Особенности национальной коррупции

В первые дни января принято подводить итоги минувшего года, вспоминать самые значимые события. В течение 2003 года в общественной жизни Пензы случилось много неординарного. Но, безусловно, в номинации "Скандал года" пальма первенства принадлежит делу о взятках в городской Думе.

Как вы помните из наших публикаций, в центре этой нашумевшей истории - теперь уже бывший депутат Александр Отраднов. Он вымогал деньги у бизнесменов в обмен на подпись, разрешающую строительство магазинов и других коммерческих заведений. Народному избраннику дали пять лет строгого режима.

Корреспондент "АиФ в Пензе" побывал в Москве на пресс-конференции президента Фонда "ИНДЕМ" ("Информатика для демократии") Георгия Сатарова. С 1994 по 1997 год он был помощником Президента Бориса Ельцина по вопросам внутренней политики. Известный политолог размышлял о проблемах коррупции. В кулуарах я изложил Георгию Александровичу подробности нашего "процесса века". Не будет преувеличением сказать, что от услышанного специалист по коррупции выпал в осадок. Разумеется, Сатарова удивил не сам факт взятки. Георгий Александрович был поражен тем, что в Пензе для строительства какого-либо объекта требуется 18 подписей, и в том числе разрешение депутата: "Это антиконституционный закон. Куда смотрела прокуратура? Она должна была вынести протест".

Протест был вынесен, однако муниципальная власть не торопилась приводить свои нормативы в соответствие с Конституцией РФ. Лишь под конец года пензякам пообещали внедрить систему "одного окна" - упрощенную процедуру получения земельных участков под строительство.

Епископ и бизнес

Георгий Сатаров согласился ответить на некоторые вопросы о российской коррупции и возможностях ее ограничения. Для затравки социолог рассказал одну поучительную историю.

- Шестнадцатый век. Немецкий городок Бамберг, который управлялся епископом. Однажды епископу донесли, что на городском рынке начинаются перебои с продуктами. Что случилось? Оказывается, в окрестностях Бамберга появились перекупщики. Они скупали у крестьян продукты по более высокой цене, и отвозили товар в другие городки, где можно было продать еще дороже. Обычный торговый бизнес. Что делает епископ? Он издает декрет о запрете продажи продуктов перекупщикам. Крестьяне не послушались. Тогда епископ издает следующий декрет. Он вводит штрафы за перекупку. Назначает чиновников наблюдать за этим и взимать штрафы. Через некоторое время выясняется, что продуктов по-прежнему нет, а чиновники получают взятки. Следующий декрет, согласно которому вводится специальный чиновник. Он должен следить за чиновниками, взимающими штрафы. Продуктов не прибавилось, а взятки стал получать новый назначенец. Тогда появляется другой указ, по которому полицейским дозволено входить в торговые и обычные помещения, останавливать и обыскивать подводы. Какой результат? Продуктов нет, а взятки стали получать полицейские.

Что же произошло? Вдруг испортился немецкий народ? Конечно, нет. Просто, епископ вмешался в рыночные отношения нерыночными методами. Он попытался с помощью примитивных бюрократических процедур воздействовать на такую вечную категорию, как интерес бизнесмена. Это типичная управленческая ошибка и породила лавину коррупционных отношений.

Чиновники и взятки

- Георгий Александрович, почему же появляются законы, способствующие коррупции?

- Как правило, люди, которые издают такие законы, руководствуются благими намерениями. Точно так же, как тот епископ. Проблема в дилетантском подходе. На уровень коррумпированности влияет даже стиль законодательства. Наши народные избранники очень любят писать законы-пожелания. Подобный закон выглядит следующим образом. Статья номер один: "Хорошо бы, чтобы было хорошо". В чем здесь беда? Нормальный закон, это всегда закон-процедура. Он указывает не только на то, что должно быть, но и как это должно происходить. Если законодатель отдает разработку механизма закона на откуп министерствам, то здесь и возникает возможность для коррупции. Нормотворец в министерстве закрыт от общественности. Ему предоставлена свобода в разработке нормативных актов. И естественно, он сделает так, чтобы извлечь выгоду для себя и создать максимум проблем для граждан.

