О коррупции в России говорят уже не первый год. Однако чаще всего эту тему используют в качестве "приманки" для избирателя. При этом предлагаются совершенно различные, порою простые до наивности методы борьбы с этим "недугом". На научном уровне эту проблему исследует Фонд "Индем". О том, каковы перспективы России в борьбе с коррупцией и можно ли вообще с нею бороться, в интервью "Деловой Репутации" рассказывает президент фонда Георгий Сатаров.

- Тематика коррупции в изображении журналистов чрезвычайно заужена. Как правило, она рассматривается на уровне бытового понимания. Подобный подход, очевидно, оправдан, потому что именно этого ждут читатели. Все ищут скандал, смысл которого должен быть примерно таким: один нехороший дядя дал другому нехорошему дяде за то, чтобы второй нехороший дядя сделал что-нибудь нехорошее, возможно, противозаконное. Это архетипическое сообщение, которое журналист посылает читателю, вызывая его праведный гнев. Но никто не пишет о том, что, например, граница между коррупционером и некоррупционером проходит не между людьми, а в каждом из нас. Никто не рассказывает о том, что часто действия обыкновенных обывателей, ставшие уже привычными, тоже подпадают под определение коррупции. Об этом просто никто не задумывается. Есть совершенно банальные распространенные ситуации - это взятка в учебных заведениях. Коррупция в вузах по масштабу вышла на первое место, превысив в два раза по объему взятки автоинспекторам.

Обычно говорят о конкретной переданной взятке, упускаются из виду суммарный эффект и негативные последствия явления как такового. В современной социологии есть такое понятие - непреднамеренные последствия. Это когда люди в совокупности принимают вполне рациональные индивидуально осмысленные решения, но их совокупные действия приводят к коллективным потерям, которые при этом являются потерями индивидуальными для каждого из них. ГАИ, например, существует формально для того, чтобы регулировать ситуацию на дороге. В результате каждой взятки понижается суммарная, общая для всех безопасность. Из-за коллективных действий институт, как таковой, теряет смысл. Тем не менее мы его сохраняем. Часть налогов идет на его содержание. Это суммарный результат коллективных действий. Другой пример - высшее образование. Интересен тот факт, что взяточничество в вузах резко "пошло" вверх в 1995 году. Судя по всему, не последнюю роль в этом сыграла война в Чечне. Вузы начали рассматриваться как дополнительный способ избавления юношей от службы в армии. В результате искажается механизм отбора достойных получить высшее образование - туда попадают не талантливые, а имеющие более широкие финансовые возможности. Вузы оканчивают не готовые к профессиональной деятельности специалисты, а сумевшие "купить" экзамены и зачеты.

Самое страшное, что коррупция в образовании имеет тенденцию к своему расширению и развивается очень быстро. Достаточно сказать, что коррупционный оборот с 2001-го по 2002 год в этой области возрос раза в два. Даже за вычетом инфляции это очень много. И этот объем собираемых взяток функционально связан с качеством кадров. Можно представить, кто будет работать лет через десять. Последствия - те же мамы и папы, когда-то давшие взятку за оценку для своего ребенка, будут лечиться у врача, закончившего эти вузы, покупать колбасу, приготовленную невыучившимися специалистами. Кроме того, люди, окончившие эти университеты, за 5 лет привыкают все решать именно таким образом. Поэтому проблема коррупции не в аморальности или противозаконности каждой коррупционной сделки. Они страшны своим суммарным эффектом.

- Есть ли какая-нибудь зависимость между экономическим развитием страны и уровнем коррупции?

- Исследователи пришли к выводу, что между размером ВВП страны и коррумпированностью есть статистическая зависимость. И она чрезвычайно высокая. Грубо говоря, получается так, что чем честнее страна, тем она богаче. И наоборот. Если руководствоваться рейтингами международной организации "Транпоранси интернашионал", Россия находится в зоне бедных и коррумпированных стран. При нашем уровне коррупции у России нет возможности стать более богатой. Страна находится на пределе. Путь к процветанию может лежать только через уменьшение коррупции.

- Можно ли, на ваш взгляд, говорить о связи между размахом коррупции и реформированием государства?

- Коррупция всегда возрастает в странах с переходной экономикой. С модернизацией связан сам рост коррупции. К такому выводу мы пришли, изучив не только ситуацию в России. Подобные процессы идут на земном шаре больше пятидесяти лет. Логика большинства из них следующая - берутся законы в успешных, развитых странах и внедряются в развивающихся. В результате происходит столкновение законодательных норм с жизненными представлениями общества, и новые институты, взятые у развитых стран, начинаются искажаться и приспосабливаться. В качестве примера можно привести внедренный у нас институт банкротства. Как модель, он существует для того, чтобы санировать на рынке неэффективное производство.

В нашей стране был принят хороший закон, перенявший канадскую модель. Однако он использовался для того, чтобы отнимать предприятия у собственников. Выход в данном случае только один - изучать причину отторжения или искажения довольно эффективно работающих в других странах законов и экономических институтов. Искать варианты их преобразования под конкретные условия. Можно сказать, что это вызов западной цивилизации. Антиглобалистское движение - это одно из последствий неудачных модернизационных попыток.

