Что ждет в 2004 -м году и в следующие два года российские регионы, исходя из налоговых и бюджетных изменений, которые уже сейчас запланированы правительством РФ. Как изменится положение территорий и их взаимоотношения с центром? Об этом наш разговор с заместителем Председателя комитета по бюджету и налогам ГД Михаилом Задорновым.

-Михаил Михайлович, прокомментируйте, что нам готовит бюджет РФ на 2004 г. Какие принципиальные решения приняты на сегодняшний день?

-На сегодня уже ясно, как будут распределяться доходы и как будет осуществляться финансовая помощь регионам в следующем году. Поскольку в первом чтении бюджет 2004 года принят. Во-вторых, не далее как полгода назад был принят базовый закон, который называется "Об организации органов государственной власти в регионах". Он определяет обязательства каждого из уровней власти, за что отвечает федеральный бюджет, за что бюджеты субьектов федерации, за что муниципалитеты. Например, армию финансирует федеральный бюджет, все образование после этого закона финансируют региональные бюджеты, - то есть центр снимает с себя ответственность за образование, она полностью ложится на регионы. Забота о ветеранах труда и войны - теперь доля ответственности территорий, а не федерального бюджета. Также это определяет Закон об организации органов государственной власти в регионах и принятый неделю назад Закон о местном самоуправлении. Этот закон определяет полномочия местного самоуправления.

Третий закон, который еще находится на уровне проекта, - это поправки в налоговый и бюджетный кодексы Российской Федерации. Они определяют источники для реализации тех самых полномочий, которые установлены законами о региональной власти и о местном самоуправлении. То есть у нас есть бюджет следующего года как какая-то промежуточная линия, а затем в течение двух лет регионы и муниципалитет столкнутся с новыми для себя обязательствами.

-Какие деньги предполагается выделить под это дело?

-Начну с бюджета 2004 года. Некоторым регионам будет достаточно тяжело в следующем году. В то же время, некоторые регионы очень здорово выиграют.

Что произошло? Летом было принято решение об отмене налога с продаж. Те самые пять процентов к чеку, которые вы получаете при покупке любого товара сейчас. Он отменяется со следующего года. Территории теряют примерно 65 миллиардов рублей. Треть этой суммы теряет Москва, далее Московская область, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия. Очень сильно пострадают дальневосточные территории. Прежде всего Камчатка, Хабаровск, Приморский край.

Взамен регионам оставляются все сто процентов акцизов на алкоголь. Сейчас эти суммы делятся пополам: с каждой бутылки водки половина платежа идет в федеральный бюджет, половина - в бюджет территории. Теперь все эти деньги и будет получать территория.

Дается еще один процент налога на прибыль. Таким образом, за федеральным бюджетом останется только 5% налога на прибыль. 19% будет у территориальных и местных бюджетов. Все налоги на малый бизнес также будут собираться в территориях.

Получилось так, что 15 территорий, которые не имели вообще налога с продаж на сегодняшний день, получили прибыль, акцизы на алкоголь и так далее. В наиболее серьезном выигрыше - Красноярский край и Пермская область. Они получили по 2 миллиарда лишних рублей по сравнению с текущим годом. Кемеровская область так же себя неплохо чувствует. У нее не было налога с продаж. И еще целый ряд территорий.

Но, есть примерно 20 субъектов Российской Федерации, - а Счетная Палата считает, что таких субъектов Федерации 38, - которые от этой замены не выигрывают, а проигрывают. Этим субъектам прибыли и акцизов на алкоголь недостаточно, чтобы компенсировать довольно существенные сборы по налогу с продаж. Опять таки, самые крупные из этих территорий - это Москва. У нее суммарный минус составляет 11 миллиардов рублей.

На это накладывается еще два фактора, которые идут вместе с бюджетом. Дело в том, что объем федеральной помощи, которую Центр оказывает территориям в этом году, сохраняется таким же на следующий год. В рублях. А цены возрастают, даже по правительственным прогнозам на 10%, а реально будет побольше. Поэтому получается, что, по сути, федеральная помощь территориям сокращается на 10% в реальном выражении. Одновременно с первого октября на 33% выросли зарплаты бюджетникам: врачам, учителям, работникам культуры, музейным работникам.

