Укрупнение субъектов РФ фактически является одним из аспектов административно­территориальной реформы и реформы управления, осуществляемых нынешней властью

Не секрет, что сегодня основой общности некоторых регионов является не столько география или общность экономического пространства, сколько интересы региональной власти. Экономически регион может представлять лоскутный и несформированный местный рынок, встроенность отдельных предприятий и производств региона в мировой рынок, в экономические проекты и технологические цепочки, имеющие минимум отношения к интересам живущего здесь населения и интересам развития данного региона как некоей целостности.

Не учитывая этих политико­экономических факторов и реалий, анализ любых перекроек границ, статусов, соподчиненностей субъектов будет воплощением в жизнь давно озвучиваемых идей Жириновского о губернизации России, которого всё чаще начинают воспринимать как носителя "фрейдистских оговорок" власти.

Сегодня нас легко убедить, что черное - это белое и наоборот. Политические "мантры" типа "укрупнение повысит управляемость" являются малосодержательными и неубедительными, пока не даны четкие ответы на вопросы управляемость чего? Кем? В каких целях? И каковы критерии достижения этих целей?

В политике не существует решений, имеющих только позитивные последствия, даже если они кажутся таковыми своим апологетам. И радость от того, что удалось "продавить" ситуативно выгодное решение, завтра может обернуться таким же продавленным решением, возвращающим ситуацию вспять.

К сожалению, вопрос об укрупнении Красноярского края оказался тесно увязанным с политической повесткой дня и приобрел некий подтекст: "если вы за укрупнение - вы, тем самым, чуть ли не демонстрируете лояльность Кремлю и лично президенту! Но такая демонстративная лояльность не имеет ничего общего с рациональностью и целесообразностью конкретного решения. Создаем совнархозы? Ура! Это повысит управляемость! Слава власти, партии и лично Никите Сергеевичу Хрущеву! Распускаем совнархозы? Ура! Это повысит управляемость! Слава власти, партии и лично дорогому Леониду Ильичу! Дробим регионы, наделяя эти части статусом и правами субъектов? Ура! Это повысит управляемость! Слава власти и лично Борису Николаевичу Ельцину! Создаем семь федеральных округов? Изменяем принцип комплектования Совета Федерации? Укрупняем регионы? Ура! Это повысит…. и т. д.

Было бы идеально, чтоб такие вопросы обсуждались в сфере публичной политики. И лидеры и партии, делающие ставку на укрупнение, шли под этим лозунгом на выборы, имея возможность убедить в своей правоте и неправоте оппонентов собственных избирателей. Это, кстати, стало бы и фактором совершенствования и большей проработанности самих проектов, поскольку критическое их обсуждение помогло бы откорректировать сами решения, учесть те латентные и побочные факторы, которые не принимались во внимание инициаторами проекта на начальных этапах выработки решения.

В случае с укрупнением Красноярского края, для региональной и заинтересованной федеральной элит и зарубежных партнеров, освоение перспективных Ванкорского и Тахомо­Юрубченского месторождений, достройка Богучанской ГЭС, более интенсивное развитие лесопромышленного комплекса являются вполне рациональной и заманчивой целью. Возможно, что укрупнение субъекта всего лишь практический инструмент достижения этой цели.

Но эта проблема могла бы стать площадкой для переговорного процесса всех политических и общественных сил региона и всех объединяющихся субъектов, зоной определения и пересечения интересов, попыткой найти общий знаменатель для всех политических партий и групп, ими представляемых. Сегодня слова о "нашем Красноярье" являются просто словами, за которыми нет никакой ни социальной, ни политической реальности: у власти, у рядовых граждан, у бизнеса - свое "наше Красноярье"..

