Реформирование госслужбы глазами экспертов

Чуть более года прошло с момента принятия рамочного Закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Еще большим событием для тех, кто так или иначе связан с данной сферой деятельности, стало недавнее рассмотрение в третьем чтении Закона о государственной гражданской службе РФ.

В чем предпосылки изменения законодательства, какие цели предполагали достичь разработчики законопроекта? Корреспонденту "Саратовского юриста" удалось побеседовать с одним из его авторов - профессором, зам. декана факультета государственного управления МГУ, постоянным экспертом группы по реформе госслужбы Администрации Президента Алексеем БАРАБАШЕВЫМ.

Встреча с Алексеем Георгиевичем состоялась в рамках семинара по правовой тематике Клуба региональной журналистики "Из первых уст" (г. Москва). Эксперт поделился собственным мнением о процессах, оказавших влияние на нынешнюю ситуацию.

Время перемен

А. БАРАБАШЕВ. По многим параметрам новый закон идет намного дальше закона об основах государственной службы образца 1995 года, в котором фактически были "свалены в кучу" все виды госслужбы: военная, правоохранительная, гражданская. Естественно, что в должной степени их регулировать удавалось далеко не всегда.

Объяснение нынешней ситуации легко найти, проанализировав предыдущие попытки реформирования госслужбы.

Девяностые годы стали пограничным рубежом в состоянии государственного аппарата. Началась эпоха быстрых реформ, но управленческие рычаги остались в руках людей, которые привыкли работать в командно-административной системе. Для реальных преобразований требовалось резко менять аппарат. Вместо этого возникла схема его плавного "перерастания" в новое состояние - полностью сформировавшиеся управленцы, которые привыкли работать по идеологической схеме, должны были начать работать в абсолютно новой системе координат. Это невозможно, поэтому аппарат начал вести себя как хамелеон - приспосабливаться больше по форме, чем по существу. Мне кажется, что с этим связаны очень многие промахи и неудачи реформирования начала 90-х годов.

Первой попыткой реформирования стало создание структуры "Роскадры". Перед ней была поставлена задача трансформации госаппарата и создания новой системы образования для госслужащих.

Параллельно возник вопрос: что делать с имуществом академии общественных наук ЦК КПСС, ее филиалами в регионах, преподавательским составом? На этом "фундаменте" и решили готовить новых государственных служащих. В итоге те, кто преподавал научный коммунизм, стали преподавать социологические аспекты госслужбы, а те, кто предавали политэкономию - экономику госслужбы. В надежде, что через некоторое время молодежь начнет "теснить" старое поколение и появится более приемлемый госаппарат, была создана система институтов и факультетов, которые занимались подготовкой по новой специальности государственного и муниципального управления.

Выпускники, действительно, начали проявлять себя. Но "Роскадры" "сломались". На аттестации старых управленцев они были бескомпромиссны - более 80% тех, кто через них проходил, признавались профессионально непригодными. Накопилась некая критическая масса, и в 1994 году в новой структуре правительства "Роскадрам" просто не нашлось места…

В поисках альтернативы

Однако понимание, что нормативно-правовое регулирование госслужбы необходимо, осталось. В 1995 году появляется закон об основах госслужбы РФ - делается попытка решить все вопросы с помощью одного текста.

Конечно, это оказалось невозможно. Из закона следовали удивительные вещи. Например, что служба в Вооруженных силах "вообще" не является госслужбой, а в Генштабе - является. В итоге начали плодиться вставки в нормативно-правовые акты, регулирующие различные органы исполнительной власти. Госслужащими пожелали быть таможенники, дипломаты - все стремились к дополнительным пайкам, погонам и… к снижению ответственности. Вместо системы госслужбы появился ряд корпоративных отсеков, началась борьба между ведомственными структурами. Произошла потеря управляемости.

Переломным стал 1997 год, когда созданная рабочая группа по реформе госслужбы предложила интересную схему "открытой государственной службы", апробированную во многих странах: открытый набор, система открытых конкурсов, аттестации - по сути, система заслуг и достоинств. Каждый госслужащий в рамках своей деятельности должен был "накапливать" заслуги и на основании этого получать повышение - как по должности, так и по заработной плате. Система способствовала продвижению действительно способных управленцев. Схему разрабатывали теоретики высокого класса - Сатаров, Батурин, но как только дело дошло до ее реализации, процесс встал, потому что в аппаратных играх они были не сильны.

Надежды на здравый смысл

Следующие шаги были предприняты только с приходом к власти В. Путина, когда Центру стратегических разработок было поручено внести собственные предложения по реформе госслужбы. С ноября 2000 года начался очередной этап реформирования.