- Можно ли говорить о региональном измерении коррупции?

- Сейчас мы обрабатываем данные нового исследования, в котором будет информация по 65 российским регионам. В том числе и по северокавказским республикам. Это работа по бытовой коррупции. В 2002 году мы уже проводили подобное исследование, но тогда выборка была меньше. Тем не менее разница по регионам есть. Если измерить коррупцию, например, по средней величине взятки, то от региона к региону этот показатель может меняться в десятки и сотни раз. Есть территории, где средний разброс размера взятки небольшой, но зато частота выплат выше. Есть регионы, где низкая бытовая коррупция, но очень высокая деловая.

- Каковы последствия коррупции на бытовом уровне и во взаимоотношениях власти и бизнеса?

- При коррупционных взаимоотношениях бизнеса и власти можно говорить о нескольких типах потерь.

Во-первых, это прямые потери, связанные с бюджетом: деньги расходуются неэффективно или государственная казна недополучает финансовые средства. Приведу пример Италии, в которой после проведения мероприятий, связанных с уменьшением коррупции, бюджетные затраты на строительство дорог сократились на 30%. Есть примеры, когда аналогичные показатели уменьшаются вдвое. Но самое страшное - это так называемые косвенные потери, которые не связаны с прямым действием конкретных сделок, а с тем, что искажается экономическая среда: перестает работать конкурентный механизм, судьба инвестиций становится непредсказуемой. Коррупционных эффектов много. Проблема в том, что оценить это очень трудно.

- Тем не менее последствия коррупции распространяются не только на экономику...

- Это огромный комплекс негативных последствий. При нищем бюджете государство не в состоянии выполнять свои обязательства. Искажается механизм распределения общественных благ. Увеличивается разрыв между бедными и богатыми. Это и без того серьезная проблема для нашей страны. Но разрыв в доходах возрастает, значит, возрастает социальная напряженность. А это в свою очередь ведет к потенциальной политической нестабильности.

- Получается так, что для решения проблемы необходимы изменения во всех сферах жизни общества?

- Для того чтобы понять, как это сделать, нужно для начала разобраться, что же такое коррупция. Очевидно, это не болезнь, а сигнал о ней, боль, сигнализирующая о том, что есть проблемы. Мы можем принять болеутоляющее - симптом исчезнет, но причина останется. Нормальный выход из положения - пойти к "врачу", который должен определить причину боли и назначить лечение.

- Каковы в таком случае, на ваш взгляд, причины коррупции?

- Они в неэффективности самой системы и ее управления. Причина иногда кроется в стремлении с помощью примитивных бюрократических процедур воздействовать на такую вечную категорию, как стремление бизнеса получать прибыль. Это типичная управленческая ошибка, порождающая лавину коррупционных отношений.

- Поэтому силовыми методами невозможно решить коррупцию...

- Да. И в истории, и в наше время есть множество примеров того, как безуспешно пытаются бороться с взяточничеством силовыми методами.

Яркий пример Китай, там за это расстреливают, но распространение коррупции не прекращается.

Когда власть начинает охоту за оборотнями, это красиво, но бесполезно. Для реальной борьбы со злом необходимо сначала создать условия. Они банальны - реальная политическая конкуренция, открытость власти и свободные СМИ. Я не занимаюсь пропагандой от имени СПС или "Яблока". Я подхожу ко всему этому абсолютно технологически. Есть неумолимые законы природы. Один из них таков: власть, предоставленная сама себе, работает только на себя.

- Необходим контроль?

- Власть должна ощущать конкуренцию со стороны оппозиции и не должна считать себя вечной. Кроме того, должны работать механизмы контроля, которые эту открытость транслируют. Это те самые свободные СМИ, о которых я сказал. Все предельно технологично. Это как не курить и гулять по вечерам с женой не менее 30 минут.

- Влияет ли на размах коррупции нынешнее российское законодательство?

- По огромному числу нарушений, которые фиксируются в Кодексе административных правонарушений, существует большой разброс штрафов и наказаний: с конфискацией или без, штраф или передача дела в суд, сам размер штрафа. Все это единолично решает чиновник. Идеологи создания таких законов, и это самое страшное, совершенно не обязательно преследуют цель увеличить коррупцию в стране. Они могут руководствоваться даже благими пожеланиями. Мы как-то дискутировали на "Эхо Москвы" с одним из разработчиков Кодекса из фракции КПРФ, который не моргнув глазом говорил в эфир следующее: "Послушайте, надо же учитывать все обстоятельства дела. Вы представьте себе, что гаишник тормозит машину с кирпичом. Если этот человек везет машину с кирпичом к себе на дачу, это одна ситуация, а если для детского садика, то совершенно другая. И штрафы должны быть разными". Это не бред, это такое мировоззрение. Конечно, никакой закон не может учесть всех нюансов, но когда идет суд, то он в норме, во-первых, конкурентен, во-вторых, открыт. А когда чиновник один решает, что с вами будет, это процедура закрытая и неконкурентная. И в этой ситуации обыватель беспомощен. Единственный для человека выход - вступить с ним в коррупционные отношения. Конечно, "вилка" наказания должна существовать, должна быть определенная гибкость, но ее нужно стараться минимизировать.

