28 ноября на своем последнем заседании Государственная Дума должна окончательно принять бюджет 2004 года. Бюджет, который практически "со свистом" прошел все предыдущие чтения, не вызвав обычного недовольства у большинства депутатов. Как обычно, недовольны были только СПС и "Яблоко", да невольно "примкнувшая к ним" КПРФ. На самом деле, по мнению заместителя председателя комитета по бюджету и налогам ГД, известного экономиста Михаила Задорнова, заложенные сегодня в бюджет схемы финансовые взаимоотношения между Федерацией, территориями и муниципалитетами через два года могут стать бомбой замедленного действия для многих губернаторов.

- Какие изменения в схеме налоговых поступлений предусмотрены в бюджете и чем это выгодно (либо невыгодно) регионам?

- Летом было принято решение об отмене с начала 2004 года налога с продаж. Эти самые пять процентов к чеку, которые вы получаете при покупке любого товара. Взамен этого регионам даются все сто процентов акцизов на алкоголь. Сейчас алкоголь делится пополам: с каждой бутылки водки половина идет в федеральный бюджет, половина - в бюджет территории. Дается еще один процент налога на прибыль. Таким образом, за федеральным бюджетом останется только 5% налога на прибыль, а 19% будет у территориальных и местных бюджетов. Все налоги на малый бизнес также будут собираться в территориях.

На отмене налога с продаж территории теряют примерно 65 миллиардов рублей. Примерно 20 субъектов Российской Федерации (а Счетная Палата считает, что таких субъектов Федерации 38) от этой замены не выигрывают, а проигрывают. Этим субъектам прибыли и акцизов на алкоголь недостаточно, чтобы компенсировать довольно существенные сборы по налогу с продаж. В основном, это Москва (треть этой суммы), Московская область, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия, Камчатка, Хабаровск, Приморский край.

Однако получилось так, что при этом перераспределении 15 территорий, которые не имели вообще налога с продаж, получили прибыль - акцизы на алкоголь и так далее. В наиболее серьезном выигрыше - Красноярский край и Пермская область. Они получили по 2 миллиарда лишних рублей по сравнению с текущим годом. Достаточно значимые суммы выигрывают Кемеровская область (почти миллиард), Иркутская область (700 миллионов), Томская область (400 миллионов), Якутия (почти 500 миллионов) и еще целый ряд территорий. То есть для этих территорий перераспределение - во благо.

Объем федеральной помощи, которую Центр оказывает территориям в этом году, сохраняется таким же на следующий год. В рублях. А цены возрастают, даже по правительственным прогнозам, на 10%, а реально будет больше. Поэтому получается, что, по сути, федеральная помощь территориям сокращается на 10% в реальном выражении. Одновременно с первого октября растут зарплаты бюджетникам: врачам, учителям, работникам культуры, музейным работникам, которые, в основном, платятся на местах. Растут на 33%.

Получается, что те регионы, которые потеряли налоги, потеряют еще 10% финансовой помощи и у них резко возрастает (на треть) заработная плата.

В бюджете предусмотрен небольшой фонд - 21 миллиард рублей - на помощь тем территориям, которые должны потерять при налоговых изменениях. Но эти деньги только наполовину закрывают потери. Можно с уверенностью сказать, что, если не в начале следующего года, то к концу первого квартала или в июне, когда выплачиваются отпускные учителям, многие территории вновь столкнутся с задержками по заработной плате. Это я могу предсказать совершенно четко. Однако это не все изменения. Меняется вообще вся схема финансовых взаимоотношений между Федерацией, территориями и муниципалитетом. И этого, к сожалению, пока не понимают многие губернаторы.

- Что же ждет в 2004-м году и в ближайшие три года российские регионы?

- Сегодня приняты законы, которые закрепляют распределение полномочий за федеральным, региональными и местными бюджетами, определяют обязательства каждого уровня власти. Это базовый закон "Об организации органов государственной власти в регионах", принятый полгода назад, и закон "О местном самоуправлении".

Так, например армию финансирует федеральный бюджет. А вся система образования ложится на региональные бюджеты согласно этому закону. В сегодняшних затратах это почти 150-160 млрд. руб. - огромные деньги.