Верите ли вы в то, что власть решила провести укрупнение регионов в целях повышения уровня жизни населения на подведомственных территориях? Верите ли вы, что уровень жизни зависит от того - 89 у нас субъектов Федерации или 28? Или есть более значимые факторы и тормоза, нежели мистика чисел? А ведь согласно Федеральному закону "О создании нового субъекта", в каждом регионе должен пройти свой референдум. На голосование должны прийти не менее 50% избирателей и половина из них проголосовать "за референдум", тогда он будет признан состоявшимся. "Вполне возможно, что на одной из территорий референдум не состоится, тогда вся процедура будет признана недействительной и объединения не произойдет".

Пока же напрашивается крамольная мысль, что идеально бы на референдуме "Верите ли Вы, что 28 лучше, чем 89?" Чем лучше? И для кого? Кстати, почему­то 96 департаментов во Франции, 81 административная единица в Турции - это в самый раз и не очень волнует французов и турок. Странные, все ж таки, эти французы и турки.

Вопрос: "Что лучше - один или три начальника?" - некорректен по определению, ибо три некоррумпированных и социально ответственных начальника лучше, чем один самодур. Равно как один приличный и совестливый губернатор, патриот региона, эффективней и лучше, чем дюжина высокопоставленных варягов и временщиков.

Нет, конечно, вопрос об укрупнении не является совсем бессмысленным, поскольку рационализация и прозрачность управления является одним из факторов эффективности или неэффективности социально­экономического развития. Но такая постановка вопроса не даёт однозначных ответов. Повысить эффективность можно как укрупнением, за счет нейтрализации коррумпированной и неэффективной власти в одном случае, так и за счет большей дробности и усиления подконтрольности населению этой же власти в другом случае.

Станет ли укрупнение импульсом к развитию региона? И какому именно развитию? Развитие может быть колониальное, перекошенное в сторону сырья и энергоносителей. Кто даст гарантию, что главным результатом такого развития не явятся лишь появление в списке миллиардеров журнала "Форбс" еще нескольких фамилий. Журнал "Эксперт", ссылаясь на неофициальные источники, утверждает, что общая сумма инвестиций в Красноярский край из федеральной казны составит 23 миллиарда рублей. Это почти половина консолидированного бюджета всех трех объединяющихся субъектов.

Трудно всерьез воспринимать "аргументы" в пользу объединения, адресованные таймырцам в таком, например, виде: "На Таймыре остро стоит проблема ветхого жилья, которую местный строительный комплекс решить не в состоянии. В случае объединения мощные строительные организации Красноярска могли бы подключиться к решению этого наболевшего вопроса". И где гарантия, что за какой­нибудь справкой или бумажкой людям не придется ехать в далёкий от них Красноярск?

Пока нет таких однозначных ответов, люди будут сомневаться, нужно ли им лично укрупнение или эти игры федеральных и региональных элит по­прежнему далеки от их насущных интересов и проблем. Не случайно зондажи фиксируют отсутствие энтузиазма среди населения по вопросу укрупнения: например, в Дудинке около 70% граждан испытывают скепсис в отношении укрупнения и негативно относятся к поглощению округа краем. Высказываются опасения, что дотации из федерального бюджета в размере 1 миллиард 24 миллиона рублей, в случае принятия консолидированного бюджета с января 2005 года, растворятся в краевой казне и не дойдут до жителей округа: уровень бюджетной обеспеченности в автономных округах был гораздо выше, чем собственно в Красноярском крае. Об этом не раз заявляли губернаторы Таймыра и Эвенкии.

Центр стратегических исследований "Априори" недавно провел в Красноярске опрос по поводу объединения Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Поддерживают эту идею 42% респондентов, против - 25%, не определились ­33%. При этом 22% не знают, кто выиграет от такого объединения, 19% считают, что объединение края выгодно президенту России. 17% полагают, что в объединении заинтересованы губернаторы Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. И только 14% опрошенных считают, что объединение пойдет на пользу жителям этих территорий. Особо интересно, что 52% респондентов согласились бы с объединением по Указу президента, поскольку решает все именно он, а не народ.

"Единство края ускорит экономический рост всего региона, расширит наши возможности в сфере социальной политики, культуры, коммуникаций. Особое внимание будет уделено сохранению самобытности, традиционного уклада жизни, языков и культур, развитию национальных ремесел и промыслов коренных народов Севера".

