Регионы оказались "один на один" с монетизацией льгот

Проводимую сейчас социальную реформу по замене льгот денежными компенсациями анализируют с разных точек зрения. Одни говорят о том, что это крупнейшая социальная реформа в современной России, которая одновременно задевает личные и семейные интересы большого круга людей. Другие акцентируют внимание на том, что власть выбрала самую слабую часть населения (в последнее время рост пенсий в 2-2,5 раза отставал от роста среднедушевых доходов) и забрала ее льготы, а чиновничество не тронула.

Некоторые эксперты считают, что центральная власть начала искать и формировать образ врага в регионах; что монетизация льгот является частью специально или невольно реализуемой программы по формированию напряженности между центром и регионами. Цели понятны - так легче контролировать выстроенную вертикаль власти и проводить задуманные назначения губернаторов. Последствия не совсем ясны - процессы проявления народного недовольства, вялые пока протесты региональных элит могут качнуть маятник в сторону и это выйдет боком для федерального центра.

122 несчастья

Объем социальных выплат различным категориям населения в 2004 году составлял уже порядка 18% ВВП. Причем как из федерального, так и из региональных бюджетов обещанные льготы финансировались далеко не в полном объеме. Поэтому, центральные власти, затеяв реформу, не могли не понимать, что замена натуральной формы льгот на систему денежных компенсаций без пересмотра перечня и ужесточения подхода к наделению льготами, не принесет облегчения бюджету и реальной выгоды в денежной форме. Преднамеренно или нет, переложив ответственность на регионы, ответственность перед населением просто переложили на них, поставив в ситуацию, известную по русским народным сказкам. "Пойти туда, не знаю, куда, принести то, не знаю, что". Центр взял на себя минимальные риски, максимально увеличив при этом бюджет социальных выплат, а все остальное - обязанности по выплате льгот самым массовым категориям льготников - в приказном порядке было спущено на регионы.

Полномочия по обеспечению большей части защиты населения ушли вниз, а финансовые потоки в результате налоговой и бюджетной реформ - вверх. В последнее время число федеральных налогов и платежей сокращалось медленнее, чем число местных и региональных. Так, до 1999 года в бюджет Волгоградской области направлялся 51 вид налогов, платежей и сборов, а сейчас - 15. Если в 1998 году в регионе оставалось 67% собранных денег, сейчас - 56%. В то же время с 2005 года на уровень субъектов федерации дополнительно переданы финансирование закона о ветеранах (ранее не полностью, но финансируемое из федерального бюджета), уплата взносов обязательного медицинского страхования за неработающее население, выплата детских пособий, обеспечение учебного процесса и заработная плата работникам народного образования, обеспечение 20%-ного повышение зарплаты бюджетникам.

В ходе реформы произведено искусственное разделение всех льготников на федеральных и региональных. На выплаты федеральным льготникам в бюджете страны, по подсчетам Евгения Гонтмахера, заложены вполне приличные объемы средств, превышающие прошлогодние - порядка 170 млрд рублей. Да еще страховые запасы для экстренной помощи регионам (может использоваться как рычаг давления на неугодных губернаторов - около 130 млрд. руб). Если не помешает традиционная российская безалаберность, федеральные льготники свои компенсации будут получать вовремя, на едином уровне, во всех регионах. А у региональных льготников и возможностей меньше, и дифференциация по регионам будет значительной. Например, Ненецкий округ может дать полторы тысячи своему льготнику, а Ставрополь - только 100 рублей

Костюм на нестандартную фигуру

Действующая до 2005 года система льгот и социальных гарантий начала формироваться в постсоветское время как форма защиты стремительно нищавшего населения на фоне сокращения или отсутствия вознаграждения за труд. В эпоху политической борьбы проходило негласное соревнование между центром и регионами - кто больше льгот предоставит. В итоге, по данным директора Независимого института социальной политики Татьяны Малевой*, была создана плохо управляемая, разветвленная и развращающая система льгот, предусматривающая только на федеральном уровне 156 их видов для 236 групп населения. Причем эта система продолжала разрастаться - если в 1998 году 33,5% российских домохозяйств получали льготы, то к 2004 году их доля выросла до 50%.

