закрепление ответственности и источников доходов лишает возможности губернаторов и местные власти при всякой конфликтной ситуации ссылаться на вышестоящие власти.

С другой стороны, федеральному центру, Государственной думе, невозможно будет принять закон, какую-то новую льготу, не сопроводив ее деньгами. Это уже совсем другой уровень отношений.

Обеспечивая доходы

Поправки в налоговый и бюджетный кодексы должны обеспечить доходные источники для выполнения распределенных полномочий федерального, регионального и местного уровней. Здесь в основном будет действовать схема 2004 года, но с некоторыми достаточно существенными изменениями.

В чем эти изменения? Предполагается, что в 2004 году примерно 15% налога на добычу природных ресурсов, прежде всего, нефти и углеводородного сырья, еще останется у территорий. А в 2005 году, как предполагается, федеральный бюджет полностью заберет налог на добычу природных ресурсов. То есть те территории, которые сейчас имеют достаточно большие отчисления от добычи нефти, с 2005 года с ними расстанутся. Это первое достаточно серьезное изменение.

Второе изменение - это те налоговые источники, которые сегодня четко не привязаны к местным бюджетам и к регионам. Они получат такую привязку. В частности, подоходный налог будет делиться 50 на 50. То есть 50% подоходного налога получат региональные бюджеты, а 50% - местные. Из своей доли 50% регионы должны распределить по какой-то формуле между муниципалитетами 20%. Налог на имущество предприятий становится полностью региональным. Налог на имущество физических лиц становится полностью муниципальным. Муниципалитетам также передаются налог на землю и арендная плата за землю, все полученные средства с упрощенной системы сборов по малому бизнесу. А за регионами, соответственно, остается прибыль, то есть та ее часть, которая сегодня и так является региональной.

К 2005 году у территорий регионов будет набор обязательств и набор источников доходов.

Эту схему предполагается закрепить на ряд лет. Цель этого закрепления очень проста. Если территория знает, что этот налог передан ей на 5-7 лет, то появляется стимул к тому, чтобы увеличивать базу данного налога.

Год 2004 не будет простым. Следующий за ним 2005-й - тем более, ряд территорий столкнутся с серьезными проблемами. В такой обстановке будут работать местные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы по существу

- Какова мотивация изъятий из региональных бюджетов налога на добычу природных ресурсов? Насколько это справедливо?

- По налогу на добычу природных ресурсов существует достаточно четкая позиция правительства. Налог на добычу природных ресурсов - это неравномерный налог, то есть налог, который сосредоточен в 10-11 территориях Российской Федерации. Поэтому как любой неравномерный налог он должен быть полностью сосредоточен в Центре и через Центр перераспределен по территории Российской Федерации. Точно так же к неравномерным налогам, как считает министерство финансов, относятся табачные акцизы и еще некоторые налоги. Соответственно, их надо полностью изъять в Центр. Такова идеология проекта бюджетного кодекса, который закрепит налоги за территориями.

Если более объективно говорить о взаимоотношениях между Федерацией и регионами, здесь моя позиция следующая. До 1998 года федеральный бюджет собирал 45% собственных доходов всего государства, 55% оставалось в регионах. Это была достаточно опасная ситуация, опасная распадом страны. Были попытки не перечислять налоги в федеральный бюджет.

Когда произошло некоторое укрепление федерального правительства, состоялись выборы Путина, Минфин и федеральное правительство качнули маятник в другую сторону. С моей точки зрения, он ушел туда очень сильно - фактически последние два года где-то 60% всего бюджетного пирога сосредоточено в Центре.

Затем начались подвижки в обратную сторону. По формальному расчету в 2004 году распределение будет в пропорции 56% на 44% в пользу федерального бюджета, но, я думаю, по факту это будет 58% на 42%.

Впервые маятник от крайней точки в пользу федерации начинает немножко снижаться. Стратегические регионы получат больший плюс, потому что у них более надежные и долгосрочные источники доходов - подоходный налог будет расти, доходы населения тоже. Земля недооценена, ясно, что сборы с земли будут расти. Налог на имущество физических лиц, предприятий - это тоже потенциальный источник доходов.