Перейдем к чиновникам. Эта тема банальная, избитая. Нашим чиновникам надо кормить семью и они берут взятки. Чем беднее чиновник, тем больше у него искушение. Правда, есть один нюанс: если им платить большую зарплату, это не значит, что они перестанут брать на лапу. Зато возникает общественный резонанс. Когда чиновники нищие, общество терпимо относится к тому, что они берут взятки. Мы изучали коррупцию в Армении, где госслужащие гораздо беднее наших. Армяне не скрывают того, что постоянно дают взятки своим чиновникам. Люди говорят так: "Они же такие бедные! Им надо помочь". Это нормально. Но общество совершенно меняет отношение к коррупции, когда чиновники получают высокую зарплату. А если граждане при этом осознают, что высокая зарплата чиновников платится из их налогов, то они начинают негодовать: "Ах ты, сволочь! Ты и так много получаешь. Так еще и у меня тянешь". А это уже взрывоопасная ситуация.

- А что если ужесточить наказание за взятки? Наверное, это должно подействовать на коррупционеров отрезвляюще.

- Ничего подобного! Посмотрите, что творится в Китае. Там на каждом съезде коммунистической партии коррупция объявляется ключевой проблемой, и затевается новая программа борьбы с этим социальным злом. За коррупцию расстреливают на площади. Такой пример: в одной провинции рухнул мост. Начали разбираться. Обнаружилась коррупция при строительстве. Мост построили с такими нарушениями, что трагедия была неизбежна. А произошло это из-за того, что строительная фирма выиграла тендер с помощью взятки. В результате расстреляли заместителя губернатора и еще несколько человек. Я видел это в Пекине по телевидению. Другой китайский скандал, которому я был свидетель. Колоссальная, исчисляемая десятками миллиардов долларов, контрабанда. Фигурантами по делу проходили три тысячи человек. К расстрелу приговорили триста коррупционеров. В общем, меры предельно жестокие, а взяточничество не исчезает.

Из того, что я говорю, вовсе не следует, что коррупционные преступления не должны наказываться. Но сами по себе карательные меры не приводят к уменьшению коррупции, потому что не устраняются ее причины. Когда власть начинает охоту за оборотнями, это красиво, но бесполезно. Сейчас многие агрессивные политики затевают предвыборную кампанию под антикоррупционными лозунгами. Так и напрашиваются исторические аналогии.

Когда Гитлер впервые шел на выборы, на его знаменах было написано: "Борьба с коррумпированной Веймарской республикой". И Франко сделал переворот под лозунгом "Долой коррумпированных политиков республиканской Испании". Но если взять гитлеровскую Германию, то к 1944 году она была коррумпирована в гораздо большей степени, чем до прихода к власти нацистов. Продавалось и покупалось все. Вспомните фильм "Список Шиндлера". У гестаповцев можно было покупать даже жизни, обреченных на смерть евреев.

Диктатура может победить демократию на волне борьбы с коррумпированной властью. Но еще ни разу диктатура не побеждала саму коррупцию.

Леонид ТЕМНОВ

P. S. Окончание в следующем номере.

14.01.2004

В РОССИИ 99 ПРОЦЕНТОВ ВЗЯТОК ДОСТАЕТСЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Особенности национальной коррупции

Мы продолжаем, начатую в № 1, беседу с политологом, президентом фонда "ИНДЕМ" ("Информатика для демократии") Георгием Сатаровым.

Бедные и нечестные

- Георгий Александрович, так сложилось, что наши люди привыкли давать взятки. Проводились ли исследования по поводу поддержки коррупции со стороны простого населения?

- По нашим данным на вопрос "Приходилось ли вам хотя бы раз в жизни попадать в коррупционную ситуацию?" ответ "да" дают примерно половина граждан России. И этот показатель потихоньку растет. Дальше мы задавали вопрос "Вспомните последний случай, когда вы попадали в такую ситуацию. Какими были ваши действия?" Три четверти ответили, что дали взятку.

Есть такая международная организация - "Транпоранс интернэшнл", которая ежегодно публикует рейтинг самых коррумпированных государств и самых честных. Рассматриваются эффективность экономики, богатство страны и коррумпированность. На графике четко прослеживается взаимосвязь этих показателей. Россия находится в зоне бедных и коррумпированных стран. Причем при нашем уровне коррупции мы можем становиться только еще более бедными. Так, что наш путь к процветанию лежит через уменьшение коррупции.

