Эффективное функционирование системы местного самоуправления является одним из важнейших факторов развития Российской Федерации. Местная власть призвана решать большинство повседневных проблем простого гражданина. Это – власть, до которой каждый должен иметь возможность дотянуться рукой.

Действующий в настоящее время Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ в 1995 году, имеет множество недостатков. Поэтому актуальность реформы местного самоуправления очевидна. Но какой должна быть эта реформа?

Что такое местное самоуправление

Конституция РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Основные составляющие муниципальной реформы

Первое - это административно-территориальная реформа. Прежний закон обозначал возможность существования в границах одного других муниципальных образований. Теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований (в городских и сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах), т. е. вводится двухуровневая структура территориальной организации. Это потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые основы местного самоуправления, сферы его компетенции.

В большей степени изменениям будут подвергнуты районы и сельские округа, которые придется дробить, чтобы выполнить требование нового закона, определяющего, что администрация муниципального образования должна быть расположена таким образом, чтобы каждый житель мог добраться до нее пешком в течение дня, а в органы муниципального округа - в течение дня, но на общественном транспорте.

В связи с новым законодательством, вводится три новых типа муниципального образования. Первое – это сельские поселения, второе – это муниципальный район, который объединяет несколько поселений, третье – городской округ. Если до вступления нового законодательства список вопросов местного значения был одинаковым для любого муниципального образования, то в новом законодательстве для каждого типа муниципального образования имеется свой список вопросов местного значения, отличный от того списка, который действует сейчас. До сегодняшнего дня то, на что могут тратиться деньги местного бюджета, определялось списком вопросов местного значения в уставе. По новому закону этот список даётся федеральным законодательством. Для того, чтобы потратить деньги сверх этого списка, муниципальное образование должно доказать наличие финансовых ресурсов.

Новый закон предполагает, что вся территория РФ будет поделена между различными муниципалитетами. Это, на самом деле, с одной стороны, лишнее обременение населения, потому что, чего ради вдруг наши местные бюджеты должны нести ответственность за содержание, например, государственного лесного фонда. Эта проблема тоже не осталась без внимания в новой последней версии закона, но коллизий все равно осталось еще очень много. В основу территориального деления были взяты ещё дореволюционные принципы. Идея тоже дореволюционная – обеспечить пешую доступность. Теперь это транспортная доступность.

У муниципального образования должен быть, прежде всего, экономический потенциал. Нельзя, чтобы «градообразующими» стали, например, восьмилетняя школа или сельская администрация. Но, к сожалению, новая схема территориальной нарезки такова, что поделить территорию страны так, чтобы каждая ее часть была хотя бы немного экономически выгодна и самостоятельна, невозможно, потому что у нас будет существенный рост числа муниципалитетов. Прежде всего, за счёт поселений. И эти муниципалитеты будут заведомо экономически несостоятельны.

Второе – это финансовая стабилизация положения муниципальных образований. Это ещё одна базовая проблема, потому что всё будет зависеть от системы финансового выравнивания, и разнообразных трансфертов из бюджетов вышестоящих органов. Экономический риск очень серьёзный.

Конечно, в новом законодательстве есть масса правильных вещей, например, закрепление долговременных отчислений от регулирующих налогов. Но поскольку возникнет много экономически несостоятельных муниципалитетов, то придется всё время принимать меры по финансовому выравниванию. И новый закон предусматривает массу разнообразных фондов и каналов выравнивания. Политическое решение вопросов о выравнивании трансфертов будет найдено, но самые большие риски реформы - то, что новое административное деление не обеспечено доходными источниками, и передел собственности, который своими корнями у нас восходит к тому самому списку вопросов местного значения, останутся.

