Федеральный бюджет 2004 года прошел в российском парламенте первое чтение. Основной финансовый документ страны, к сожалению, вновь предусматривает перераспределение налоговых доходов из регионов в пользу Москвы. О положении регионов России через призму бюд-жета-2004 на страницах журнала "Деловая Репутация" рассказывает заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ Михаил Задорнов.

- Михаил Михайлович, как изменится финансовое положение российских регионов в 2004-м и последующие годы?

- Основные, принципиальные, решения на сегодняшний день уже приняты, ясно, как будут распределяться доходы и осуществляться финансовая помощь территориям в 2004 году. Ранее были приняты базовые законы об организации органов государственной власти в регионах и о местном самоуправлении, определяющие обязательства каждого из уровней власти: за что отвечает федеральный бюджет, бюджет каждой конкретной территории, бюджет муниципалитетов. Например, армию финансирует федеральный бюджет, образовательную сферу, льготы ветеранам труда и войны - региональные. Пока на уровне проекта находится закон о поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, закрепляющий источники для реализации полномочий. Бюджет 2004 года - это промежуточный этап реформы, а затем в течение двух лет регионы и муниципалитеты столкнутся с новыми для себя обязательствами.

Ряду регионов придется достаточно тяжело уже в следующем году. В то же время другие от новаций бюджета 2004 года немало выигрывают.

Летом принято решение об отмене налога с продаж. Из-за этого территории теряют примерно 65 млрд. руб. Продолжается перераспределение в пользу Центра налога на добычу полезных ископаемых. Взамен регионам передаются все 100 % акцизов на алкоголь (сейчас они делятся пополам между федерацией и регионами) и 1 % налога на прибыль (таким образом, за федеральным бюджетом останется только 5 % налога на прибыль, 19 % будет у территориальных и местных бюджетов). Все налоги на малый бизнес также будут собираться в территориях, в частности, упрощенный вмененный налог.

При перераспределении 15 территорий, которые вообще не имели налога с продаж, оказались в большом выигрыше. В наибольшем - Красноярский край, получающий по сравнению с 2003 годом в следующем 2 млрд. "лишних" рублей. По 1,5 млрд. руб. "выгадывают" Нижегородская и Пермская области, около 1 млрд. руб. - Ленинградская область. Значимые суммы выигрывают Кемеровская (почти 1 млрд. руб.), Иркутская (700 млн. руб.) и Томская (400 млн. руб.) области, Якутия (почти 500 млн. руб.). На Дальнем Востоке достаточно существенные суммы получают, помимо Якутии, Амурская область и Чукотка. В Центральном Черноземье большие (для своих бюджетов) суммы выигрывают Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская области, на Северо-Западе, кроме Ленинградской области, - Архангельская (640 млн. руб.), Вологодская, Калининградская.

Но 20 субъектов РФ, а по данным Счетной палаты все 38, от этой замены проигрывают, им "прибыли" и акцизов на алкоголь недостаточно, чтобы компенсировать довольно существенные сборы по налогу с продаж. Суммарный "минус" Москвы составляет 11 млрд. руб. (по доле это, кстати, не так и много). По вкладу в доходную часть больше всего теряют Московская область (порядка 3,5 млрд. руб.), Санкт-Петербург (около 2 млрд. руб.), Камчатка (200 млн. руб.), Брянская (200 млн. руб.), Астраханская области (115 млн. руб.), Волгоградская (200 млн. руб.), Самарская (420 млн. руб.) области, Ненецкий автономный округ (100 млн. руб.), Татарстан (300), Чувашия (200), Оренбургская область(150 млн. руб.), Коми-Пермяцкий автономный округ (200 млн. руб.), Хабаровский и Приморский края. Одно из самых тяжелых положений в доходной части у Удмуртии, которая теряет 700 млн. руб., - к сожалению, я думаю, что эти потери полностью компенсированы не будет. По Тюменской области, теряющей 1 млрд. руб., достигнут компромисс, согласно ему у региона не так сильно, как предполагалось поначалу, сокращается НДПИ на нефть. Абсолютно проигравшими, помимо Москвы, являются Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа - по понятным причинам - у них в основном произойдет изъятие налога на нефть. Алтайский край, как и Мурманская область, от нововведений тоже пострадает, пусть и не очень существенно.