Почему бы власти края не конкретизировать эти слова? Не доказать цифрами, что в объединенном бюджете на образование, здравоохранение, жилищное строительство, не элитарное, а доступное, поддержку демографических программ, выплату пенсий выделено будет больше средств и в абсолютных, и в относительных величинах. Не синхронизировать укрупнение с законодательными и бюджетными изменениями в развитии оленеводства, охотпромысла? Чтобы была видна очевидная польза от укрупнения и в этнокультурном отношении, и в области защиты прав коренных малочисленных народов, вменяемых России и международными обязательствами?

Конечно, решать вопрос предстоит населению соответствующих регионов. Но пока что вопросов к инициативе, уже согласованной в верхах, больше, чем ответов. Укрупнение может оказать и позитивное и негативное воздействие. И если бы по мере приближения референдума люди получали убедительные ответы от власти на волнующие их вопросы, их настроения и отношение к данной инициативе, возможно, изменилось бы.

"Если у вас перхоть, то гильотина - не лучшее средство лечения"

Комментарий Натальи ЗУБАРЕВИЧ, профессора МГУ, директора региональной программы Независимого института социальной политики

Должна сказать, что весь конфликт сегодняшних реформ дает довольно сложную прогнозную перспективу для регионов. Давайте попробуем начать с укрупнения. Сейчас обсуждается проект, который подготовлен советом по организации производительных сил и активно продвигается Советом федерации: он сокращает количество субъектов до 28. Утверждается, что такой проект ­панацея от всех наших болячек и проблем. Вот укрупним - и все будет в порядке. Но какую задачу решает укрупнение? Например, монетизация льгот обещает нам учет и оптимизацию центральных расходов, муниципальная реформа обещала нам разделение полномочий и финансирования, реформа государственного управления или административная реформа обещала нам разделение функций. А укрупнение обещает нам, как­то очень расплывчато, удобство управления. Для кого? Это почти не скрывается: удобство управления для федерального центра. А что будет для всех остальных?

Во­первых, объединение неизбежно натыкается на то, что называется "трение пространств", которое проявляется в нескольких формах. Первая - это дороги: на границах между нынешними субъектами федерации экономическая активность и освоенность минимальны. Как только мы начинаем их объединять, впору всех чиновников новых администраций обеспечивать вертолетами: иначе добраться в различные точки собственного субъекта будет невозможно. Мы понимаем, что та сумма затрат, которая требуется на коренную реконструкцию дорожной сети в Российской Федерации, сейчас неподъемна. Но федеральному центру, как они считают, так удобнее. Потому что двадцать восемь, как они считают, это комфортное число.

Нам обещано, что в азиатской части страны будет создан еще один субъект под названием Тюменская область. Это просто пример административного ража: этот субъект будет начинаться с Северного Ледовитого океана, заканчиваться у казахстанской границы и рассекать Россию ровно пополам, концентрировать 11% суммарного валового регионального продукта и 14% промышленного производства всей страны. Слабый субъект, сама Тюменская область, которая в 8 раз меньше по объемам ВРП, которая по душевым доходам в разы хуже, которая по социальной политике отстает от Ханты­Мансийского автономного округа (ХМАО), по ресурсной политике значительно отстает от ХМАО, должна будет стать лидером и управляющей структурой.

Или Северный округ во главе с Санкт­Петербургом. Он тянется от Ленинградской области на западе до Калымского края в районе Среднекалымска на востоке. Неплохой размерчик. Говорят, что это обусловлено наличием Северного морского пути, а из Питера будет очень удобно управлять этой системой.