Роль местного самоуправления в общей структуре управления страной

Местное самоуправление - очень важное звено в российском политическом устройстве. Дело в том, что местное самоуправление в советское время было незаслуженно отодвинуто на задворки общественной жизни. И в начале 90-х годов реформы сопровождались тем, что именно на этот уровень были сброшены самые затратные области и отрасли деятельности человека, - вся социальная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство. И одновременно эта сфера была лишена каких бы то ни было постоянных и надежных источников получения дохода. Что произошло? Органам местного самоуправления дали достаточно много прав. Но эти права не были наполнены основным - финансами, ресурсами. И органы местного самоуправления во многом превратили в некие "структуры для битья", в «крайних» по отношению к местному населению. Конечно, никакой закон о местном самоуправлении денег в государстве не прибавит. Но он должен способствовать тому, чтобы эти деньги расходовались как можно более эффективно, чтобы каждый уровень власти заботился о том, чтобы эти деньги сэкономить, а не просто растранжирить. Как раз на это и направлена новая версия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятая в прошлом году: четко определить полномочия органов местного самоуправления, определить объем финансирования, и, соответственно, чтобы государство имело право контроля. Не только население, но и государство. И, если органы местного самоуправления не справляются со своими обязанностями, государство имеет право вмешательства в их деятельность.

Почему всегда не хватает денег и где их взять

Доходы местных бюджетов не растут, а сокращаются. За последние шесть лет в целом по России они сократились на четверть. При этом местное самоуправление постоянно обременено так называемыми «нефинансируемыми федеральными мандатами». А именно: обязательствами выполнять федеральное законодательство, которое предписывает, к примеру, предоставить жильё судье, обеспечить бесплатный транспорт работникам милиции, дать жилищно-коммунальные льготы по оплате квартиры ветеранам труда, но совсем не гарантирует поступления соответствующего финансирования.

Вообще придумать за всё многомиллионное население нашей страны, как ему жить, - федеральным законом невозможно. Но система финансового планирования бюджета устроена таким образом, что она даёт распоряжения сверху вниз.

Существующее сегодня законодательство не даёт никакой самостоятельности в распоряжении финансовыми средствами. Объективность такого местного самоуправления не может заинтересовать гражданина, которому нужно найти в своём муниципалитете арену для общественной деятельности. Появляются равнодушие и разочарование по отношению к местному самоуправлению. Это вполне рациональная реакция на его бесполезность и на его бессилие. Но стоит только поменять эту схему, и народ будет реагировать совсем по-другому.

С одной стороны, свободу давать людям опасно, потому что неизвестно, как они ей воспользуются. С другой - как только люди увидят реальную связь между чистотой подъезда, голосованием на местных выборах и теми налогами, которые они платят как частные лица, как малые предприниматели и как прочие сотрудники по созданию валового продукта, у них школа обучения пользования свободой возникнет в виде муниципалитета.

Финансовая суть реформы – жить по средствам. То есть исключить необеспеченные бюджетом социальные обязательства, оставив лишь те, на которые средства есть. Новый закон предусматривает перераспределение обязательств между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Во время семинара в Москве, проводимого Клубом региональной журналистики «Из первых уст», выступала М. И. Либоракина, исполнительный директор Фонда «Институт экономики города». В лекции, посвященной как раз муниципальной реформе, Марина Ивановна привела замечательный пример. Несколько лет назад она в составе одной из российских делегаций побывала в США. Там в числе других обсуждался вопрос о финансировании средней школы. Выяснилось, что в США школы финансируются в основном за счёт налога на недвижимость. У нас такой налог тоже есть. Но в США от налога на недвижимость вплотную зависит финансирование средней школы: не соберут налог, школа не будет финансироваться. Кто же там устанавливает ставки налога на недвижимость? По нашему российскому законодательству местное самоуправление не может самостоятельно придумать новый вид налога и определить его ставку. Все это регулируется вышестоящим законодательством и в научном мире называется «отсутствием фискальной автономии». В США же, напротив, на первом месте - фискальная автономия. Ставку нового налога американцы определяют голосованием на референдуме. Один из российских мэров задал вопрос, кто после голосования утверждает эту ставку? Американский мэр долго не мог понять, как кто-то может утверждать то, за что проголосовал народ! А для нашего мэра сложно представить, что народ может вообще голосовать в своих интересах и при этом не обидит, к примеру, того же учителя средней школы.

Профинансировать школу или отремонтировать водокачку?

Денег достаточно не будет никогда. Выбор между ремонтом кладбища, модернизацией водокачки и закупкой компьютеров в среднюю школу – всегда болезненен. Но это выбор местного сообщества. Местное управление в его сути, это и есть такая конструкция, когда граждане принимают решение и сами несут ответственность за его реализацию. Причём это серьёзная ответственность, и последствия неправильно принятых решений людям должны быть очевидны. Вот, к примеру, не захотели американские жители иметь высокий налог на недвижимость, сразу же снижается финансирование средней школы, уходят из школы самые грамотные учителя, понижаются образовательные шансы для детей.