На ситуацию накладывается еще два фактора, сопутствующие бюджету. Дело в том, что объем федеральной помощи, которую Центр оказывает территориям в 2003 году, сохраняется на следующий год без изменений. Цены и тарифы одновременно возрастут, даже по правительственным прогнозам, - на 10 %, а реально - больше. Фактически получается, что федеральная помощь территориям в реальном выражении сокращается на 10 %. К тому же с 1 октября 2003 года на 33 % увеличены зарплаты бюджетникам: врачам, учителям, работникам культуры, музейным работникам. Напомню, что в основном заработная плата выплачивается именно из региональных бюджетов. Так что регионы, теряющие налоги, лишаются еще и примерно десятой части финансовой помощи. Одновременно резко, на треть, вырастают затраты на выплату зарплат.

В бюджете предусмотрен небольшой фонд в размере 21 млрд. руб. на помощь территориям, которые должны значительно потерять в 2004 году при налоговых изменениях. Проблема в том, что эти суммы лишь наполовину закрывают потери. Мы попробуем при прохождении бюджета в Думе эту сумму изменить, но шансы повлиять на ситуацию качественно не слишком велики. Когда бюджет принят в первом чтении, дальнейшие подвижки достаточно локальны, они ограничиваются 1-2 % расходной части.

Можно с уверенностью говорить, что если не в начале следующего года, то к концу первого квартала или в июне, когда выплачиваются отпускные учителям, многие российские территории вновь столкнутся с задержками по заработной плате.

- Что же ждет территории в 2005-2006 годах? Более серьезные изменения?

- Они, к сожалению, еще плохо осознаны самими губернаторами. На самом деле меняется вообще вся схема финансовых взаимоотношений между федерацией, территориями и муниципалитетами.

Принято два принципиальных решения. На сегодняшний день, к примеру, вам никто не скажет, из каких источников обязаны, например, финансировать льготы ветеранам, жилищно-коммунальное хозяйство или образование. Потому что эти сферы финансируются из всех уровней бюджетов. Законы об органах власти в регионах и о местном самоуправлении призваны закрепить каждую обязанность за конкретным бюджетом, то есть конкретное обязательство государства становится обязательством конкретного бюджета.

В частности, финансирование образования (в объеме порядка 200 млрд. руб.) дополнительным бременем будет возложено на бюджеты территорий. Местные бюджеты в свою очередь разгружаются от очень многих обязательств. С точки зрения такого перераспределения несколько увеличиваются обязательства федерального бюджета, очень сильно увеличиваются обязательства региональных бюджетов и значительно сокращаются - на 200 млрд. руб. - обязательства местных бюджетов.

Закрепление полномочий несет в себе бомбу замедленного действия. У нас сегодня социальные обязательства государства, если верно трактовать каждую статью законов, примерно в два раза превышают его возможности. Расходы всех уровней равны примерно 4 трлн. руб., а чтобы полностью профинансировать законы о ветеранах, о статусе военнослужащих и целый ряд других, необходимо 8 трлн. руб. Дисбаланс существует де-факто, кто-то с этим мирится, кто-то идет в суд. На деле в последние три-четыре года выплачивается половина того, что, государство обязано платить по законам прямого действия. Поэтому, когда собираемся закрепить обязательства, у нас есть выбор подхода. Первый - честно сказать, что государство обещает 8 трлн. руб., а реально располагает 4 трлн., потому неисполняемые законы отменяем или приостанавливаем на 10 лет, чтобы правомерно не платить то, что превышает 4 трлн. руб. Я считаю, что это более правильно.

Мы предлагаем президенту после переизбрания приостановить ряд статей социальных законов. Это сложный политический шаг, и до настоящего времени Владимир Путин так поступать не хочет. Ясно, что это решение не встретит восторга у аудитории. Поэтому проводившим соответствующие законы Дмитрием Козаком был выбран путь закрытия глаз на дисбаланс и простого распределения обязательств.

На каждом уровне сформируется свой дисбаланс, и каждая территория будет вынуждена с этой проблемой разбираться. Допустим, в Москве есть деньги, чтобы заплатить по закону о ветеранах, - значит, они будут платить. А, например, в Твери средств на это нет - значит, там приостановят все статьи этого закона, поскольку это будет в рамках региональной компетенции и ответственности. Каждый регион будет решать это собственными законодательными актами.