А у Центра доходы не очень устойчивые. Сейчас хорошо идет нефть, но при падении цен на нефть федеральный бюджет будет подвержен резким колебаниям. Он гораздо более сильно зависит от внешних факторов, чем бюджет территорий. Поэтому думаю, что в среднесрочной перспективе маятник все-таки будет сдвигаться в сторону территорий.

- Ваше отношение к дотациям? Ведь появятся регионы, которые даже при увеличении налогооблагаемой базы не смогут себя обеспечить в финансовом отношении.

- Весь механизм финансовой помощи сохраняется. То есть помимо собственных доходов предполагается финансовая поддержка из федерального бюджета с учетом фактического положения дел. Объем помощи не будет сокращен.

Дефицит бюджета - это, конечно, опасно для некоторых регионов. Сейчас в бюджетные кодексы будет введена норма: если накопленные долги территории превышают определенный процент собственных доходов территории, то может вводиться внешнее управление. Грубо говоря, центр может сместить губернатора. Даже не сместить его, а подчинить областной бюджет конкретному управляющему, который будет назначен по определенной процедуре. Однако при сегодняшнем уровне межбюджетных отношений таких серьезных дефицитов быть не должно. В принципе, расходы в основном должны покрываться за счет финансовой помощи из федерального бюджета.

- Правительство говорит о том, что в нынешнем бюджете стабилизационный фонд - это большой плюс. Как вы относитесь к тому, что эти деньги будут лежать мертвым грузом в западных банках? Почему бы не дать им реально работать? Это могут быть инвестиции в промышленность, выплаты людям заработной платы и выполнение всех социальных обязательств.

- Да, существует такой вопрос. Что лучше: иметь этот стабилизационный фонд как некую гарантию от любых катаклизмов либо его потратить?

Приведу только один пример. Если цена на нефть упадет по сравнению с текущим годом (27 долларов за российскую нефть) до 20 долларов - средний уровень цены за последние 10 лет - то наш федеральный бюджет лишится примерно пятой части своих доходов - 20%. Это только по нефти, не говорю о косвенном эффекте. Ведь деньги нефтяников расходятся в целом по отраслям экономики, на заказы машиностроителям и так далее. Поэтому если мы сегодня потратим все деньги, индексируя заработные платы и пенсии, то в неблагоприятный год мы будем вынуждены на 20% сократить социальные обязательства, что с политической точки зрения делать крайне нежелательно. Вспомним 1998 год, когда после кризиса мы сократили реально на 30% обязательства государства, в том числе реальную заработную плату и пенсии. Но это можно делать только в экстраординарной ситуации.

Деньги стабилизационного фонда не будут лежать просто так. Они будут участвовать в инвестировании и приносить пусть небольшой, но устойчивый доход, являться гарантией стабильности бюджета в неблагоприятной ситуации. Их можно будет использовать для финансирования необходимых расходов.

Инвестироваться они будут правительством, министерством финансов с участием Центрального банка, эта процедура будет очень подробно отражена в законе, чтобы не было недоразумений.

Часть денег можно направлять на развитие социальной, транспортной, промышленной инфраструктур. Без этого фонда не обойтись, поскольку мы слишком связаны с внешними факторами.

- При разработке схемы, о которой мы говорим, учитывалось ли мнение региональных руководителей, особенно тех, кто более других от нее пострадает? Неужели лидеры этих регионов не смогли поставить лоббистские барьеры?

- Они даже не особо пытались. Вся эта схема закона Козака обсуждалась на протяжении двух лет на Госсовете. Потом была создана специальная рабочая группа. Я могу вам сказать, что из всех 88 губернаторов - Чечня все таки особый случай - лишь пять-семь человек рискнули открыто сказать, что они с чем-то не согласны.

Клуб региональной журналистики "Из первых уст" продолжает действовать. "Горячая линия" органов федеральной власти, политиков и общественных деятелей с регионами своевременна, злободневна и бескомпромиссна - таков принцип работы этой общественной организации. А если она востребована, нас ждут новые интересные встречи.   

Анна ЛАБУНСКАЯ, Саратов. Опубликовано в Саратовском областном еженедельнике социально-экономической информации "СОВФАКС" № 43 (665) 7 ноября 2003 года.