-Вы упоминали, что в бюджете предусмотрен небольшой фонд - 21 миллиард рублей - на помощь тем территориям, которые должны потерять при налоговых изменениях.

-Эти средства только на половину закрывают потери. Мы попробуем при прохождении бюджета в Думе эту сумму увеличить, но шансы качественно изменить ситуацию не слишком велики. Потому что когда бюджет принят в первом чтении, дальнейшие подвижки достаточно локальны, они ограничиваются 1-2 процентами расходной части. Можно с уверенностью сказать, что если не в начале следующего года, то к концу первого квартала или в июне, когда выплачиваются отпускные учителям, многие территории вновь столкнутся с задержками по заработной плате. Это я могу предсказать совершенно четко

-Сегодня власти регионов представляют, что их ожидает?

-Думаю нет, грозящие серьезные изменения еще, к сожалению, плохо осознанны даже самими губернаторами. То есть не все губернаторы понимают, что их ждет в 2005-2006 году. Ведь меняется вообще вся схема финансовых взаимоотношений между Федерацией, территориями и муниципалитетом. На сегодняшний день вам никто не скажет, из каких источников обязаны, например, финансировать ветеранов, жилищно-коммунальное хозяйство или образование.

Эти два закона, о которых я говорил, об органах власти в регионах, о местном самоуправлении, призваны закрепить за конкретным бюджетом. Есть закон о ветеранах. Конкретно, какие статьи финансируют какой бюджет. То же самое по закону об инвалидах. То есть конкретное обязательство государства становится обязательством конкретного бюджета.

Когда вы идете в суд потому что вам, к примеру, не выплачивают положенные по закону деньги из местного бюджета, вы подаете в суд не просто на государство, а на конкретный бюджет. Скажем, на бюджет Приморского Края или Читинской области. Вот в этом и заключается идея. Это уже сделано. Что касается сферы образования, о которой я не случайно говорю, потому что это порядка 200 миллиардов рублей, дополнительно ложатся на бюджеты территорий.

-От каких- то других обязательств местные бюджеты разгружаются?

-От очень многих. В частности, от тех, что предусматривает закон о ветеранах, и еще от ряда полномочий, которые раньше лежали на их плечах. С точки зрения перераспределения, несколько увеличиваются обязательства федерального бюджета, очень сильно увеличиваются обязательства региональных бюджетов и сильно сокращаются - на 200 миллиардов рублей - обязательства местных бюджетов. Так происходят изменения. Я не буду останавливаться на всех закрепленных полномочиях. Могу лишь сказать, что это закрепление несет в себе бомбу замедленного действия.

Могу пояснить почему. У нас сегодня все, что должно государство, если мы будет трактовать каждую статью закона, примерно в два раза превышает его возможности. Если мы возьмем весь бюджет, все расходы всех уровней, то они равны примерно 4 триллионам рублей. А, по грубым подсчетам, надо примерно 8 триллионов, чтобы полностью профинансировать закон о ветеранах, закон о статусе военнослужащих и целый ряд других законов. Этот дисбаланс существует де-факто. Кто-то с этим мирится, кто-то идет в суд. Но, если взять фактическое положение дел, последние три-четыре года платится только половина того, что государство обязано платить по действующим законам прямого действия. Поэтому когда мы что-то закрепляем за каждым уровнем, существует два подхода.

Первый подход - это сказать честно, что государство вам обещает 8 триллионов рублей, а реально у нас 4 триллиона. А потому мы законы отменяем, приостанавливаем на 10 лет, чтобы не платить то, что выходит за эти пределы. Я считаю, что такой подход более правильный. Путину так и предлагали. Допустим, Путин переизбирается, и его первое действие состоит в том, что он приходит в новую Думу, или посылает туда премьер-министра, и говорит, что перечень статей в законах должен быть приостановлен.