В чем плюсы и минусы такой схемы для государства? Плюсы очевидны. Социальное недовольство концентрируется по конкретным территориям и как бы размывается, не распространяясь на всю страну. Не менее очевидны и минусы. Нехорошо, когда по одному и тому же закону, если все мы - граждане Российской Федерации, ветеран в Москве может бесплатно пользоваться городским транспортом, а в городе Йошкар-Ола он этого делать не может. Граждане страны, по крайней мере, по базовым правам и возможностям, должны быть равны. Так что пока закрепление полномочий и обязательств осуществлено без приведения в соответствие обязательств и ответственности каждого уровня власти.

С 2005 года конкретный губернатор не сможет сказать, что это Москва не дала ему денег, в соответствии с законом за все будет отвечать он сам. И он, и Законодательное Собрание края, области или республики будут поставлены лицом к лицу с населением и должны будут решать, каким образом распределить свой достаточно ограниченный бюджет, исходя из закрепленных полномочий.

По доходным источникам федерального, региональных и местных бюджетов в дальнейшем в основном будет действовать схема 2004 года. Но будут и достаточно существенные изменения.

Предполагается, что в 2004 году примерно 15 % налога на добычу природных ресурсов, прежде всего нефти и газа, еще останется у территорий. В 2005 году федеральный бюджет полностью заберет налог на добычу природных ресурсов. Территории, которые сегодня имеют достаточно большие отчисления от добычи нефти, расстанутся с ними.

Второе серьезное изменение касается налоговых источников, четко не привязанных к местным бюджетам и регионам. В частности, подоходный налог будет делиться 50/50. Половина пойдет в региональные бюджеты и половина - в местные. 20 % из своей доли в 50 % регионы должны распределить по какой-то формуле между муниципалитетами, 30 % - оставить в своем распоряжении. Налог на имущество предприятий полностью становится региональным, налог на имущество физических лиц - полностью муниципальным. Муниципалитетам также будут переданы налоги на землю и арендная плата за землю и все сборы с упрощенной системы сборов по малому бизнесу. За регионами, соответственно, остается прибыль - та часть, которая сегодня и так является региональной.

Такую схему предполагается закрепить на 5-7 лет с целью стимулирования увеличения базы этих налогов. Сейчас, например, создание земельного кадастра закончено далеко не во всех территориях. При 100 %-ном закреплении за регионом земельного налога на несколько лет местной власти можно провести инвентаризацию земель, сделать нормальный кадастр, посчитать все строения и работать с этим документом, увеличивая доходы.

Однако в планируемом распределении существуют две проблемы. Первая - несбалансированность обязательств и доходов по территории страны в целом. Вторая - часто невозможно универсальными налоговыми отчислениями решить первую проблему. К примеру, бюджет Вологодской области полностью зависит от "Северстали", и если позволить направить в муниципальный бюджет хотя бы 2 % налога на прибыль, то Череповец будет "купаться" в деньгах, а область "провалится". Новолипецкий меткомбинат в Липецкой области формирует 70 % доходной части областного бюджета, "Норильский никель" дает 60 % налоговой базы Красноярского края. Поэтому схема будет, по всей видимости, еще некоторое время "обкатываться". Но общей задачей, повторюсь, является закрепление на 5-7 лет стабильных нормативов. По спорным моментам предполагаются переходные периоды на несколько лет для поэтапного изменения отчислений.

- Михаил Михайлович, какова мотивация изъятия из региональных бюджетов НДПИ? Насколько это справедливо? Как вы в целом охарактеризуете межбюджетные взаимоотношения между федерацией и регионами?

- По НДПИ существует достаточно четкая позиция правительства, которая публично заявляется далеко не всегда: налог на добычу природных ресурсов неравномерный, сосредоточенный в 10-11 регионах РФ, поэтому, как любой неравномерный налог, он должен быть полностью сосредоточен в федеральном центре и более равномерно перераспределен по территории страны. Аналогично к неравномерным налогам, как считает Минфин, относятся табачные акцизы и некоторые другие налоги. Соответственно, они должны полностью изыматься в Москву.

Если же говорить о межбюджетных взаимоотношениях между федерацией и регионами, то моя позиция такова: до 1998 года федеральный бюджет собирал 45 % доходов всего государства, 55 % оставалось в регионах, и это была достаточно опасная ситуация, чреватая распадом страны. Были попытки не перечислять налоги в федеральный бюджет.