С точки зрения перераспределения, несколько увеличиваются обязательства федерального бюджета, очень сильно увеличиваются обязательства региональных бюджетов и сильно сокращаются - на 200 миллиардов рублей - обязательства местных бюджетов. Я не буду останавливаться на всех закрепленных полномочиях. Могу лишь сказать, что это закрепление несет в себе бомбу замедленного действия.

- Почему? Ведь закрепление распределения полномочий между бюджетами позволяет контролировать конкретное исполнение тех или иных обязательств государства перед гражданами и соблюдение принятых законов на всех уровнях?

- Сегодня, если рассматривать каждую статью каждого закона, все, что должно государство, примерно в два раза превышает его возможности. Если взять бюджет, все расходы всех уровней, то они равны примерно 4 триллионам рублей. А надо, по грубым подсчетам, примерно 8 триллионов, чтобы полностью профинансировать закон о ветеранах, закон о статусе военнослужащих и целый ряд других законов. Этот дисбаланс существует де-факто.

Если взять фактическое положение дел, последние три-четыре года платится только половина того, что государство обязано платить по действующему закону прямого действия.

Проблема эта может решаться двумя путями. Первый - сказать честно, что государство вам обещает 8 триллионов рублей, а реально у нас 4 триллиона. И потому приостанавливаем на 10 лет некоторые законы, чтобы не платить то, что выходит за эти пределы, а выполним обязательства только на 4 триллиона. Я считаю такой подход правильным.

Это политический шаг, который необходимо сделать. Но пока выбран следующий путь: давайте мы на этот дисбаланс, который существует, закроем глаза и распределим обязательства.

А этот дисбаланс существует, и по федеральному закону о статусе военнослужащих, и по региональному закону об образовании. На каждом уровне сформируется свой дисбаланс, и каждая территория будет разбираться с этой проблемой. Допустим, в Москве есть деньги, чтобы заплатить по закону о ветеранах, - значит, они будут платить ветеранам, сколько смогут. А, например, в Твери нет денег, - тогда они приостановят все статьи этого закона, поскольку это будет региональный закон, и они получают ответственность за ветеранов. В таких случаях каждая территория будет все это решать собственными законодательными решениями.

У такого распределения есть свои плюсы и минусы. Плюсы очевидны: социальное недовольство концентрируется по конкретным территориям и как бы размывается, не распространяется на всю страну. Минусы тоже очевидны. Достаточно нехорошо, когда по одному и тому же закону, если мы все граждане Российской Федерации, ветеран в Москве может бесплатно пользоваться городским транспортом, а в городе Йошкар-Ола он не может этого делать. Если это федеральный закон, то граждане Российской Федерации должны быть, по крайней мере, по базовым правам и возможностям равны. Пока это закрепление осуществилось без приведения в соответствие обязательств и ответственности каждого уровня государства.

Все это вступает в силу с 2005 года. Именно тогда каждая территория столкнется с тем, что губернатор не сможет сказать, что это Москва не дала денег, потому что в соответствии с законом за все отвечает он сам. И он, губернатор, и законодательное собрание края или области будут полностью поставлены лицом к лицу с населением, и должны будут решать, как свой достаточно ограниченный бюджет распределять исходя из тех полномочий, которые будут закреплены за каждой конкретной территорией.

- Но, если, кроме "головной боли" регионы от такого перераспределения не получают особых выгод, почему они молчат? Ведь раньше достаточно часто можно было слышать критику в адрес федерального центра, который изымает практически всю налогооблагаемую базу.

- Эта схема обсуждалась на протяжении двух лет на Госсовете. Я могу вам сказать, что из всех 88 губернаторов лишь пять-семь человек рискнули открыто что-то такое сказать, имея в виду, что они не согласны. Но и это было сказано в мягкой форме. А все остальные в целом высказали поддержку этой схемы. Повторюсь еще раз: видимо, не все руководители регионов до конца представляют себе, как им предстоит жить дальше.

Если же говорить о взаимоотношениях между Федерацией и регионами, здесь моя позиция следующая. До 98 года федеральный бюджет собирал 45% собственных доходов всего государства. 55% - оставалось в регионах. Это была достаточно опасная ситуация. Она была опасна распадом страны. Были попытки не перечислять налоги в федеральный бюджет.

