Государство осторожно приступило к административной реформе - одной из наиболее сложных и в то же время самых необходимых для России. Пока основные усилия сосредоточены на анализе функций исполнительных органов федеральной власти. Следующий этап - упразднение или устранение их дублирования. С выходом в регионы, - считает первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ Михаил Дмитриев.

- Михаил Эгонович, тема административной реформы остается достаточно динамичной, даже несмотря на то что грядут очередные выборы...

- При внимательном рассмотрении административная реформа оказывается многоплановым явлением, состоящим из целого ряда направлений, каждое из которых стремительно развивается, причем все они так или иначе имеют очень серьезные последствия для российской экономики.

Сейчас очень активно обсуждается так называемая нулевая стадия административных реформ, связанная с анализом функций федеральных органов исполнительной власти на предмет дублирования, избыточности и отнесения их к возможным функциям, которые не должны выполняться властными структурами. Эта работа проводится специально созданной комиссией под председательством вице-премьера Бориса Алешина. Проанализировано около тысячи функций федеральных органов исполнительной власти из 5600, которые на сегодня удалось выявить. На самом деле их, конечно, больше, поскольку существует много задач, решаемых федеральными органами власти без должных на то полномочий. Из проанализированного количества функций дублирующими или избыточными признано 20 %. По части из них российским правительством уже принято решение об упразднении или устранении дублирования. В частности, функции осуществления органами ГИБДД технического осмотра автомобильного транспорта предложено в результате поэтапной реорганизации передать в негосударственный сектор. Много вопросов вызывают функции, затрагивающие целый ряд существенных непроцессуальных полномочий государственных органов, позволяющие их работникам по своему усмотрению заходить в помещения различных организаций и на основе выявленных нарушений принимать решения о приостановлении их деятельности. Такого рода непроцессуальные полномочия предполагается сократить у большинства органов власти - иначе говоря, любое вторжение в пределы собственности жилища граждан, любое вторжение, связанное с приостановлением деятельности организаций, должно осуществляться на основании решения независимой инстанции, судебных органов. Это представляет дополнительное препятствие на пути принятия незаконных и необоснованных решений для извлечения административной ренты или взяток с субъектов регулирования.

Заметного прогресса удалось также добиться в плане отказа государства от регулирования целого ряда существенных сфер деятельности, где на сегодня оно является избыточным. В частности, принято решение в достаточно малые сроки (1 -2 года) отказаться от государственного регулирования аудита и оценочной деятельности, что затронет около 20 тысяч предприятий по всей России, функции регулирования их деятельности необходимо передать саморегулируемым организациям оценщиков и аудиторов.

В целом мы рассчитываем всю работу по анализу функций федеральных органов власти завершить до марта 2004 года, а затем, в течение последующих полутора лет, заниматься пересмотром законов, что вытекает из упразднения функций. Если нам удастся поддерживать хотя бы тот КПД (20 %), что и сейчас, то, полагаю, эта работа действительно станет весьма полезной и поможет значительно снизить коррупционогенность госаппарата.

- Почему вы называете эту деятельность нулевым этапом административной реформы?

- Потому что это еще сама по себе не реформа. Во-первых, пока наши силы сосредоточены на органах федеральной власти. Между тем подавляющее большинство реальных функций, связанных с взаимодействием чиновника и гражданина, сосредоточены в субъектах Федерации или органах местного самоуправления. Провести такую же работу на этом уровне - это отдельная самостоятельная задача, на решение которой уйдут уже не месяцы, а годы. Безусловно, пока такого решения нет, мы не можем считать, что полноценно завершили ревизию избыточных и дублирующих функций государства и местного самоуправления.

Помимо этого, есть еще одна проблема, с которой столкнулись совсем недавно. Пока мы упраздняем функции различных ведомств, на рабочие столы ложатся новые "замечательные" бумаги. Одна из таких (о правилах эксплуатации жилфонда) была разработана Госстроем и даже зарегистрирована в Минюсте. Из нее мы узнали, что каждый гражданин обязан в трех-четырех инстанциях согласовывать размер горшков на подоконниках своих окон, форму и цвет оконных рам.

Мы тут же потребовали отзыва регистрации этого документа, ущемляющего жизненно важные права граждан. Данный прецедент учит тому, что простым одноразовым обзором всех функций органов власти, в том числе и федеральных, не обойтись. Необходимо выработать определенные процедуры и закрепить их законом, создающим серьезный и жесткий барьер на пути появления новых избыточных и ненужных функций органов власти. Потому что в нашей существующей административной системе один из главных стимулов органов власти - расширять свои полномочия, в том числе и необоснованные, нередко связанные с привлечением административной ренты и созданием возможностей для коррупции.