Но это серьезный и неблагодарный политический шаг. Президент Путин, или товарищ Путин, так поступать не хочет. Поэтому Козаком, который ввел эти законы, подход пока выбран следующий: давайте, мы на это все закроем глаза и перераспределим обязательства.

А дисбаланс существует: и что касается закона о статусе военнослужащих, который федеральный, и по закону об образовании, который региональный, На каждом уровне сформируется свой дисбаланс, и каждая территория будет разбираться с этой проблемой сама. Допустим, в Москве есть деньги, чтобы заплатить по закону о ветеранах, - значит, они будут платить ветеранам, сколько смогут. А, например, в Твери нет денег, тогда они приостановят все статьи этого закона, поскольку это будет региональный закон и они получают ответственность за ветеранов. В таких случаях каждая территория будет все это решать собственными законодательными решениями.

-В чем плюсы и минусы такой схемы?

-Плюсы очевидны. Социальное недовольство концентрируется на уже конкретных территориях и как бы размывается. То есть оно не распространяется на всю страну. Минусы тоже очевидны. Достаточно нехорошо, когда по одному и тому же закону, если мы все граждане Российской Федерации, ветеран в Москве может бесплатно пользоваться городским транспортом, а в городе Йошкар-Ола он не может это делать. Если это федеральный закон, то граждане Российской Федерации должны быть, по крайней мере, по базовым правам и возможностям равны. Пока, это закрепление осуществилось без приведения в соответствие обязательств и ответственности каждого уровня государства.

-И все-таки чем это нам всем в итоге грозит?

-Чем это грозит, я даже не буду подробно объяснять. Закрепление вступает в силу с 2005 года. То есть с 2005 года каждая территория столкнется с тем, что губернатор не сможет сказать, что это Москва не дала денег. В соответствии с законом за все отвечает он сам. И он, губернатор, и законодательное собрание края или области будут полностью поставлено лицом к лицу с населением, и должны будут решать, как свой достаточно ограниченный бюджет распределять исходя из тех полномочий, которые будут закреплены за каждой конкретной территорией.

-Михаил Михайлович, Вы сказали, что вторая часть закона, которая идет с этим блоком, - это поправки в налоговый и бюджетный кодекс, которые должны обеспечить доходы, - вернее источники доходов федерального, регионального и местного уровня под эти полномочия.

- Здесь в основном будет действовать схема 2004 года, правда с существенными изменениями. Предполагается, что в 2004 году еще примерно 15% налога на добычу природных ресурсов, прежде всего на нефть и углеводород, остаются у территорий. А в 2005 году, как предполагается, федеральный бюджет полностью заберет налог на добычу природных ресурсов. То есть те территории, которые сейчас имеют достаточно большие отчисления от добычи нефти, с ними расстанутся с 2005 года. Это первое достаточно серьезное изменение.

Второе изменение - те налоговые источники, которые сегодня четко не привязаны к местным бюджетам и к регионам. Получат такую привязку. В частности, подоходный налог будет делиться 50 на 50. То есть 50% - в региональные бюджеты и 50% - в местные. Еще 20% регионы должны из своей доли в 50% распределить по какой-то формуле между муниципалитетами. Налог на имущество предприятия становится полностью региональным. Налог на имущество физических лиц становится полностью муниципальным. Муниципалитетам также передаются налог на землю и арендная плата за землю. И все сборы с упрощенной системы сборов по малому бизнесу. А за регионами, соответственно, остается прибыль. Та часть, которая сегодня и так является региональной. Остается 30% подоходного налога и 20% потом распределяется. И остается значительная часть своих доходных источников. То есть к 2005 году будет такая картина, когда у территории региона будет набор обязательств и набор источников доходов.

-На какой период предполагается закрепить эту схему?