- Интересно, какие государства на этом графике находятся рядом с нами, и какие могут служить образцом честности?

- Образцовых стран не так уж много. Прежде всего, это европейские государства: Норвегия, Исландия, Финляндия, Швеция. В семерку самых честных входит только одна азиатская страна - Сингапур. Низкий уровень коррумпированности в США. А на другом полюсе Латинская Америка и Африка. Например, по степени распространения коррупции рядом снами находятся Нигерия и Уганда.

Многие страны третьего мира пытаются перенести западные правила на свою почву. Рассуждают так: мы тоже примем такие же законы, как в Европе и Америке и станем богатыми и некоррумпированными. Это называется "трансплантацией институтов". А в результате коэффициент полезного действия - 2-3 процента. Из всех стран Латинской Америки более-менее удачную модернизацию осуществило только одно государство - Чили. У остальных неудачи.

- В чем причина провала?

- Дело в том, что человеческая жизнь управляется двумя типами отношений: формальными - это законы, и неформальными. Социальная среда, чуждая новым институтам, начинает их искажать, приспосабливать под себя. Социология - молодая наука. Наши социальная инженерия находится на стадии овладения человека огня. Мы можем поджарить барана и при этом сжечь лес. Примерно на таком же уровне мы управляем социальным порядком. Нам нужно учиться. В принципе, при последовательной, серьезной работе лет за 20-30 реально переломить ситуацию в лучшую сторону. Хотя это очень трудно.

Правила игры

- Существуют ли у социологов рецепты, как государству избавиться от социальных болезней и стать богатым и здоровым?

- Коррупция - это не болезнь, а боль. Теперь представим, что у нас что-то заболело. Есть два варианта поведения. Мы можем принять болеутоляющее, и боль исчезнет. К чему это приведет? Мы ничего не сделали с причиной боли. Нормальный выход из положения: надо пойти к врачу. Он должен поставить диагноз, сказать, из-за чего возникла боль, и назначить лечение.

У любой разновидности коррупции есть свои причины. И эти причины всегда лежат в неэффективности системы. Прежде всего, в неэффективности управления. Как и в случае с болью, есть два варианта реакции. Первая - гоняться за коррупционерами, сажать их в тюрьму. Эффективность таких действий, как мы видим, невелика. Второй вариант действий: разобраться в причинах, которые породили коррупцию.

- Каким должно быть лечение?

- Вы поразитесь, но условия для предотвращения коррупции абсолютно банальны. Это реальная политическая конкуренция, открытость власти и свободные средства массовой информации. Я не занимаюсь пропагандой от имени СПС или "Яблока". Я подхожу ко всему этому технологически. Есть неумолимые законы общества. Один из них таков: власть, предоставленная сама себе, работает только на себя. Что может этому воспрепятствовать? Политическая оппозиция. Причем такая, когда действующая власть ощущает реальную конкуренцию, и поэтому не может считать себя вечной; когда власть подконтрольна и значит открыта. Что для этого нужно? Должны работать механизмы контроля. Это те самые свободные СМИ, о которых я сказал.

Американский опыт

- Сейчас многие политики говорят о том, что наша ментальность отличается от западной, американской. И, дескать, поэтому нам не стоит учиться у Запада.

- Я не верю в силу ментальности. Вот пример из истории США. В середине XIX века был в Калифорнии губернатор Стемфорд. В то время конгресс принял закон о финансировании железных дорог. Надо было железными дорогами соединить восточное и западное побережье Америки. По закону объявлялись тендеры. Фирма, выигравшая тендер, получала финансирование из бюджета. Еще часть денег должна была поступить из средств акционеров. Логика понятна и оправдана. Для того, чтобы акционеры поверили в то, что дело выгодное, требовались государственные вложения в проект.