Для того чтобы вся работа по ревизии функций со временем не была сведена на нет появлением новых законотворческих инициатив министерств и ведомств, Минэкономразвития в конце 2003 года выступило с инициативой разработки специального законодательного акта - об особенностях принятия нормативно-правовых актов в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Основной принцип этого законопроекта состоит в презумпции нецелесообразности государственного регулирования.

Если какое-то ведомство захочет разработать новое правило, ограничивающее деятельность предпринимателя и граждан в экономической сфере, то прежде этот орган должен будет пройти очень строгую процедуру независимой экспертизы своего предложения, доказав, что новый нормативный акт действительно принесет стране гораздо больше пользы, чем вреда. Для того чтобы предотвратить эскалацию бюрократического наступления на бизнес и граждан, действительно, необходимо принимать очень жесткие меры, без этого развиваться успешно и устойчиво Россия вряд ли сможет.

- Хотелось бы спросить вас еще об одном направлении административной реформы, получившем в последнее время дополнительное развитие, - повышении прозрачности и открытости деятельности государственных органов. Какая динамика здесь наблюдается?

- Первый документ, связанный с информационной открытостью в ее новом понимании, был принят в феврале 2003 года - постановление правительства РФ, которое в обязательном порядке предусматривает публикацию федеральными ведомствами на сайтах в Интернете довольно широкого перечня сведений. Сейчас оно медленно начинает реализовываться, хотя даже наше ведомство пока только на 52 % обеспечило публикацию всей необходимой информации. Проблема в другом - существует огромный срез информации, который на сайтах по разным причинам не может публиковаться, - это очень трудоемко и узкоспециально. Но, с другой стороны, надо гарантировать доступ граждан к этой информации.

Если мы хотим получить эффективную некоррумпированную административную систему, которая работает на результат и подотчетна гражданам, то получать информацию они должны не только через Интернет. В принципе, мы исходим из того, что любой документ, который в должном порядке не отнесен к разряду секретных либо конфиденциальных, должен быть доступен гражданину на основе простой, понятной и легкой для него процедуры.

Закон, который направлен на обеспечение доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, уже полгода находится на рассмотрении в главном правовом управлении администрации президента.

Разработан Минэкономразвития и проект закона о служебной тайне - без него, кстати, предыдущий документ никогда не заработает в полную силу. На сегодня нет практически ни одного легитимного нормативного акта, который регулирует порядок присвоения грифа "для служебного пользования", ограничивает произвольность решений ведомств по отнесению информации к категории такого рода, обеспечивает хоть какие-то формы гражданского контроля за действиями власти. Подготовленный закон, в частности, устанавливает достаточно жесткие ограничения к тому, какая информация может быть отнесена к служебной тайне. Есть целый ряд видов информации, которые ни при каких обстоятельствах к этой категории отнесены быть не могут. Например, информация, касающаяся безопасности граждан, и экологическая. Кроме того, впервые мы исходим из того, что сам перечень конфиденциальных документов не должен быть секретом.

Еще одно направление, тесно примыкающее к административной реформе, тоже получившее в последнее время заметное развитие, - это реформа государственной гражданской службы. Она, в принципе, рассматривается как нечто обособленное от административной реформы как таковой.

Административная реформа затрагивает функционал органов власти, а государственная гражданская служба регулирует законодательство на эту тему и деятельность каждого конкретного должностного лица. Но эти направления очень тесно взаимосвязаны. Новый законопроект о государственной гражданской службе предполагает несколько революционных моментов в регулировании деятельности чиновников. Эти новации имеют принципиальный характер с точки зрения ограничения коррупции и повышения эффективности власти, усиления ее подотчетности гражданам. Впервые вводятся четкие транспарентные механизмы контроля за этическим поведением и конфликтом интересов госслужащих.

Государственные служащие обязаны будут сообщать своим руководителям о любых ситуациях, в которых их личные интересы вступают в противоречие с их обязанностями должностного лица. Сам факт умышленного недекларирования конфликта интересов уже является нарушением, причем достаточно серьезным. Подобного рода подходы, прежде всего, позволяют разорвать порочный круг отбора государственных служащих на должности, когда предпочтения персональной лояльности довлеют над критериями профессионализма. Это позволит повысить независимость каждого отдельного чиновника от непосредственного начальника и ограничить возможности коррупционного сговора.

- Много говорится о малых зарплатах чиновников, толкающих их на различные формы извлечения дополнительных доходов...