Основные вехи этого процесса. Во-первых, была принята концепция реформирования госслужбы РФ - по мнению специалистов, документ с непонятным статусом. Она вышла не как приказ, а с "уголком" - как внутреннее распоряжение Президента, которое затрагивает одну из ключевых реформ в стране. Концепция не была опубликована, однако к ней было приложение, план мероприятий, которыми предусматривались достаточно серьезные шаги: принятие законов о системе госслужбы, о государственной гражданской службе РФ, о правоохранительной и военной службе. Кроме того, до 2005 года должна была продолжиться реализация федеральной программы реформирования госслужбы. Одним словом, отступать некуда - пошло достаточно быстрое развитие законодательства, правда, с некоторыми "нервными" моментами.

Взять хотя бы ситуацию с законом о системе госслужбы, когда его текст ушел в определенную инстанцию, а потом вернулся в четыре раза уменьшенным. Его "немножко" подправили. Были попытки использования законодательства в политических целях, пиаровские акции по поводу его создания…

Это касается предложения проводить открытый конкурс на должность советника депутата. Но депутат способен самостоятельно решить, кого взять советником! Для политических назначенцев конкурсы не проводятся.

Или другой пример. Есть понятия открытого конкурса и кадрового резерва. Допустим, сократили госорган, специалисты которого попали в кадровый резерв - прошли через аттестацию и т.д. Зачем для них потом проводить открытый конкурс? Надо продумать разумный выход из подобной ситуации. Для этого существуют механизмы, приятые во всем мире.

А разве логично то, что произошло 1 марта 2004 года? В момент, когда федеральная программа была в действии, в пяти регионах уже подготовили проекты контрактов, которые должны были заключаться с госслужащими, в спину разработчиков реформы госслужбы был нанесен удар. Административная реформа началась в условиях, когда принципы отбора хорошего госаппарата не были окончательно определены. В результате реформа госслужбы отодвигается, начинается сокращение аппарата и лихорадочная борьба за функционалов министерств. А чуть позже выясняется, что аппарат разбухает - это как с головами драконов в сказках: одну уничтожаешь, две появляются: в условиях хаотичного набора на должности сохраняются не самые хорошие специалисты, а те, кто обладает лучшими связями.

Административная реформа начала проходить ускоренными темпами. Ведутся постоянные разговоры о дублирующих функциях, об административных регламентах - но из них невозможно напрямую вывести служебные регламенты! Что такое функционал министерства? Это миссия. А из общей миссии регламенты невыводимы! Значит, аппарат будет разбухать дальше, что сейчас и происходит.

Надо было действовать иначе. Сначала госреформа, доведенная до определенного уровня, и лишь затем - административная реформа. Это мое убеждение, как одного из разработчиков реформы госслужбы.

Три вопроса "на засыпку"

- Как на Ваш взгляд, будет происходить исполнение данного закона в регионах?

- Помимо федеральных служащих существуют служащие субъектов РФ, поэтому на основании федерального закона о государственной гражданской службе РФ, регионы должны принять собственные законодательства о госслужбе и принять региональные программы развития госслужбы.

- Критики реформ говорят, что все изменения ведут только к увеличению армии чиновников. Не приведет ли реформа госслужбы к еще большей бюрократизации?

- Реформа госслужбы является оружием с численностью аппарата, и вот почему. До сих пор у госслужащих были только служебные инструкции, а не служебные регламенты, в которых четко описывается, что они должны делать. Когда появятся служебные регламенты, станет видно, что, предположим, два человека пересекаются в своих обязанностях или что человек вкалывает за десятерых. Надо создавать комиссии по изучению пересечений служенных регламентов в госорганах, тогда у нас будет действительно необходимое количество людей в госаппарате.

- Насколько справедливы обвинения, что по количеству чиновников госаппарата мы "впереди планеты всей"?

- В России на тысячу населения приходится порядка 8,6 госслужащих и муниципальных чиновников. Причем на восточных территориях эта цифра увеличивается, а на западных - уменьшается. Максимальная цифра - 13 человек на тысячу населения. Если в сопоставимых цифрах, то у нас этот показатель даже ниже средних европейских стандартов. Другой вопрос: а сколько управленцев нам необходимо? Столько, сколько нужно для нормального исполнения функций. Повторюсь: надо начинать не с сокращения аппарата, а со служебных регламентов и анализа деятельности чиновников.   

Анна ЛАБУНСКАЯ, Саратов. Газета "Саратовский юрист", № 16 (54), 23 августа 2004 года.