Можно сказать, что тем, у кого нет детей, всё равно. Нет, им не всё равно. Образовательные шансы понизились, а молодёжная преступность повысилась, жить в таком обществе стало гораздо хуже. Вот этот баланс между интересами и ответственность за принятое решение и является основой местного самоуправления.

И в нашей Конституции заложен именно этот либеральный конституционный идеал. Идти, конечно, до него очень долго, проблем накопилось много. Эта проблема всеми уже осознавалась, поэтому, когда в 2002 году было объявлено о начале реформы по разграничению полномочий, то все встрепенулись с некоторой радостью. Казалось бы, сейчас нужно решить вопросы устойчивой финансовой базы местного самоуправления и большей подотчётности местного самоуправления перед народом вот этого самого демократического устройства. И начало муниципальной реформе было положено в рамках работы комиссии по разграничению полномочий. Чем она занималась? Было выделено несколько областей, начиная от сельского хозяйства и заканчивая социальной сферой, в которых прошла ревизия федерального законодательства. Во время проведения этой ревизии комиссия опять же столкнулась с тем, что объём социальных обязательств государства существенно превышает его финансовые возможности. Одним из результатов работы комиссии стали цифры, позже озвученные и Минфином России, и Президентом РФ. Оказалось, что у нас общий объём обязательств – 3,1 триллиона рублей, а средств в бюджете только 2,1 триллиона рублей.

Советский строй не афишировал свои социальные язвы – так было проще

При советском строе было очень мало возможностей для индивидуального предпринимательского, карьерного, личностного роста, но крыша над головой была. Правда, советский строй очень успешно скрывал свои социальные язвы. Численность бедного населения до начала перестройки составляло порядка 12%, а на селе - до 18%. Это было не слишком заметно в условиях той политической системы, но факт остается фактом. Теперь социальные язвы на виду, но каким образом решать проблему разграничения полномочий, когда всё равно социальный пакет государства гораздо больше, чем его кошелёк? Что можно сделать в этом случае? Во-первых, сократить нефинансируемые обязательства и потом провести чёткое разграничение полномочий. Второй путь - не принимать радикальных мер по сокращению социальных обязательств государства, а разграничить полномочия таким образом, чтобы дефицит был распределён между разными уровнями государственной системы.

Политические риски были распределены иным образом. Был выбран второй путь, при этом политические риски перераспределяются сейчас в пользу федерального уровня, то есть больше рисков идёт вниз. У нас не должно быть такого объёма бесплатного высшего образования, которое есть сейчас. Речь идет даже о сокращении времени бесплатного образования в школе. Это вещи, к которым наше общество не готово. Потому что, сокращая социальный пакет, государство не предоставляет более широких возможностей для зарабатывания денег.

В первую очередь, обращается внимание на самые видимые социальные обязательства и привязывается к исполнению их на федеральном уровне. Общая линия заключается в том, чтобы самые видимые вопросы передать на уровень федерации, регионам дать возможность использовать рамочное социальное законодательство.

Например, это рамочное социальное законодательство говорит о том, что надо заботиться об инвалидах. При этом каждый субъект федерации получает определённую сумму, например, 100 рублей. В рамках этих 100 рублей каждый субъект может по-своему заботиться о своих инвалидах. Понятно, что инвалидов гораздо больше, чем этих 100 рублей, тогда получается, что у каждого региона есть право выбора. Либо дать каждому по 20% от этой суммы, либо поделить эти деньги на очередников. И риск за то, как будет обслужен каждый конкретный инвалид, будет лежать на региональном законодателе или на губернаторе. То же самое ниже - по уровню местного самоуправления. При этом государство в лице центральной власти старается закрепить за собой полномочия и ресурсы за наиболее видимую социальную часть пакета. Такого рода концепция разграничения полномочий была положена в основу реформы местного самоуправления.

Сфера - главная не только на словах

Если посмотреть на зарубежный опыт организации жизни, можно увидеть, что там, в соответствии с национальным историческим развитием, сложилась очень важная для гражданина система. Все начинается с его дома, и только потом решаются проблемы региона и всей страны. Страна будет уверенно чувствовать себя только тогда, когда конкретные домохозяйство, семья, мелкое поселение будут прочно стоять на ногах. Реформа местного самоуправления преследует важную цель переустройства Российского государства, при котором приоритет из Москвы, из столичных регионов был бы перенесен на уровень простого гражданина. И именно он решал бы проблемы, которые имеют общегосударственное значение.