Но проблема не только в том, какие нормы пишут законодатели. На уровень коррупции влияет даже стиль законодательства. У нас очень любят писать законы-пожелания. Они выглядят следующим образом. Статья номер один: "хорошо бы, чтобы было хорошо". Статья номер два: "как это должно сделаться, определяется подзаконными актами". Конечно, я утрирую, но нормальный закон - это всегда процедура. Он указывает не только что должно быть, но и как это должно происходить. Кроме того, должны быть ответственные за его выполнение. Если законодатель этого не прописывает, то это прописывают инструкции министерств. Однако нормотворец в исполнительной власти закрыт, там отсутствует конкурентная процедура. Значит, даже если он не ставит перед собой задачи создать дополнительные условия для коррупции, то как минимум ему предоставлена свобода обеспечить комфорт себе и создать максимум проблем для граждан теми самыми процедурами и дополнительными нормами, которые он будет писать. Чем больше они облегчают жизнь себе, тем больше создают проблем нам. Даже, помимо собственной воли, не думая о том, каковы последствия конкретных инструкций. Вывод таков: для того чтобы сократить коррупцию, нужно писать другие по духу и содержанию законы, нужно по-другому подходить к законодательству.

- Как вы относитесь к разговорам о том, что после повышения зарплаты проблема коррупции хотя бы частично будет решена?

- Мы знаем, что наши чиновники нищие. И чем беднее, тем больше искушения у него брать взятки. Но если им платить много, это не значит, что они перестанут брать. Это абсолютно точно.

Интересно, что повышение зарплаты имеет больше значения не для чиновников, а для граждан. Один из чрезвычайно важных факторов в противодействии коррупции - это отношение общества к чиновникам и к коррупции. Когда они нищие, мы терпимо относимся к тому, что они берут взятки. Мы изучали в Армении коррупцию, где чиновники еще меньше зарабатывают, чем наши. Там просто открытым текстом люди говорят: "Они же такие бедные. Им надо помочь". Но в обществе совершенно меняется отношение к коррупции, когда чиновники получают высокую зарплату. Если люди еще и осознают, что высокая зарплата платится из их налогов, то тогда они начинают думать: "Ах ты, сволочь. Ты и так много получаешь. Так ты еще и от меня тянешь". Это уже совершенно другая ситуация. Общественный эффект повышения зарплаты гораздо важнее, чем индивидуальный эффект для чиновника. При этом, конечно, высокая зарплата госслужащим, врачам или преподавателям нужна.

- Что же сейчас необходимо предпринять, чтобы эффективность антикоррупционных мероприятий стала выше?

- Это целый комплекс мер. Но только сочетание повышенного контроля, серьезных последствии, связанных с выявлением мздоимства, изменением отношения к собственной карьере, с соответствующим отбором, критериями продвижения по служебной лестнице, позволит добиться серьезных результатов в борьбе с коррупцией. Совершенно необходимо продолжить реформу госслужбы.

Далее. Мы подсчитали, что если исчислять коррупцию в валовом сборе взяток с бизнеса, то выясняется, что 99% от этого объема собирают структуры исполнительной власти. Ничтожные крохи достаются судьям и законодателям. Это свидетельствует о проблеме в разделении ветвей власти в России, но прежде всего эта ситуация возникает из-за фантастической зарегулированности экономики. Поэтому необходимо менять систему управления страной. В первую очередь систему управления экономикой.

- Сейчас в российском правительстве идет работа над административной реформой, возможно ли достижение заявленных ее авторами целей?

- В 1997 году, когда в администрации президента РФ разрабатывался первый вариант концепции этой реформы, мы провели обследование российских министерств и ведомств. В том числе была анкета, в которой руководителям различных структур задавался вопрос о том, каких полномочий им не хватает. Всем хочется контролировать и лицензировать.

Вообще есть три ключевые управленческие функции - анализ, контроль и оказание услуг от имени государства. В норме они должны быть разведены по разным ведомствам. Не должно одно министерство предоставлять какие-то услуги и контролировать это. У нас практически все структуры исполнительной власти совмещают эти полномочия. Например, министр финансов на заседании правительства соглашается с концепцией административной реформы, но когда к нему приходят и предлагают пересмотреть сферы полномочий КРУ Минфина, одного из самых мощных контрольных ведомств, он приводит контраргумент - весь финансовый контроль рухнет, поэтому трогать это ведомство нельзя. Подобным образом отвечают практически все руководители. Каждый кивает, когда речь идет об общих словах, но начинает ставить палки в колеса, когда дело доходит до его личных полномочий. Они реформируют сами себя, поэтому преобразования в этой сфере будут идти подобным образом и дальше.  

Михаил НЕСТЕРЕНКО (псевдоним - Дмитрий МАЛОВ), Ижевск. Еженедельный журнал "Деловая Репутация" № 4 (96). 17.02.2004.