С членами клуба региональной журналистики фонда "Открытая Россия" в Москве встречался Николай Дмитриевич ШЕВЧЕНКО руководитель группы реализации проекта "Правовая реформа" Федерального центра проектного финансирования.

Несколько лет он был облечен высокими полномочиями заместителя начальника Правового управления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в общей сложности трудился на ниве законотворчества около девяти лет. Поэтому о работе нашего парламента, о том, в каком состоянии находится сейчас законодательная власть в России, как она функционирует, каковы ее перспективы он знает не понаслышке. Своими мыслями он охотно поделился и с корреспондентом журнала "Вестник ЦИК РБ".

Особенности российского парламентаризма

Историю современного российского парламентаризма нужно, по его мнению, вести никак не от новгородского вече, а с 1993-го года. В более ранний период какого-то эволюционного развития не наблюдалось, как применительно к Государственным Думам царской эпохи, так и применительно к представительным органам времен советской власти. В России принцип развития общества другой: не эволюционный, а революционный. Мы как - будто стараемся, при первой возможности, забыть о том положительном, что было достигнуто предшествующими поколениями, и начать все заново.

Итак, именно события конца 1993 года обусловили на многие годы основной вектор развития ныне действующего Федерального Собрания Российской Федерации. Тогда наблюдалась драматическая конфронтация между Президентом и парламентом. Все видели и могли оценить неадекватные действия, например, вице-президента Руцкого, наблюдали процесс принятие решений Конституционным судом. Эти решения подтверждали, что Ельцин, в то время, действовал неконституционно. Было, наконец, силовое решение проблемы - расстрел Белого Дома, фактически, расстрел парламента. В результате этой борьбы, этой конфронтации на всероссийском референдуме была принята ныне действующая Конституция. Поскольку она принята в сжатые сроки, обсуждение последнего варианта вряд ли можно было назвать обстоятельным. В результате Конституция выполняла определенные задачи, которые тогда стояли, прежде всего, перед Президентом, по итогам той драмы, которая разворачивалась на наших глазах.

Если говорить о Федеральном Собрании, то его полномочия были максимально сужены и купированы. Ввиду этого получилось так, что деятельность наших представительных органов нужно рассматривать двояко. То есть существует два алгоритма возможных для Федерального Собрания. Первый алгоритм действия: Государственная Дума является оппозиционным органом. И второй вариант: Государственная Дума является пропрезидентской.

Особенностью Конституции являлось и то, что самостоятельные шаги оппозиционного парламента первых созывов - принятие законов или, например, направление обращений в Конституционный суд - все эти действия, все эти самостоятельные шаги были, как правило, обречены на провал. С чем это было связано? Неудобные для Президента законы либо отклонялись, а преодолеть президентское вето можно было лишь двумя третями в обеих палатах парламента, либо возвращались без рассмотрения. Термин "возвращение без рассмотрения" был придуман Конституционным судом, в Конституции таких полномочий у Президента нет, но Конституционный суд встал на сторону Президента и позволил не только отклонять законы федеральные, но и возвращать их без рассмотрения. То есть если, например, вето Президента один раз преодолено и закон должен вступать в силу (такое достаточно, но редко случалось), то в случае возвращения без рассмотрения парламент часто просто не знал, как действовать. А придирки всегда можно было найти, и один и тот же закон можно было возвращать без рассмотрения многократно. Таким образом, практически любой закон, который не устраивал Президента, мог быть отклонен, и тогда у него не было шансов никаких на вступление в силу. Совет Федерации, тогда состоявший еще непосредственно из руководителей субъектов федерации, в подавляющем большинстве случаев поддерживал именно Президента, а не оппозицию, базирующуюся в Думе. Ясное дело, в такой ситуации количество подписанных Президентом законов было крайне невелико. И все эти законы были предельно выверены и состояли сплошь из компромиссов между оппозиционной Думой и, условно скажем, демократически настроенной президентской властью.

