Административная реформа началась с Минэкономразвития

Не подмажешь - не поедешь. Этот принцип хорошо известен всем без исключения предпринимателям. Почти каждому, как свидетельствуют опросы, хоть раз да пришлось "подмазать" какого-нибудь чиновника. По самым скромным подсчетам, общая сумма взяток, выплачиваемых предпринимателями российским чиновникам, составляет 33,5 млрд. долларов в год - это почти треть бюджета страны! О бюрократии и о том, как с ней бороться, в материалах рубрики "Тема номера".

"Чтобы мы ни обсуждали - естественные монополии, налоги, банки, социальную реформу - разговор заканчивается тем, что пока не будет административной реформы, все остальные реформы будут делом бесполезным", - считает заместитель министра экономического развития и торговли Аркадий Дворкович. Свою очередную встречу с членами Клуба региональной журналистики он начал именно с разговора об административной реформе.

- Есть указ президента по проведению административной реформы, в нем заложены главные принципы, касающиеся ее реализации, начиная от принципа разделения всех органов власти на три уровня - правоустанавливающий, правоприменительный и контрольно-надзорный. Уровни разделения являются ключевыми для того, чтобы повысить эффективность деятельности отдельных органов власти и отдельно оценивать их работу по конкретному результату. Почему? Потому что в случае смешения этих функций, когда сам орган власти устанавливает правила, сам же их реализует и сам же контролирует их исполнение, он устанавливает правила таким образом, чтобы ему было удобно исполнять их и надзирать за ними, получая от этого административную ренту.

Знаком ли вам такой термин как "взяткоемкость"? Чем больше соединения функций внутри отдельных органов власти, тем выше взяткоемкость актов, которые издает этот орган власти, то есть больше способность этого органа изымать административную ренту самыми разными способами, начиная с прямых взяток. Это первый принцип.

Второй принцип - это бюджетирование, то есть составление бюджета для каждого органа власти в зависимости от его функций, задач и результатов, которые он достигает. То есть не просто количество человек которые работают, и метров, которые занимает данный орган власти, а что именно он делает и как он это делает. Это очень сложный принцип, лишь несколько стран в мире его уже используют, и это полный поворот сознания всех госслужащих, а в конечном счете не только госслужащих.

Мы собираемся применять этот принцип и для бюджетной сферы в целом. То есть если говорить, например, о школе, то там немножко проще, наверное:там результат должен оцениваться по количеству и качеству обученных детей. Сейчас оценивается по количеству учителей и количеству метров, а нужно - по количеству обученных детей. Больницы тоже понятно - по количество вылеченных больных, а сейчас по количеству врачей, коек, метров…

В органах государственной власти сложнее оценивать результат: там нет больных, нет учащихся, а есть некоторые общественные услуги, которые сложнее оценивать. Но тем не менее в скандинавских и некоторых других странах разработали методики, как это можно делать, и мы собираемся за основу взять их опыт и также переходить постепенно на бюджетирование по результату деятельности. Что это будет означать? Это будет означать, что можно будет в целом оценивать результат деятельности не только органа власти, но и каждого конкретного чиновника. В конечном счете, мы сможем оценить работу того чиновника, который непосредственно отвечает за выполнение данной функции.

Естественно, на словах все это достаточно легко. В реальности мы вынуждены начать с анализа тех функций, которые в принципе есть в органах власти, и решить, от каких функций нужно избавиться, какие функции перераспределить, где исключить дублирование, а какие функции передать на уровень саморегулируемых организаций. Такая работа уже началась. Она началась прежде всего в нашем министерстве несколько месяцев назад, и самые первые пилотные предложения мы провели через правительство еще летом, отменив совсем маловажные функции, которые уже давно не выполнялись.

Недавно состоялось очередное заседание комиссии по административной реформе. На повестке дня было рассмотрение нескольких сотен функций разных органов власти. Было принято решение предложить правительству ликвидировать примерно около сотни функций из примерно двухсот рассмотренных, то есть половину просто снять. В ряде случаев это не повлечет никаких серьезных изменений, потому что функции и так не выполняются. Но в некоторых случаях это означает, что государство действительно перестанет делать какую-то работу, потому что это избыточно, потому что это не нужно рынку, и, соответственно, появится возможность сократить государственных чиновников, государственных служащих и удешевить государство для общества, а, значит, сократить налоги.

В общем, в административной реформе сегодня такая ситуация. Конечно, перед грядущими выборами никаких радикальных решений принято не будет. Это очевидно. Но работу по анализу функций и ликвидации избыточных функций у государства до выборов завершить можно, если комиссия будет работать таким же темпами, как она работает сейчас.

Приведу лишь один пример, чтобы было понятно, где функции не ликвидируются полностью, а лишь видоизменяются. Это функция по регулированию бухгалтерского учета. Сейчас все правила бухгалтерского учета устанавливает Минфин. В законе установлены очень общие рамки, а дальше все делает Минфин с привлечением экспертов. Минфин создает правила, формы, документы, которыми должна пользоваться все страна, вся многомиллионная армия российских бухгалтеров. А у нас примерно три миллиона специалистов в области бухгалтерии.