- Действительно, с оплатой труда чиновников связан очень важный момент. Впервые в законопроекте о гражданской госслужбе руководителям органов власти предоставлена возможность перехода к назначению чиновников на должности на основе срочных контрактов, а не условий бессрочного найма, и финансированию его деятельности на гибкой основе с учетом квалификации, востребованности такой специальности на рынке труда и достигнутых результатов. Такие показатели должны быть отражены непосредственно в контракте, и заработная плата чиновника должна очень сильно зависеть от того, насколько успешно он работает по отношению к этим независимым индикаторам.

Надеемся, что административная реформа к 2005 году будет реализована хотя бы на федеральном уровне, и ведомства будут финансироваться в зависимости от результатов их деятельности и объема реально исполняемых функций. Неэффективно работает ведомство, чиновник - соответственно, они получают меньше денег.

- Вы упомянули о возможности назначения чиновников на основе срочного контракта. Как же быть с теми, кто сегодня уже работает в аппарате?

- Внесенный в Госдуму проект закона, по сути дела, вводит существование двух совершенно разных систем оплаты труда чиновников: "советской" системы - с фиксированными окладами, с надбавками, зависящими от выслуги лет, и новой. Возможность их применения во многом будет зависеть от предпочтении конкретных министерств и ведомств, отдельных субъектов Федерации. Там, где есть возможности для введения более гибких, ориентированных на результаты механизмов, возможно существенное повышение доли госслужащих, перешедших на срочный контракт. Подобные эксперименты уже начаты в 5 регионах страны. По мере отработки эта практика будет распространена на более широкий круг субъектов федерации. Важна ведь административная реформа в стране в целом. По ряду ее направлений мы готовим законы, в равной мере затрагивающие как федеральный, так и уровень субъектов. Это касается информационной открытости, принципа презумпции нецелесообразности государственного регулирования, ряда других важных направлений - например, установления стандарта и доступности качества государственных услуг или введения механизма досудебного обжалования действий должностных лиц и государственных органов.

- Михаил Эгонович, все основные решения, в том числе и касающиеся административной реформы, должны принимать государственные органы. Неужели аппарат сможет реформировать сам себя?

- Совершенно понятно, что в самих госорганах, как правило, установка большинства чиновников состоит в том, чтобы воспроизводить и сохранять существующую практику работы, а не придумывать реформы. Любая административная реформа - это вопрос балансов влияния и интересов. С одной стороны, представители многих сил в нашем обществе заинтересованы в этой реформе, с другой - для того чтобы реформа была успешной, необходимо, чтобы чиновники поверили в нее, научились работать в ней, а те, у кого это не получилось, могли бы уйти. Это непростой барьер, у процесса будут издержки, далеко не все будет идти оптимально. Общество ждет этой реформы, и политики прекрасно это понимают. Если ее не провести - ослабеет степень политической поддержки власти, и это один из движущих моторов преобразований.

Повестка дня этих преобразований вызывает много отрицательных эмоций. Административная реформа держит в напряжении весь аппарат, людям в такой неопределенности работать тяжело и неприятно. Будут периоды спада, когда это накопившееся недовольство найдет выходы наружу и сможет на какое-то время заблокировать реформу. Мой опыт учит только одному: в такой момент нельзя складывать руки, нужно занять принципиальную позицию, и время все равно возьмет свое, потому что без административной реформы в нашей стране у власти не будет возможности в долгосрочном плане поддерживать свою популярность.

- Сделана ли оценка эффективности административной реформы?

- Существует тесная положительная связь между эффективностью государства и уровнем экономического развития. Более развитые страны практически всегда имеют более развитое государство. В России эта связь сегодня нарушена: по уровню экономического развития мы находимся где-то в середине всей выборки мирового сообщества, по уровню коррумпированности принадлежим к странам с наиболее высокими ее уровнями, а по степени эффективности правового государства - к группе стран с наименьшими показателями. И в этом состоит очень важный экономический урок - если мы не повысим эффективность государства, то вряд ли сможем поддержать в дальнейшем устойчивый рост экономики, потому что стран с высоким валовым внутренним продуктом, но плохими показателями эффективности государства в мире просто нет. Если не улучшим качество государства, перестанем развиваться. Гипотетическое увеличение в 2 раза за 10 лет и есть та цена, которую мы платим за проведение или непроведение экономических реформ.  

Дмитрий ВИНОКУРОВ, Ижевск. Еженедельный журнал "Деловая Репутация" № 3 (95). 10.02.2004.