С чего начался экономический распад Советского Союза? С того, когда Россия де-факто все налоги сконцентрировала в российском бюджете, отчисляя Горбачеву только какие-то платежи через российский бюджет. Понимая это, когда произошло некоторое укрепление федерального правительства в конце 99 года, потом - после выборов Путина, Минфин и федеральное правительство в целом инстинктивно качнули маятник в другую сторону. И он ушел туда очень сильно: фактически, последние два года где-то 60% всего бюджетного пирога сосредоточено в Центре. 2004 год - первая подвижка в обратную сторону. По формальному расчету будет 56% на 44% распределения в пользу федерального бюджета, но, я так думаю, по факту это будет 58% на 42%. В первый раз маятник от этой крайней точки в пользу федерации начинает немножко снижаться. Стратегические регионы получат больший плюс, потому что у них более надежные и долгосрочные источники доходов.

- Стабилизационный фонд, который еще называют фондом будущих поколений, - это относительно новая вещь в бюджете…

- Стабилизационный фонд - это дополнительная финансовая подушка, которая должна снизить зависимость бюджета от конъюнктуры мирового рынка нефти. Источники пополнения фонда таковы: если цена на нефть на мировом рынке превышает за баррель, доходы от экспортных пошлин на нефть, налог на добычу полезных ископаемых и экспортная пошлина на нефтепродукты сразу поступают на отдельный счет стабилизационного фонда. Туда же зачисляются все остатки финансового резерва на конец текущего года. Использовать фонд можно будет только двумя путями. Если цены на нефть будут оставаться высокими, правительство сможет инвестировать дополнительные доходы в иностранные ценные бумаги или гасить с опережением графика государственный долг. Если же конъюнктура на нефтяном рынке ухудшится, правительство получает возможность использовать средства фонда на финансирование текущих расходов, но только после принятия Госдумой специального закона.

Деньги стабилизационного фонда не будут лежать просто так. Они будут инвестироваться и приносить пусть небольшой, но устойчивый доход. И они будут являться гарантией бюджета в такой неблагоприятной ситуации. Их можно будет использовать для финансирования необходимых расходов.

Инвестироваться они будут правительством, Министерством финансов, с использованием Центрального Банка для ряда валютных операций. Процедура прописана в законе очень подробно, чтобы там не было недомолвок.

Куда можно проинвестировать их внутри страны? Что даст достаточно серьезную отдачу? Я думаю, что таких объектов, которые бы дали на протяжении трех-пяти лет реальную отдачу, вы не найдете. Вы можете говорить о том, что есть определенные инфраструктурные объекты, которые создают условия для роста экономики в целом. Одно другому не противоречит. Просто надо определить, чтобы этот стабилизационный фонд не был слишком большим, чтобы деньги не просто лежали. А часть денег можно направлять на развитие социальной инфраструктуры, на развитие транспортной, промышленной инфраструктуры. Я уверен, что лучше иметь гарантированный уровень выплат - безусловно, с индексацией, но с некоторым резервом, который государство имеет на черный день, - чем потратить все сегодня.

- Каковы же приоритеты бюджета 2004 года? Сколько, например, в процентном отношении составляют расходы на аппарат, президента, депутатов?

- Если мы посмотрим структуру бюджета, то увидим, что растут расходы только по трем направлениям. Я имею в виду - растут не только в номинальном выражении, но и как доля в общих расходах государства. Во-первых, силовые структуры - прежде всего армия и правоохранительные органы. Следующие приоритеты - судебная система и образование. Все остальные статьи остаются примерно на том же уровне. Правильно ли выбраны приоритеты? Образование - это ясный приоритет. Наконец-то вузы начали переоснащаться, зарплата учителей, работников вузов, научных работников увеличивается на треть с 1 октября. Судебная система - тоже бесспорный приоритет, поскольку идет реформирование судебной системы, увеличение аппаратов, штата судов. Хотя результаты пока, прямо скажем, не блестящие с точки зрения именно функционирования судебной системы. Мы рассчитываем, что после принятия необходимых законов и обеспечения финансирования суды будут решать дела по закону, а не по каким-то другим соображениям, которые мы часто, увы, наблюдаем. Мы - я имею в виду не только тех, кто работает в парламенте или правительстве, но и людей, которые обращаются к нам с жалобами на явно не правовые решения судов.