Последние два созыва мы наблюдаем совершенно иную картину: Дума стала проправительственной, пропрезидентской. И это очень серьезно отразилось на деятельности Федерального Собрания. Как показала практика, в таком случае очень легко создается настоящий, эффективно работающий конвейер по выдаче большого числа законов. Для общества здесь возникают уже совершенно другие проблемы. Здесь уместно провести некоторые параллели между советскими представительными органами догорбачевских времен и ныне действующим Федеральным Собранием. Конечно, мы живем в демократическом правовом государстве, зафиксированном в Конституции. Выборы признаны международными наблюдателями во многом свободными, а степень самостоятельности депутатов Госдумы и членов Совета Федерации несопоставима с тем, что имелось в советское время. Некоторые парламентарии даже могут критиковать власть, и вправе вносить законопроекты и поправки. Но и тогда, и сейчас полномочия представительных органов на деле ограничены жесткой верховной властью. Задача сводится к рассмотрению и узакониванию предложений этой власти. Можно спорить с этими тезисами, но невозможно представить, что центр по выработке концептуальных подходов и направлений развития общества и государства находится в Государственной Думе или Совете Федерации. Причем это относится как оппозиционной Думе, так и к пропрезидентской.

Сама Конституция говорит о том, что определение основных направлений внешней и внутренней политики относится именно к полномочиям Президента Российской Федерации. Это нормально. Во многих демократических государствах почти все принимаемые законопроекты вносятся исполнительной властью. Но в этих странах, кроме всего прочего, существует и развитый институт парламентского контроля, который, по всем признакам, несколько посерьезнее нашей Счетной палаты.

Парламент - это не только законодательные орган, но и представительный, то место где должен, грубо говоря, выпускаться пар в обществе, где люди должны в жарких дискуссиях выяснять, чьи идеи и чьи позиции имеют право на жизнь.

Кризис идей

Вспомним, что происходило на последних парламентских выборах. Связь между продекларированным, политическими партиями поведением в ходе выборов и после избрания просматривается очень слабо. Можно заявлять новые программы и заниматься совершенно другими делами после избрания. Самое интересное: у общества, у населения, у избирателей не откладывается в голове то, что кандидаты в депутаты заявляли одно при избрании в Думу, и совершенно другое делают после того, как их выбрали. В ходе последних выборов, еще более ярко проявилось то, что в целом российские выборы - это, скорее, не соперничество политических платформ, а борьба ярких личностей. Можно даже сказать, что в России есть закономерность: не политические партии выдвигают из своей среды лидеров, а яркие личности создают в своих целях политические партии. Для избирателя, в свою очередь, важно, не что ему обещают, а кто именно ему обещает. Для так называемых правых партий эти тезисы тоже абсолютно справедливы. Приелся Явлинский, и "Яблоко" получает еще меньший процент голосов.

Таким образом, сегодня получается, что есть большинство, абсолютное большинство, квалифицированное большинство в парламенте. Оно готово проводить в жизнь все идеи Президента и его окружения. Но внутри парламента складывается ситуация, что сложно серьезно обсудить те или иные аспекты предлагаемых нововведений, сложно представить какую-то структурированную оппозицию. Фактически, члены партии власти вынуждены без оглядки голосовать за новые законопроекты. Сегодняшний депутатский корпус в состоянии откорректировать предложения Президента и правительства, но не в состоянии радикально повлиять на общий вектор предложений.

Этот кризис идей, который связан, прежде всего, с тем, что носителей этих идей в Думе нет, но есть партия власти, с одной стороны, а с другой стороны - разрозненные депутаты, приводит к стопору, к тому, что практически все, что вносится в Государственную Думу, рано или поздно принимается. Какую-то альтернативу выстроить и предложить, к сожалению, не представляется возможным. В том числе и из-за малочисленности депутатского корпуса.

За истечением срока давности

Когда общий вектор не понятен, когда власть, скорее, заботится о сохранении статуса-кво, и не существует четко изложенной программы, не существует четкого видения на перспективу, то происходит объективный перекос в сторону кампанейщины. Эти кампании сегодня называются реформами. Часть из них прошла, часть идут. Например, изменение порядка формирования Совета Федерации, реформа ЖКХ, реформа электроэнергетики, судебная реформа, административная реформа.

Но поскольку структурированной позиции в Думе нет, то получается следующее: депутаты вправе голосовать за новые предложения Президента и правительства, они вправе принять участие в совершенствовании этих законопроектов, которые внесены. Но делать что-то вопреки общей линии нет никакого смысла.