С чего начался экономический распад Советского Союза? С того, что Россия де-факто все налоги сконцентрировала в своем бюджете, отчисляя Горбачеву только какие-то мелочи. Когда произошло некоторое укрепление федерального правительства в конце 1999 года, выборы нового президента, маятник инстинктивно качнулся в другую сторону. Но сегодня он ушел туда уже слишком сильно.

Фактически в последние два года 60 % всего бюджетного пирога сосредоточено в федеральном центре. В 2004 году произойдет первая подвижка в обратную сторону. По формальному расчету соотношение будет 56 на 44, по факту, думаю, 58 на 42. Стратегические регионы получат больший плюс, потому что у них более надежные и долгосрочные источники доходов, с ростом доходов населения будет расти подоходный налог, после дооценки земли будут увеличиваться земельные сборы. Налоги на имущество физических лиц и предприятий - тоже потенциальный источник доходов. У Центра же, замечу, доходы не совсем устойчивы. Экспортные пошлины, НДПИ на нефть концентрируются в федеральном бюджете, он подвержен резким колебаниям при падении цены на нефть, которое рано или поздно неизбежно произойдет.

- Насколько в результате реформирования межбюджетных отношений изменится структура регионов-доноров?

- Останется примерно такой же, как и сегодня. Реальных доноров в России -12 территорий. Через некоторое время их число должно расшириться, потому что регионы достаточно быстро смогут пополнить свои доходы за счет имущественных и земельных налогов. Я думаю, что через два-три года число доноров может возрасти.

- Дотационные территории не угрожают распаду России?

- Конечно, бюджетный дефицит опасен для некоторых регионов. Сейчас в бюджетные кодексы будет введена норма, по которой в случае превышения накопленными долгами территории определенного процента собственных доходов может вводиться внешнее управление. Грубо говоря, Центр может сместить губернатора. Скорее даже подчинить областной бюджет конкретному управляющему, который будет назначен по определенной процедуре. Вообще-то при сегодняшнем уровне межбюджетных отношений таких серьезных размеров дефицита быть не должно. В принципе, они в основном должны покрываться за счет финансовой помощи из федерального бюджета.

- Как вы относитесь к идее объединения соседних богатых и бедных регионов, которые в обозримой перспективе так и не достигнут финансовой состоятельности?

- Я думаю, что нет абсолютных тезисов, что в России нужно иметь 40 губерний. Нужно просто руководствоваться здравым смыслом. Ясно, например, что есть Ненецкий округ и Архангельская область, Корякия и Камчатка. Для меня, как человека, который хорошо знает эти территории, очевидно, что надо постепенно, с взаимного согласия их объединять. Экономически и политически это было бы верно. Объединять ли соседние области? Я бы десять раз подумал, прагматично взвесив все плюсы и минусы. Это задача жителей этих территорий. Механизм сейчас есть - федеральный закон о порядке образования нового субъекта. Там указан достаточно сложный путь, который невозможно пройти под давлением из Москвы. Если жители или местные элиты не хотят, то они всегда заблокируют это решение. Надо двигаться постепенно, создав прецедент.

Сейчас у Кремля есть позиция: отработать процедуру на Коми-Пермяцком округе, посмотреть, как она функционирует. Если все пройдет успешно, то послужит сигналом другим территориям. Но я думаю, что начнут все-таки с автономий. В целом укрупнение регионов будет очень медленным процессом. Дай Бог, чтобы за следующий выборный цикл один-два региона поменяли свой статус. Механизм финансовой помощи Центра регионам будет сохраняться и в дальнейшем.

- Правительство говорит о том, что большой плюс бюджета-2004 - стабилизационный фонд. Как вы относитесь к тому, что эти деньги будут лежать мертвым грузом, почему бы им не поработать на благо экономики и населения?

- Вы спрашиваете, что лучше: иметь некую гарантию на будущее от любых катаклизмов либо жить сегодняшним днем?

Потратить запас можно, причем двумя способами: элементарно проесть или инвестировать.