Сразу после появления этого закона Стемфорд с приятелем учредил фирму. Как вы думаете, кто выиграл тендер? Стемфорд. Деньги они привлекали так. Говорили мэрии какого-нибудь маленького городка: "Если вы дадите столько-то бабок, то железная дорога пройдет через ваш город. Если нет, извините". На строительство железной дороги было истрачено 70 миллионов долларов. А украдено 50 миллионов зеленых. По тем временам это фантастические деньги. По такой же схеме работала компания, которая вела железную дорогу с атлантического побережья. В коррупционный скандал, который подняла пресса, были вовлечены действующий вице-президент США, будущий вице-президент, виднейшие конгрессмены. Шум был такой, что ведущие партии Америки собрались и задумались: надо что-то делать. Демократы и республиканцы пожертвовали по одному конгрессмену, отдали их на растерзание прессе и судам. Потом скандал замяли.

- И как быстро американцам удалось победить коррупцию?

- Для этого потребовалось очень много времени. Политические выборы в Штатах покупались на раз. Президентов ставили олигархи. Когда в XIX веке возникла опасность дестабилизации политической системы, олигархи собрались и решили, что надо ставить президента с антиолигархической программой. И они поставили такого президента, который начал вводить антимонопольное законодательство. Потом привели к власти следующего, который продолжил начатую линию. И так постепенно американские олигархи способствовали оздоровлению экономики. Более-менее очищаться от коррупции Штаты начали только в семидесятых годах прошлого века. До этого даже в высших эшелонах власти творилось невообразимое. Так, клан Кеннеди был тесно связан с мафией. Как известно, в США мафия контролировала профсоюзы. А профсоюзы, это голоса избирателей.

Англия, одна из старейших и честнейших стран, в конце XIX - начале XX века была весьма коррумпированной страной. Выборы в Нижнюю Палату без проблем покупались в любом графстве. Так что борьба с коррупцией, это сравнительно новое достижение западной цивилизации. И ныне честные страны слабо коррумпированы только потому, что они постоянно предпринимают для этого колоссальные усилия.

Кому больше дают?

- Георгий Александрович, какая из ветвей российской власти самая коррумпированная?

- По нашим оценкам, если исчислять коррупцию в валовом сборе взяток с бизнеса, то выясняется, что 99 процентов этого объема собирает исполнительная власть. Ничтожные крохи достаются судьям и законодателям. О чем это говорит? Конечно, о фантастической зарегулированности нашей экономики. Кому дают взятки? Тем, кто решает проблему, тем, кто влияет. А самая влиятельная в России ветвь власть - исполнительная.

Поэтому, необходимо принципиальнейшим образом менять систему управления страной. В первую очередь, систему управления экономикой. У нас стало нормой, что в списке пятидесяти самых влиятельных бизнесменов страны числятся два министра. В порядке вещей, что в рейтинге самых эффективных лоббистов оказывается половина администрации Президента и почти все губернаторы. Все они работают не на общественный интерес, а на свой частный бизнес, который ведут одновременно с государственными делами.

- В чем самая серьезная опасность коррупции для государства и общества?

- Коррупция имеет не только экономические последствия. Гораздо страшнее возникающие в итоге социальные проблемы. Коррупция приводит к диспропорциям в распределении общественных благ. Увеличивается разрыв между бедными и богатыми. Значит, возрастает социальная напряженность. А это может привести и к политической нестабильности.

Меня поразила одна вещь. Примерно год назад проходила расширенная коллегия генеральной прокуратуры. Присутствовал Президент. Генеральный прокурор Устинов с дрожью в голосе выдал: "Мы - государевы люди". И это в начале XXI века в стране, которая пытается строить демократию!

Вдумайтесь в смысл нашего термина "государственная служба". На Западе нет такого выражения. Там говорят "гражданская служба". За этой, казалось бы чисто терминологической разницей, скрывается разница в идеологии службы. Их чиновник служит гражданам, обществу. Наш чиновник в лучшем случае служит государству. Но на самом деле, как признался генпрокурор, он служит государю. Понимаете, в чем разница? Они не для нас работают. И это тоже один из истоков коррупции. Пока наши люди не будут этого понимать, никаких изменений к лучшему не произойдет.  

Алексей ИГОШИН (псевдоним - Леонид ТЕМНОВ), Пенза. Публикация вышла в газете "АиФ в Пензе" № 1.(http://www.pnz.ru/publish/aif/index.htm), 6.01.2004.