Еще один момент, которого я боюсь больше всего. Все девяностые годы мы наблюдали то, как Москва жирела за счет всей остальной России. Потому что работал центр периферийного эффекта. Все ресурсы стягивались в Москву, и в Москве ускоренным образом происходили инновации. Наконец, в двухтысячных годах очень медленно, постепенно эта инновация, эта модернизация потребления норм, ценностей, благодаря лучшей адаптации к рыночной экономике, сдвинулась, наконец, из столицы дальше в Россию. Измерить это можно по нескольким индикаторам. Во­первых, как приходят в регион крупные торговые сети - это модернизация потребления. Во­вторых, как приходит сотовая связь - это рост доходов и тоже модернизация потребления и потребность в коммуникациях, в активных связях. И третье - это Интернет, потому что это самая демократическая структура, это то, как наши дети и молодежь включаются в глобальный мир.

Все это двинулось из Москвы в начале двухтысячных: крупные торговые системы, центры, то есть модернизированное потребление дошло пока только до городов­миллионников. Если говорить о сотовой связи - это уже почти все региональные столицы. Интернет единственный перепрыгнул через уже границы региональных центров. А вот в остальных инновациях мы еще только доползли до региональных столиц. Столицы сейчас в регионах аккумулируют это новое, осваивают это новое для того, чтобы дальше транслировать на периферию. Чем больше таких точек, тем лучше для нас. Мы не можем перепрыгнуть через шаг. Сокращая число таких центров, мы замедляем инновационные процессы. Вменяемая власть должна понимать, что ей надо следить за тем, что в реальной жизни происходит позитивного, и максимально поддерживать то позитивное, которое само формируется. Это самый разумный, самый эффективный способ управления, потому что вы помогаете ускорить естественный ход позитивного процесса. Что говорит наша власть? "Нет. Мы, пожалуй, все укрупним". И произойдет то, о чем я вам говорила: если объединяются два­три субъекта и столицей назначается, как правило, самый крупный из них, все ресурсы этих субъектов, концентрироваться будут в крупнейшей столичной конгломерации. Поэтому система объединения, которую придумали сейчас, - откровенно вредоносная.

Но самое печальное, что реально­то объединение придумано не для удобства управления, не для оптимизации. Это, в основном, придумано для того, чтобы размыть технические регионы, субъекты в виде республик. Вместо внятной политики взаимодействия проще взять и раскроить. На мой взгляд, эта абсолютно неэффективная схема решительным образом спровоцирует то, что мы называем "этнической напряженностью".

Она резко ухудшит скорость диффузии инноваций. А нам это, как хлеб, нужно, потому что Россия у нас до сих пор разделена на Россию больших городов, где живет треть населения, и Россию деревни, поселков городского типа и малых городов, меньше двадцати тысяч, где живет 38%. А в серединке - то непонятное, 50­100 тысяч, которые то ли чуть­чуть модернизировались, то ли совсем никак.

Экономического смысла в этом объединении нет никакого: соседствующие регионы очень мало связаны между собой. Наши федеральные чиновники до сих пор регионов боятся и не понимают, потому что они не понимают реальной России, как она развивается, что в ней происходит. И считают, что схема, рожденная в их головах, и есть та панацея, которая позволит ускорить развитие.

Надо сказать, что, кроме проекта о 28 регионах, существует еще проект, где количество регионов сокращается до 15. Один из вариантов предполагает, что будет и сельский округ. Красноярск будет его центром, помимо Хакасии, туда войдет и Кемеровская область. Хотелось бы мне посмотреть на губернатора Тулеева, когда ему попытаются такую бумажку привезти.

Я думаю, что процесс объединения будет проводиться двухэтапно. Первый этап - это небольшие автономные округа. И здесь было бы все нормально, если учитывать интересы коренных малочисленных народов, если мы говорим о северных округах, и если не навешивать на субъекты­доноры обязательств по подкормке дотационных автономных округов.

Господин Хлопонин сейчас продавливает объединение Красноярского края с автономными округами севера. Я тоже бы ничего против не имела, потому что в одном 18 тысяч человек, в другом - 46 тысяч - не серьезно для экономического развития. Но еще весной господин Хлопонин писал слезные письма в администрацию, что у края нет денег на содержание этих автономных округов, если объединение произойдет. Видимо, господину Хлопонину обещают федеральную карьеру за то, что бюджет Красноярского края будет кормить Таймырский и Эвенкийский автономные округа.