В Российской Федерации более семисот субъектов права законодательной инициативы. В их число входят и законодательные представительные органы субъектов федерации. У многих субъектов права законодательной инициативы эта работа - по внесению законопроектов,- поставлена на плановую основу. То есть где-то работают люди, им надо отчитываться: разработано столько-то законопроектов, столько-то внесено в Государственную Думу. Дальше они уже не отвечают за процесс. Но показать себя нужно. Раньше, сейчас в меньшей степени, депутаты вносили законопроекты, чтобы как-то проPR-ить себя либо, может быть, отработать какие-то деньги, потраченные на их предвыборную кампанию.

Представьте себе: 700 законопроектов, 700 субъектов права законодательной инициативы, каждый может внести в год десяток законопроектов. Счет уже идет на тысячи. Пропускная способность парламента, даже если он работает, как конвейер, невелика. Поэтому, конечно, разумный подход к проблеме законопроектных завалов - это установление срока актуальности для законопроекта. Например, так: не рассмотрели в ходе созыва, пусть даже года, все, сгорело, вносите заново.

Для разбора завалов законопроектов был предложен совершенно спокойный вариант: голосование за старые законопроекты списком. То есть, если законопроект лежит более двух лет и никого не интересует, то ответственный комитет, у которого залежался этот законопроект, вносит постановление, где перечисляет наименования законопроектов, подлежащих списанию. Если, конечно, ни у кого не возникает желания оставить этот законопроект на рассмотрение. Нельзя разобраться в тысячах законопроектах, тем более, если они утратили актуальность. За последний год, действительно, большое количество законопроектов было, таким образом, отклонено. Но при этом, конечно, пошли не самым простым, а самым сложным путем. Добросовестно голосовали по каждому из них. Плюс ко всему, каждый комитет занимался тем, что направлял письма субъектам права законодательной инициативы, внесшим законопроекты, с просьбой самостоятельно отозвать. Как правило, ответа не было никакого. Но пользу от проделанной работы можно было извлечь, какие-то нужные тезисы из документов и отзывов вполне можно было вытащить. Закономерность простая: для того, чтобы попасть в списки кандидатов, до выборов надо заниматься политической борьбой внутри своей партии - нужна теоретическая подготовка. А для того, чтобы пройти по округу, надо выбивать какие-то льготы, по возможности, из федерального бюджета и писать письма о прокладке автодорог и прочее, и прочее. Работы над законопроектами, пусть самыми важными, избиратель не оценит.

Более того, многие годы в Думе, при определении числа работников аппаратов комитетов, основной тезис, которым руководствовались при определении числа чиновников, был следующий: чем больше депутатов в комитете, тем больше аппаратчиков. Есть мнение, что нужно как можно больше держать в столах этих мертвых законопроектов, потому что тогда хотя бы можно сказать, что комитет действительно работает. В Думе разом на рассмотрении находится 500, 600 законопроектов. До сих пор осталась в России серьезная парламентская традиция: чем важнее законопроект, тем более сжатые сроки ставятся для его прохождения, месяц, неделя, две недели…Это так же, как страна строила мосты к седьмому ноября, запускали космонавтов в космос к первому мая. Главное - отчитаться вовремя. В принципе, многое осталось по-прежнему. Мы все родились в той стране. Сделать ничего нельзя пока.

Наверняка ближе к концу полномочий этого созыва Думы, начнется постепенный выход депутатов из фракции "Единая Россия". Почему? Потому что они не могут решать свои вопросы. Они уже больше не могут что-то дополнительно предоставить своему региону. Они не могут так просто получать деньги, как это было раньше. Виной тому партийная дисциплина. Каждый должен проголосовать "за". Сейчас нет смысла нести деньги в Государственную Думу, потому что есть жесткая дисциплина, надо голосовать. Большая часть денег потрачена во время избирательной кампании, их как-то надо отрабатывать, получать какие-то дивиденды, как-то возвращать деньги. Раньше были способы, каким образом вернуть себе деньги, заработать денег на новую избирательную кампанию, сейчас они не работают. Цифры известны: нужно порядка миллиона долларов для того, чтобы избраться по одномандатному округу.