-Лет на 5-7. Цель этого закрепления очень проста. Если территория знает, что налог является ее на это время, она стимулируется к тому, чтобы увеличивать базу данного налога. Например, земельный кадастр далеко не во всех территориях закончен. Если ты знаешь, что земельный налог твой на 100% на некоторое время, то ясно, что нужно сопоставить затраты на то, чтобы полностью проинвентаризировать землю, сделать нормальный кадастр, посчитать все строения, которые на ней находятся, и дальше работать с этим земельным кадастром, увеличивая земельные доходы. Если ты знаешь, что ты увеличишь эти сборы, а у тебя их изымет регион, или региональный бюджет, то какой смысл работать? Поэтому, закрепив эти источники, мы надеемся на то, что будут сформулированы стимулы у регионов на то, чтобы увеличивать эти доходные источники.

-Существуют проблемы с введением такого распределения обязательств?

-Да. Как минимум две. Несбалансированность обязательств и доходов в целом по территории. Что касается второй проблемы, то, к сожалению, у нас очень разное положение и очень часто невозможно универсальными налоговыми отчислениями решить эту проблему. Я могу привести несколько примеров. Бюджет Вологодской области полностью зависит от Северстали. Поэтому если позволить отправить в муниципальный бюджет хотя бы 2% налога на прибыль, то Череповец будет полностью купаться в деньгах, а Вологодская область провалится. Точно также Новолипецкий медкомбитан и Липецкая область. Там он является на 70% бюджетообразующим комбинатом в Липецкой области. То же самое Норильский Никель, который сегодня дает 60% налоговой базы Красноярского Края. Поэтому эта схема будет, по всей видимости, еще некоторое время обкатываться.

По таким спорным моментам там предполагаются некоторые переходные периоды для того, чтобы увеличение отчислений шло поэтапно год от года. Речь идет о подготовке к закреплению ответственности и доходов, которые будут затем введены в действие, и с этим будут работать местные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации.

-Какова мотивация изъятий из региональных бюджетов налога на добычу природных ресурсов? Насколько это справедливо по отношению к населению? Как вы характеризуете межбюджетные взаимоотношения между Федеральным Центром и регионами, поскольку от губернаторов многих территорий приходится слышать, что Федеральный Центр, изымает практически всю налогооблагаемую базу.

-По налогу на добычу природных ресурсов существует достаточно четкая позиция правительства, которая публично не заявляется или не всегда публично заявляется, но она достаточно четкая. Налог на добычу полезных ископаемых,-- это неравномерный налог, то есть налог, который сосредоточен в 10-11 территориях Российской Федерации. Поэтому как любой неравномерный налог, он должен быть полностью сосредоточен в Центре. И, соответственно, через Центр перераспределен более равномерно по территории Российской Федерации. Точно так же к неравномерным налогам относятся табачные акцизы, как считает министерство финансов. Также к неравномерным налогам относятся еще некоторые налоги. Соответственно, эти налоги надо полностью изъять в Центр. Такая позиция проводится в том проекте бюджетного кодекса, который закрепит налоги за территориями.

Если более объективно говорить о взаимоотношениях между Федерацией и регионами, здесь моя позиция следующая. До 98-го года федеральный бюджет собирал 45% собственных доходов всего государства. 55% оставалось в регионах. Это была достаточно опасная ситуация. Она была опасна распадом страны. Были попытки не перечислять налоги в федеральный бюджет.

С чего начался экономический распад Советского Союза? С того, когда Россия де-факто все налоги сконцентрировала в российском бюджете, отчисляя Горбачеву только какие-то крохи. Понимая это, когда произошло некоторое укрепление федерального правительства в конце 99-года, потом после выборов Путина, Минфин и федеральное правительство в целом инстинктивно качнули маятник в другую сторону. С моей точки зрения, он ушел туда очень сильно. То есть фактически последние два года где-то 60% всего бюджетного пирога сосредоточено в Центре.