С армией гораздо сложнее. Совершенно ясно, что необходимо увеличивать оборонный государственный заказ, Неправильно, когда мы продаем за границу те самолеты, которые еще не стоят на вооружении в собственной армии. Но до тех пор, пока у нас нет военной реформы, сколько денег армии ни выделяй, это не приведет к результату, поскольку совершенно очевидно, что изменения структуры армии без перехода на контрактную армию делает любые финансовые вливания в армию практически неэффективными.

Безусловно, в бюджете страны выделены расходы на президента, его аппарат, Госдуму, Совет федерации и правительство. Причем рассчитано все - до канцелярской скрепки. Расходы на госуправление в целом - а это миллион человек в нашей стране - составляют порядка 2% расходной части бюджета. Это достаточно много, примерно столько, сколько расходуется на науку, но меньше, чем на здравоохранение. Именно поэтому задача реформирования госаппарата, чтобы он работал в интересах людей, нормально работал, - это одна из принципиальных задач.

***

Бюджет: ЗА и ПРОТИВ

Основные параметры бюджета.

Доходы - 2 трлн 742 млрд. 850.4 млн. рублей (17.9% ВВП); расходы - 2 трлн 659 млрд. 447 млн. рублей (17.4%). Объем валового внутреннего продукта - 15.3 трлн рублей. Статья "национальная оборона" составляет 411 млрд. рублей, и это по-прежнему самая большая статья расходов - свыше 15%. Для сравнения: на судебную власть они составят 1.3%, на социальную политику - 6.1%.

ЗА

Алексей Кудрин, вице-премьер, министр финансов: "Мы торговались с парламентом по поводу бюджета"

Если сравнивать нынешний бюджет на 2004 год и прежние бюджеты, то последние можно назвать только условно честными.Это не значит, что мы обманывали население: бюджеты выполнялись копейка в копейку. А вот с парламентом у нас шла определенная игра - то, что президент в свое время назвал торгом и предложил отказаться от такой практики.

Правительство решило раз и навсегда отказаться от практики секвестра и планировать расходы на основе тех доходов, которые получит гарантировано.

В этом году мы внесли бюджет по просьбе центристских фракций Госдумы, рассчитанный по максимально позитивному сценарию экономического развития с учетом высоких цен на нефть. С другой стороны, в следующем году у нас будет сформирован стабилизационный фонд, куда будут направляться сверхнефтяные доходы. И трогать его никому не позволено.

ПРОТИВ

Юрий Лужков, мэр Москвы: "Мы имеем дело с неточным бюджетом"

Этот бюджет не является бюджетом развития: заложенный в нем рост ВВП слабый, а рост производства - очень слабый. Объемы основных поступлений бюджета существенно занижены, в результате чего по итогам года будут получены большие дополнительные доходы. Мы имеем дело с неточным бюджетом...

Проект бюджета не стимулирует инициативу регионов, не ставит цель консолидировать промышленников, предпринимателей и хозяйственников для развития экономики…

Отменен налог с продаж. Это решение было принято только в результате активного лоббирования под соусом защиты социальных интересов…

Борис Надеждин, зампред фракции СПС: "Правительство подготовило бюджет военно-полицейского государства"

Более четверти расходов бюджета приходится на оборону и правоохранительные ведомства. Правительство подготовило бюджет военно-полицейского государства.

В прошлом году нас заверяли, что военные статьи будут раскрыты, но это обещание не было выполнено. Если расходы по закрытым статьям раздела национальная оборона не будут рассекречены, фракция СПС проголосует солидарно против проекта бюджета.

Василий Ивер, агропромышленная депутатская группа: "Не видел еще более ужасного проекта бюджета"

Я не видел еще более ужасного проекта бюджета. В этом документе крайне плохо выражена финансовая поддержка образования, науки, культуры, агропромышленного комплекса, зарплаты бюджетникам, социальной защиты обездоленных и т.д.   

Елена СУРИКОВА, Кемерово. Опубликовано в "Нашей газете" №52 (1569), 28.11.2003.