Мы уже несколько лет говорим о переходе на международный стандарт финансовой отчетности, но по факту ничего для этого не делается и все остается как есть. То есть Минфин очевидно в этом не заинтересован, потому что он это регулирует, потому что он, соответственно, может использовать это в каких-то своих полномочиях, включая фискальные интересы. Все инвестиционное сообщество, профессиональное сообщество бухгалтеров заинтересовано в этом переходе, потому что это нужно рынку, и, соответственно, возникает конфликт интересов.

Мы предложили следующую модель. В законе устанавливаются принципы ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности. За разработку всех методик, правил ведения бухгалтерского учета по российским стандартам будет отвечать негосударственный институт, учредителями которого станут как профессиональные ассоциации, пользователи учета и отчетности, так иорганы государственной власти, то есть в этом институте представлены все интересы. Утверждать разработанные институтомправила будут правительство или министерство финансов, то есть оно не сможет вносить туда изменения, оно сможет только сказать, что либо нравится, либо не нравится. Если нравится - утверждаем, если не нравится, то вот такие-то замечания, дорабатывайте… Но у государства не будет права законодательной инициативы в этом случае.

Что касается международных стандартов, то это будет делать сам негосударственный институт, комитет по стандартам, условно, и в это государство вмешиваться не будет, а за все, что касается обучения, аттестации и развития профессии в целом, будут отвечать саморегулирующиеся организации, объединяющие представителей этой профессии. То есть произойдет разделение государственной функции, которое сегодня является всеобъемлющим и включает в себя все компоненты бухучета, на три уровня с четким разделением полномочий, ответственности и с возможностью очень четко оценивать результаты этой работы.

Что касается того, что называют административной реформой в обиходе, а именноликвидация одних министерств и создание других министерств, это, безусловно, постепенно будет делаться, но это не является главным. Это нужно сделать, потому что количество министерств избыточно, потому что функции дублируются. Но это скорее всего будет делаться после выборов.

Мы надеемся, что административная реформа позволит принципиально изменить ситуацию с заработной платой как в чиновничьем аппарате, так и в бюджетной сфере в целом и вывести ее на уровень, конкурентоспособный с рынком, с тем, чтобы и государственные органы, и бюджетная сфера (образование, здравоохранение) шли профессионалы и зарабатывали и при этом оказывали бы качественные услуги.

Количество взяток уменьшится, безусловно. Это вопрос времени. В Скандинавии, где введены в максимальной степени все те принципы, о которых я говорил, уровень коррупции, по всем оценкам, наименьший. И это произошло естественным образом, по мере того, как перед государственными служащими ставятся конкретные задачи, их работа оценивается качеством тех услуг, которые они оказывают, тех функций, которые они осуществляют. И еще по мере того, как правительство становится маленьким, незаметным, а вся деятельность в обществе делается руками бизнеса, руками самих людей.

Я отдыхал в Финляндии и меня поразило, как там организован процесс лесозаготовки. У нас как обычно (я бывал и в Коми на лесозаготовках) большая бригада, бригадир, замбригадира, куча народу, все ходят, смотрят, пара машин где-то работает, валят деревья. Что я увидел в Финляндии? Большой участок леса, очень большой, три машины работают, соответственно, три человека - три водителя. Я спрашиваю: "А где все остальные: начальник, какие-то подсобные помещения, забор, в конце концов?" Отвечают: "Нет, нам на пейджер сбросили информацию, куда мы должны ехать, сразу же передали карту местности по GPS, она у нас прямо в машине, на компьютере. Вот мы приехали, сделали все и уехали. Мы вообще друг друга не знаем, потому что все из разных компаний. Так же по электронной почте передаем все результаты: каждое сваленное дерево фиксируется прямо в компьютере и эта информация уходит к руководству. Какие бригадиры? Ничего не нужно"…

Вот так же должно быть и в государстве. У нас ни на одном уровне решений не принимается, у нас все в конечном счете сваливается на начальника. В лучшем случае на министра, а, как правило, на председателя правительства или президента чаще всего. Такого не должно быть. В Финляндии президент вообще ничего не решает, он на международные переговоры ездит. По крайней мере в этом направлении нужно двигаться. И количество взяток при этом безусловно сокращается, повышаются зарплата чиновников, их социальные гарантии. Но уж если такого чиновника поймали на взятке, то его по полной программе сажают.

В той же Финляндии был недавно скандал, когда премьер-министр женщина подала в отставку, когда выявился факт о том, что она неправомерно раскрыла документы для служебного пользования, касающиеся войны в Ираке. Премьер-министр сразу же подала в отставку...   

Галина ЛАВРИНЕНКО, Сыктывкар. "Дело и Право", №10, октябрь, 2003.