Следующий год - первая подвижка в обратную сторону. По формальному расчету будет 56% на 44% распределения в пользу федерального бюджета, но, я так думаю, по факту это будет 58% на 42%. В первый раз маятник от этой крайней точки в пользу федерации начинает немножко снижаться. Стратегические регионы получат больший плюс, потому что у них более надежные и долгосрочные источники доходов. Потому что подоходный налог будет расти, доходы населения будут расти. Земля недооценена. Ясно, что сборы с земли будут расти. Налог на имущество физических лиц, предприятия - ясно, что это тоже потенциальный источник доходов. А у Центра доходы не очень устойчивые. Сейчас нефть хорошо идет. Те же экспортные пошлины на нефть, НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых) на нефть - это в федеральном бюджете. Федеральный бюджет будет подвержен резким колебаниям при падении цен на нефть, которое неизбежно, рано или поздно, произойдет. Он гораздо более сильно зависит от внешних факторов, чем территория. Поэтому я думаю, что маятник будет сдвигаться все-таки в сторону территории в среднесрочной перспективе.

Но вопрос не в самом перераспределении. Губернаторы, естественно, будут говорить, что во всем виновата Москва. Это совершенно очевидно, это перенос ответственности. Та схема, о которой я сказал, не дает возможности переносить ответственность. Все. Закон о ветеранах. Статья седьмая. Бесплатный проезд в городском транспорте. Отвечает бюджет территории. Он ничего не может сказать: не Москва, а ты за него отвечаешь. С другой стороны, протезирование, автомобили для инвалидов - это федеральный бюджет. Если тебе по закону положено изготовление протеза, пожалуйста, обращайся в суд. Закрепление ответственности и источников доходов лишает возможности губернаторов и местные власти апеллировать к федеральному бюджету.

С другой стороны, федеральный центр тоже, если он хочет установить какое-то новое правило в федеральном законе, обязан сопроводить этот закон субвенцией из федерального бюджета. То есть Госдуме невозможно будет принять закон, какую-то новую льготу, не сопроводив ее деньгами. Это уже совсем другой уровень отношений.

-Когда закон о ветеранах и инвалидах был в ведении Федерации, вы говорили, что вы все равно не могли компенсировать бесплатный проезд полностью на 100%. Теперь исполнение этого закона перешло в ведение субъектов Федерации. Например, наш субъект финансово не очень состоятельный. Значит ли это, что субъект теперь будет финансировать Закон процентов на 15 не больше?

-Вы не совсем меня поняли изначально. Во-первых, сегодня в законе о ветеранах и инвалидах неясно, кто что финансирует. По большей части они сформулированы так, что отвечает государство. А кто - государство? Мэр города Воронежа? Воронежская область? Федеральный бюджет? Это непонятно. Как раз законы Козака и пакет поправок бюджетно-налогового кодекса четко определяют все это. Грубо говоря, в законе о ветеранах 26 статей. Вот конкретно статья седьмая - Воронежская область. В суд идет ветеран. Он подает иск, имея в виду бюджет Воронежской области. И с него взыскивают. По исполнительному листу. Это сейчас достаточно легко. То есть сейчас ответственность размыта. Она будет достаточно конкретной. Это первое.

Дальнейшее зависит от того, какое политическое решение будет принято. Если удастся волевым решением в 2004 году после выборов отменить, отложить на 10 лет эти мандаты, которые не финансируются, тогда, если это будет сбалансировано, бюджету Воронежской области должно будет хватить, чтобы это сделать. Скажем, из 26 статей закона о ветеранах оставить две: 50% оплаты жилья и бесплатный проезд на городском транспорте. К примеру, мы выберем, что эти две нормы остаются. Все остальное отменяется. Если же это все сделано не будет, то Воронежское законодательное собрание будет поставлено перед выбором: из этих 26 статей оно должно будет приостановить какое-то количество статей, оставив жилье или оплату телефона. Я не знаю, что оставят в Читинской области.

-Вопрос о стабилизационном фонде, который будет приносить доходть, грубо говоря 3-4%. В то же время, правительство предлагает в бюджете план заимствований до 3 миллиардов долларов, которые будут взяты под 7%.