Проесть легко. Приведу только один пример. Если цена на нефть в 2004 году упадет по сравнению с текущей ($ 27 долл. за баррель российской нефти) до $ 20 долл. (среднее значение за последние 10 лет), наш федеральный бюджет лишится примерно пятой части своих доходов. Я не говорю о косвенном эффекте, но важно помнить, что деньги нефтяников расходятся в целом по экономике: это заказы машиностроителям и т. д. Поэтому, если сегодня мы потратим все деньги, индексировав заработные платы и пенсии по полной программе, в неблагоприятный год должны будем на 20 % сократить социальные обязательства, что политически сделать крайне сложно, - это реально только в очень тяжелых ситуациях. В 1998 году после кризиса обязательства государства были реально сокращены на 30 %. В обычной же ситуации правительство окажется просто политическим смертником. Поэтому стабилизационный фонд, на мой взгляд, лучше иметь. К тому же эти средства не будут просто лежать в мешках в сейфах, они будут инвестироваться и приносить, пусть небольшой, но устойчивый доход, и являться гарантией бюджета в неблагоприятной ситуации. Внутри страны, к сожалению, проектов, которые дали бы реальную отдачу на протяжении трех-пяти лет, вы не найдете. Часть средств, конечно, можно направить на развитие социальной, транспортной, промышленной российской инфраструктуры...

- С этого года был изменен порядок взимания акцизов на нефтепродукты, однако уже идут разговоры о необходимости изменения порядка их уплаты или возврата к прежней схеме. Как вы считаете, стоит ли что-то менять?

- До 2003 года акцизы уплачивались на нефтеперерабатывающих заводах, которых в России семнадцать. С некоторыми нюансами их в федеральный бюджет платило примерно 30 предприятий. Было решено, что для более или менее равномерного распределения по регионам надо взимать акциз на оптовом звене, которое поставляет продукцию сельхозпроизводителям и автозаправочным станциям, либо на заводах, если их продукция сразу идет в конечную реализацию.

Регионы считали, что каждый продавец нефтепродуктов на территории будет платить акциз на месте реализации. Нефтяники же, которые в основном контролируют оптовую поставку нефтепродуктов, решили, что им удобнее платить акцизы либо на заводах, либо через свои сбытовые структуры, зарегистрированные в Калмыкии, Мордовии, Алтае, где более льготный режим налогообложения. В результате сумма акцизных платежей на треть превышает наши ожидания при планировании бюджета, но распределены они не по всем регионам, а по тринадцати территориям, где работают нефтяные компании или где на НПЗ "надавили" органы власти (Москва, Татария, Башкирия).

Было бы достаточно глупо отказываться от этой схемы, поскольку сейчас бензин легально облагается налогом, стало меньше злоупотреблений и некачественного бензина. Вопрос в том, как перераспределить собранные акцизы таким образом, чтобы никто не чувствовал себя ущемленным. Я думаю, что в целом схема будет сохранена, никаких принципиальных изменений не будет, продавцов не будут обязывать регистрироваться на территории регионов, но собранные в бюджет деньги будут распределены более справедливо. Сделано это будет уже со следующего года.

- Михаил Михайлович, каково ваше отношение к участию регионов в целевых федеральных программах?

- Выраженный региональный разрез имеют только две программы. Федеральная целевая программа развития регионов, на нее выделяется порядка 25-30 млрд. руб., направлена на конкретные объекты в регионах. Примерно 70 % средств по ней получают две республики - Башкирия и Татария, благодаря политическим договоренностям между Путиным, Рахимовым и Шаймиевым о том, что эти регионы с 2001 года зачисляют все налоги в федеральный бюджет. Де-факто им возвращалось сначала 100 % налоговых платежей, затем в 2002 году - 80 %, затем 60 % и т. д. К 2006 году для Татарии и 2005 году для Башкирии эта схема будет завершена. Соответственно, они будут существовать с точки зрения межбюджетных взаимоотношений на равных условиях с другими регионами. Пока что по ФЦПРР другим субъектам РФ, кроме вышеупомянутых республик, достаются совсем крохи.

Недостатки федеральных адресных инвестиционных программ по блокам здравоохранения, культуры, образования связаны с тем, что они привязаны к уже существующей бюджетной сети. Определенный приоритет получают территории, где уже имеются значимые объекты здравоохранения, культуры, образования, - это прежде всего Москва, Санкт-Петербург, Московская область, другие крупные областные центры. Кроме того, финансовые вливания получают города, где намечаются большие события - такие как 1000-летие Казани или 100-летие Пскова. При наличии конкретной даты подтягиваются ресурсы, чтобы привести ту или иную территорию в соответствие с праздником.   

Дмитрий ВИНОКУРОВ, Ижевск. Журнал "Деловая Репутация", № 41 (83), 28.10.2003.