И другая проблема, по предыдущей Думе тоже можно было ее увидеть: невостребованность, зависимость депутата от партийной дисциплины и коллективного мнения. Классический пример. Кандидат в депутаты являлся главой муниципального образования. Какой-то небольшой город. Он был там царь и Бог. Несколько предприятий ему, фактически, подчинялись. Он решал вопросы, как это называется у нашего чиновничества. Он при делах. Его окружение говорит ему: "Ты очень умный, талантливый, замечательный. Тебе, наверное, надо себя проявить уже на федеральном уровне". И человек выставляет свою кандидатуру и проходит в Государственную Думу. У него есть идеи. А в Москве вдруг получается, что на самом деле он ничего не решает. Первый вариант, если Дума оппозиционная, то, в итоге, все равно проходит только компромисс из компромиссов. Второй вариант, если Дума проправительственная или пропрезидентская, то он обязан голосовать "за" все предложения. Его личные инициативы не имеют права на существование. И человек понимаето уже через год, через два, что пошел не туда. Вместо того, чтобы выйти на федеральный уровень и стать там, в худшем случае, министром, он становится рядовым депутатом, он становится машинкой для голосования. И сейчас с депутатами примерно то же самое происходит. Люди начинают понимать, чем закончится этот срок: влияние свое на местах они потеряли, в следующий раз их могут не выдвинуть, не предложить. Составление списков, которые будут представлены на следующих выборах, зависит не от них. И это дает основания предположить с большой определенностью, что многие пойдут вразнос, будут списаны со счетов. Чтобы избежать этого, придется если не рвать с "Единой России", это слишком опасный и серьезный ход, но, по крайней мере, голосовать по каким-то своим вопросам самостоятельно. А за этим последуют дисциплинарные меры, вплоть до исключения. Но люди объективно попадут в эту ситуацию. Потому что, во-первых, надо собирать деньги на следующие выборы, во-вторых, надо отрабатывать деньги, которые были получены на предыдущую избирательную кампанию.

К вопросу о фактическом назначении губернаторов

Несколько основных подходов к проблеме фактического назначения губернаторов. Здесь, как ни странно, можно выделить опять же два аспекта. Первое - соответствие этого президентского предложения непосредственно тексту Конституции. И, с другой стороны, соответствие этих идей решениям Конституционного суда. Потому что Конституционный суд только толкует Конституцию, решает вопросы соответствия того или иного акта Конституции Российской Федерации. Эти вопросы невозможно отдельно рассматривать: какое-то предложение может Конституции не соответствовать, а решению Конституционного суда соответствовать?

Особенностью действующей Конституции является то, что многие ее положения во взаимосвязи друг с другом могут истолковываться очень противоречиво. То есть любой юрист-конституционалист может выделить навскидку два, три положения, где в первой главе говорится одно, а в третьей главе другое. И одно положение с другим совершенно не бьется. Все дело в том, что Конституция писалась впопыхах. Надо было успеть, как всегда, вовремя. И те люди, которые писали Конституцию, они искренне исповедовали каждый свою позицию. То есть кто-то старался, например, сделать максимально самостоятельными субъекты федерации, кто-то, наоборот, стоял за жесткий централизм. И кому-то удалось внести одну часть одной статьи, кому-то удалось внести другую часть другой статьи. Они решили друг друга не убивать, и, частично, оба положения остались действующими.

Конституционный суд на практике достаточно вольно себя ведет при рассмотрении обращений. Очень часто происходит следующее. Задается в запросе, предположим, конкретный вопрос Конституционному суду. Например, соответствует ли нормативный акт Конституции или нет? Конституционный суд должен, конечно, обосновать свою точку зрения и дать ответ. Ответ, предписанный Конституцией и законом о Конституционном суде: либо да, либо нет, либо, предположим, какое-то положение не соответствует Конституции в части какой-то, а в другой части соответствует. Но Конституционный суд, как правило, идет дальше. Он не ограничивается тем, что ему предписала Конституция и федеральный конституционный закон о Конституционном суде, а занимается вольным творчеством. И тогда, в решениях Конституционного суда, появляются такие вложения. Например: "Законодателю надлежит принять закон, в котором будет написано то-то, то-то и то-то". Замечательно, но не понятно, как это. Это в обмен на законодателя? Или это толкование Конституции? Указание, что законодателю надлежит принять закон, в котором надо сказать именно то-то, а не что-либо другое?