-Мы хотим такую возможность у правительства отнять. Надо изменить этот законопроект таким образом, чтобы то, что страна накопила на 1 января - в СТАБ-фонд. А что в течение года превышает доходы над расходами, то сначала они должны идти на погашение долгов. И только если деньги останутся, то они пойдут в СТАБ-фонд. То есть правительство не может заимствовать вновь, если у него доходы в текущем году превышают расходы. Ты сначала заплати долги, а потом уже заимствуй вновь. Вот такую формулу мы предлагаем. Поэтому не получится так, что ты одновременно размещаешь деньги СТАБ-фонда и заимствуешь за границей.

-Как вы относитесь к тому, что регионы сегодня участвуют в целевых федеральных программах? Изменится ли эта система? Многие регионы даже не знают о существовании некоторых программ, а кто-то этим воспользуется, и неплохо.

-Такой выраженный региональный разрез имеют только две программы. Есть так называемая ФЦПРР - федеральная целевая программа развития регионов. Под нее выделяется порядка 25-30 миллиардов рублей, и это - под конкретно объекты в регионах. Есть второе направление. В федеральной адресной инвестиционной программе есть отдельные блоки, связанные с здравоохранением, культурой, образованием. Их планирует министерство, но там есть определенная региональная составляющая, априори. Все-таки, большую долю для регионов играет федеральная программа развития регионов. Там примерно 70% получают две республики - Башкирия и Татария. Благодаря тому, что есть политическая договоренность между Путиным, Рахимовым и Шаймиевым о том, что они с 2001 года зачисляют все налоги в федеральный бюджет, а федеральный бюджет де-факто в 2001 году возвращал 100% этих налоговых платежей, затем 80, затем 60.

К 2006 году для Татарии и к 2005 году для Башкирии эта схема должна быть закончена. Если брать другие программы: образование, культура, здравоохранение, то в чем недостаток этих программ? Они привязаны к уже существующей бюджетной сети. То есть где уже есть объект культуры, образования, то эти территории, - то есть прежде всего, Москва, Питер, Московская область, другие областные центры, - получают определенный приоритет. За исключением таких событий, как тысячелетие Казани, столетие Пскова. Когда есть конкретная дата, то подтягивается определенный ресурс, чтобы привести в соответствие с этим праздником ту или иную территорию.

-В бюджет 2004 года планировалось внести такую статью, как кредитование малого бизнеса без залога.

-По малому бизнесу сейчас будут две новации. Действительно, в бюджет следующего года заложено три миллиарда рублей. То есть сто миллионов долларов гарантий. Под которые государство будет гарантировать банкам кредиты, которые банки будут выдавать малому бизнесу. Как эта схема будет работать до конца, это еще в законе не прописано. Я думаю, до конца прохождения бюджета мы ее пропишем.

Факт тот, что российский банки будут обеспечены на 100 миллионов долларов гарантий государства для того, чтобы они кредитовали малый бизнес. Разумеется, что какие-то залоги они потребуют, иначе вряд ли они смогут вернуть эти кредиты. Хотя я не думаю, что это будут такие жесткие требования, как требования чистого бизнеса.

А вторая новация - сейчас проходит закон и я один из его авторов,--который позволит коммерческим банкам давать кредиты малому бизнесу ограниченной суммы (видимо, до 50 тысяч долларов) без открытия расчетного счета. То есть в упрощенном порядке. Вот эти две новации заработают где-то с начала следующего года.

-После адресной эскалации социального недовольства на региональные власти, есть ли проработанные механизмы в плане воздействия на администрацию и на местные элиты? Механизмы воздействия на региональные власти, не справившиеся с социальным недовольством в своих регионах?

-С точки зрения всей реформы бюджетных отношений и закрепления ответственности регионов, то она где-то стартует в 2005 году для регионов. В 2006 году для местного самоуправления. Процесс будет постепенно идти.

Вас волнует, будет ли особое недовольство к концу следующего политического цикла? Это только выборами можно решать. Других путей все равно не существует. Есть процедура введения временной администрации из центра на уровне губернаторов. А губернатор получает по закону право вводить временную администрацию в местное самоуправление. Но, все равно надо будет идти на выборы, все равно люди будут решать.   

Марина МЕТЕЛЕВА, Чита. "Забайкальский рабочий", 11 ноября 2003 года.