Федеральный центр, объединяя, принуждая или подталкивая к объединению, отказывается в дальнейшем нести свои обязательства по предоставлению трансфертов, при объединении никак не оговариваются права и иных малочисленных народов. Никто не говорит о том, что будет с коренными малочисленными народами, их интересами, их возможностями доступа к бюджетным ресурсам, когда они станут глухой периферией Красноярского края. Уже сейчас север самого Красноярского края, нижнее Приангарье и енисейская зона северная, съедает четверть всех социальных расходов бюджета при десяти процентах населения. Что это значит? Это значит, что финансирование, без трансферта, северных округов ухудшится. Но никто об этом публично не говорит. Объединение маленьких автономных округов не является политической проблемой, но она должна быть четко, переговорно оформлена, и она должна быть интересна обеим сторонам. Эта процедура должна быть прозрачной, прописанной и должна учитывать интересы жителей этих округов.

Что мы сегодня имеем? С монетизацией не получается, это уже сейчас все видят. Потому что регионы сейчас защищаются, как могут, оставляя большинство льгот. Потому что нельзя так по­хамски перекидывать такое количество обязательств, не обеспечивая их ресурсы: пусть регионы разбираются с этими обязательствами, которые принял федеральный орган власти - Государственная дума.

Я предпочитаю такой вариант нормального взаимодействия, когда бизнес приходит, отлаживает свои предприятия, создает новые рабочие места. Тогда мы не получаем еще одну управленческую надстройку в формате три плюс один сверху. Или не получаем огромных пространств, которыми надо управлять с вертолета. Не надо ломать структуру, потому что не структура виновата. Надо помогать бизнесу вскрывать пространственные границы. Например, в ту же Башкирию и Татарстан, куда не может пройти внешний бизнес. Если этот закон начнут принимать уже по­настоящему, а пока это все разговоры, значит, неудача реформ достигла своего максимума. Значит, власть предельно не уверена в своем будущем.

У меня давно возникает вопрос: "Почему это нужно делать сейчас?". Чего мы можем добиться этим объединением, кроме поглощения республик? Если поглощение республик - столь значимый стимул, что можно наплевать на замедление этих инновационных процессов, наплевать на резкое удорожание управления, наплевать на абсолютную экономическую несвязанность, на то, что более сильные кланы поглотят регионы с менее сильными экономическими структурами. Если это - цена вопроса за то, чтобы размыть технический принцип управления территориями, то я считаю, что это - чрезмерная цена. Эта цена. Надо договариваться с республиками на внятных, более открытых вариантах экономических, политических, а не заниматься перекройкой. Если быть очень простым: когда у вас перхоть, то гильотина - это не лучшее средство лечения.

СПРАВКА: Зубаревич Наталья Васильевна. Закончила географический ф­т МГУ.Специализация: Региональная экономика (социально­экономическое развитие регионов в переходный период), политическая география. Директор региональной программы Независимого института социальной политики (Интернет­проект "Социальный атлас регионов России"), доктор географических наук, доцент МГУ. Много сотрудничала с международными организациями: Программой развития ООН (автор региональных разделов "Докладов о развитии человеческого потенциала в России" за 1997­2003 гг., "Программы борьбы с бедностью в пилотном регионе Казахстана" и др.),Международной организацией труда ("Стратегия сокращения бедности в России", "Гендерная стратегия для федеральных округов России"),Институтом Восток­Запад ("Экономическая безопасность России в отношениях с южными соседями", "Крупный бизнес в регионах России"), Программой ТАСИС ("Реформирование социальной защиты", "Мониторинг социально­экономических реформ в регионах России"), Фондом Фридриха Науманна (программа "Либеральные клубы"), Московским Центром Карнеги и др.  

Елена СУРИКОВА, Александр БАХМИН, Кемерово. Газета "Наша газета", № 54 (1629), 24 декабря 2004 года.