Есть всем известные азбучные примеры, где Конституционный суд занимался, фактически, нормотворчеством без какой-либо нужды. Предположим, если говорить о поправках Конституции, в Конституции было написано достаточно четко (и здесь никаких противоречий не усматривалось), что предложения о поправке в Конституцию вносятся в Государственную Думу и рассматриваются в том же порядке, что и федеральный конституционный закон. Депутаты спросили, в какой форме вносятся поправки. Ответ вроде бы такой : в форме предложений о поправке в Конституцию. Это обыденный какой-то подход к данной проблеме, простой. Но конституционный суд принял другое решение. Поправки в Конституцию, оказывается надо вносить в форме проекта закона Российской Федерации о поправках в Конституцию Российской Федерации. Это при том, что сама Конституция говорила, что может быть либо проект федерального закона, либо проект федерального конституционного закона. Чувствуете разницу?

Конституционный суд пошел дальше, и придумал новый, третий вид законопроекта: Закон Российской Федерации о поправке в Конституцию Российской Федерации. И, вдобавок ко всему, Конституционный суд относится, как к резолютивной части, так и к мотивировочной, своих решений, как к истине в последней инстанции. И уже вынужден сам часто отталкиваться от своих предыдущих решений. И получается что-то похожее на снежный ком.

Сначала приходилось творить в тех постановлениях, где надо было выполнять какой-то заказ, и где решение принималось, прежде всего, исходя из целесообразности, а не исходя из духа и буквы Конституции. То есть практика была наработана. Уже для Конституционного суда стало обычным внесение большого количества творческих изысков в его постановления. Постепенно этот подход к изложению материала в постановлениях Конституционного суда был применен и к другим постановлениям, где совершенно не нужно было вставать на точку зрения целесообразности, где были рядовые дела.

Вернемся к вопросу о назначении губернаторов. В мотивировочных и резолютивных частях постановлений Конституционного суда неоднократно, применительно к данной теме, звучало следующее: "Высшее должностное лицо субъекта федерации, формирующее орган исполнительной власти, должно получать свой мандат непосредственно от народа и быть перед ним ответственным. Государственная власть субъекта Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть. Обоснованность отрешения высшего должностного лица, субъекта Российской Федерации, от должности гарантируется судебной властью". Когда это писал Конституционный суд, никто, собственно говоря, не просил его это делать. Просто он не предполагал, что в будущем это может быть использовано совершенно при других обстоятельствах. Дальше: "Конституционность федерального урегулирования в рассматриваемой сфере подтверждается при условии, что предусматривается также система гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий соответствующего органа должностного лица". Это применительно, в том числе, и к губернаторам и к Президентам в республиках Российской федерации.

Аргументация Конституционного суда во многих постановлениях выстраивалась во взаимосвязи с ранее принятыми постановлениями. При этом, важное значение уделялось такому тезису, который тоже был придуман Конституционным судом. Этот тезис звучал так: "Необходимо обеспечивать баланс законодательной, исполнительной и судебной власти, их согласованное взаимодействие, и создание системы издержек и противовесов". Конституционный суд взял на себя, такие полномочия. Немаловажно, что свою позицию Конституционный суд, по данному вопросу, основывал, в том числе, на положениях международного пакта о гражданских политических правах. И вот сейчас, соответственно, появилась другая идея: губернаторов народу назначать. То, что предлагает Президент. Концепция этого законопроекта, конечно, мало соответствует положениям, которые прописаны в решениях Конституционного суда, и не соответствует выводам Конституционного суда, которые уже повторяются из постановления в постановление. Идут ссылки внутри самих постановлений, на свои предыдущие решения. К чему это может привести? Когда закон будет принят, Конституционный суд столкнется с большими сложностями при принятии решения о том, конституционна ли идея Президента Российской Федерации. Федеральный конституционный закон о Конституционном суде РФ предусматривает возможности отказа Конституционного суда от ранее занятой позиции. То есть хоть у нас решения Конституционного суда хоть и окончательны, но, увы, не совсем окончательны. Вот, например, статься 73 указанного федерального конституционного закона: "В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарном заседании". То есть, в принципе, окончательное решение Конституционного суда изменить можно.

Но это все равно будет достаточно сложно обосновать и что-то придумать. То есть, при всей путанице формулировок вполне доступно для юриста средней руки истолковать Конституцию таким образом, что назначать губернаторов будет можно. Особых проблем здесь нет. Можно, конечно, говорить о том, что нарушается дух Конституции, но дух Конституции это такая тонкая материя. Так что прогнозы здесь самые туманные: пока невозможно сказать, что у нас из этой идеи получится.   

Марина ЧЕПИКОВА, Уфа. Журнал "Вестник центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан", 01 декабря 2004 г.