Вся муниципальная собственность перейдет в частные руки?

В новом законе предусматривается, что с января 2006 года всем муниципалитетам необходимо освободиться от своей собственности. Тогда каким образом должен существовать тот же муниципалитет?

Освободиться надо только от той собственности, которая не связана с исполнением полномочий. Кроме доходов на собственность, кроме рентной платы, есть ещё и доходы от экономического использования этой собственности. Грубо говоря, это доходы от предпринимательской деятельности, которая на территории муниципального образования разворачивается. Доходы от недвижимости. Это конечно, более правильный источник благосостояния муниципального бюджета, чем арендная плата.

Закон четко определяет перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований. Например, об имуществе, которое может находиться в их собственности и собственности субъектов РФ. Таким образом, государство должно отказаться от избыточной собственности. Органы государственной власти могут обладать только той собственностью, которая необходима для обеспечения функций государства.

С другой стороны, появляются основания полагать, что подспудно, по мере вступления в силу новых законов, будет дан старт для нового витка приватизации – благо имущества, подпадающего под положения этих документов, у субъектов Российской Федерации и у органов местного самоуправления достаточно. Главное на этом этапе – не впадать в крайности и добиваться, чтобы налоги от новых хозяйствующих субъектов, созданных в процессе приватизации, оседали бы в полном объеме в местных бюджетах, а не в других местах. Основную проблему – наведение порядка в межбюджетных отношениях – можно, с полным на то основанием, считать политической. Если этой цели не добиться, то основная масса муниципальных образований так и не сможет нормально работать. Придется многое сделать, не занимая выжидательной позиции. Если у нас комплексное медицинское обслуживание не будет являться полномочием местного самоуправления, то куда местное самоуправление денет свою многопрофильную больницу? В самом тексте закона о местном самоуправлении нет точного ответа, как будет решаться вопрос собственности. Но известна общая концепция: собственность следует за полномочиями, нет полномочий - нет собственности. Это означает, что городские больницы надо передать в ведение субъекта РФ.

А теперь представьте себя на месте собственника ремонтной мастерской. Вдруг выясняется, что ремонтная мастерская завинчивает гаечку №5, а завинчивание этой гаечки стало вопросом национальной безопасности. И завинчивать гаечку №5 могут теперь только субъекты РФ, в связи с чем вы свою мастерскую должны передать в ведение этому самому субъекту РФ. Частную собственность в ведение нельзя? Но одно из положений Конституции РФ гласит, что у нас государственная, муниципальная и частная собственность имеют равные права. Передача государству муниципальной собственности - это первый шаг к передаче частной собственности в государственные руки. Единственный легитимный путь - выкуп для госнужд с компенсацией в местном самоуправлении. Посмотрев на госбюджет, можно понять, что денег на выкуп всех наших больниц из госнужд, у нас нет и не будет. Забрать же чужую собственность безнаказанно никто не должен.

Деньги должны быть у каждого свои

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в них отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Изменения коснутся и Устава

Изменения коснутся и содержания Устава муниципального образования. Часть вопросов напрямую урегулирована законом, а часть отнесена на уровень регионального законодательства. В частности, это касается перечня вопросов местного значения, наименования представительного органа муниципального образования, глав муниципального образования и администрации, структуры органов самоуправления, численности депутатов представительного органа, возможности введения постоянной оплачиваемой формы работы депутатов и ряда других положений. В законе перечислены позиции, которые должны быть включены в Устав муниципального образования. Возникает также необходимость внесения изменений и в другие муниципальные правовые акты или разработки новых. Работа над Уставом муниципального образования и других муниципальных правовых актов - одна из важнейших задач органов местного самоуправления в период до 1 января 2006 года.

В общем, реформа грядет великая. Только станет ли после нее кому-то на Руси жить хорошо – большой вопрос. От значительной части своих функций государство отказывается. А если внимательно вчитаться в список полномочий местных властей, то становится понятно, что многие социально значимые вопросы из этого списка также выпали.   

Олеся ЕРМОЛАЕВА, Томск «Шегарский вестник» № 94 27.07.2004