В том, что такую систему давно пора было реформировать, сходятся почти все эксперты и аналитики. И они же считают, что механизм, время и подготовительные процедуры монетизации реализованы из рук вон плохо. Татьяна Малева: "Ошибки очевидны: передача на региональный уровень оплаты труда бюджетников, недоучет региональной дифференциации внутри России, умолчание про нефинансируемые мандаты (до последнего времени даже из федерального центра льготы финансировались на 17-20%)". Научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер говорит: "Реформу надо было делать - ни в одной стране мира не было такого объема льгот. Но и такой мощной встряски не проходила ни одна страна - совершенно неправильно было валить все на регионы". Президент института Национального проекта "Общественный договор" Александр Аузан: "Идея хорошая, но дьявол сидит в деталях. Монетизация льгот напоминает пошив костюма на нестандартную фигуру, не видя заказчика. Совершенно не были учтены региональные различия - например, предпочтения населения в выборе вида транспорта. Поэтому именно неполная компенсация проезда и дала старт народным протестам".

К исходу декабря родить богатыря

Как монетизация льгот и другие нововведения повлияли на состояние региональных финансов, можно проследить на примере Волгоградской области.

На депутатских слушаниях руководитель главного финансово-казначейского управления обладминистрации Сергей Сазонов рассказывал, что все дополнительные расходы, возложенные на региональную казну, тянут в бюджете-2005 на 6,7 млрд. руб. Сюда же добавляются потери регионального бюджета от перераспределения налогов между центром и субъектами федерации - 1,3 млрд. рублей. Частично компенсирует недостачу увеличение трансфертов. В этом году запланировано их 46%-ное увеличение для Волгоградской области: финансовая помощь из федерального бюджета составит 3,9 млрд. рублей; дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности - 1,8 млрд. руб.; на мероприятия по сбалансированности бюджета - 0,1 млрд. руб.; на дорожное хозяйство - 1,1 млрд. рублей. Но отрицательный баланс потерь и приобретений приводит к дефициту бюджета на уровне 1,7 млрд. рублей, близкому к критической отметке - 15% от доходной части.

Одна из причин такого большого дефицита кроется в том, что в области принято решение в первом полугодии сохранить натуральные льготы в полном объеме, а со второго - выплачивать удвоенную по сравнению с федеральными стандартами компенсацию, оставив часть льгот по-прежнему в натуральной форме. Похожие решения принимаются в 16 регионах страны, причем не все из этих регионов являются финансово успешными и независимыми от центра. В то же время в других областях, например, в Вологодской, решено полностью перейти на денежные выплаты.

Можно понять власти регионов, сохраняющих льготы, - таким образом, они пытаются предупредить массовые акции протеста. Но эксперты считают, что такие меры не сработают; они не предотвратят, а лишь оттянут волну народных недовольств. Тем более, что перечень регионов, где пенсионеры вышли на улицу, не автоматически увязывается с уровнем регионального благосостояния. В Волгограде пока более-менее спокойно, в Ростовской области похожая ситуация - часть льгот сохранены, массовых акций не наблюдается. В Ульяновской области население молчало, а в Воронежской, сходной с ней по уровню дотационности экономики, проходили массовые акции протеста. В успешных Татарстане и Самарской области участники массовых митингов не просто требовали сохранения льгот, но и высказывали претензии к механизму реализации нового закона. В Саратовской области протестные настроения выражало не население, а общественные организации.

Претензии на митингах высказываются чаще к региональным властям (в Воронеже даже демонстративно сожгли чучело губернатора), иногда - к министрам-капиталистам Кудрину и Грефу, и совсем уж редко - к Президенту РФ. Социологи фиксируют всего лишь 4% падение его личного рейтинга, а в народе говорят - Путина просто обманули, он просто был не в курсе, его подставило окружение. Что-то подобное в российской истории уже было.

Эксперты же ждут вторую, осеннюю, волну акций массового протеста - когда на улицы могут выйти студенты и их родители (против отмены отсрочек от армии), бюджетники (которые будут получать зарплату из региональных бюджетов - не факт, что вовремя и в полном объеме), милиционеры, таможенники (лишившиеся права на бесплатную жилье и проезд). Мало кто пока поднимает вопрос о том, что в результате монетизации ущемлено положение детей, особенно сирот и инвалидов.

Потребность бюджета Волгоградской области на льготные выплаты и средства Федерального бюджета, передаваемые на эти цели

Объекты мер социальной поддержки Потребность бюджета области, млн. руб. Предусмотрено компенсаций в федеральном бюджете, млн. руб. Обеспеченность потребности, %

Ветераны труда, труженики тыла и репресированные 1782,3 219,9 12,3

Почетные доноры СССР и России 49,3 43,5 88,3

Детские пособия 310,0 65,8 21,2

Льготы специалистам сельской местности по оплате услуг ЖКХ 121,0 - -

ИТОГО 2262,3 329,2 14,5

Потребность в средствах на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Волгоградской области тыс. руб.

Наименование льгот Расходы В том числе:

Натуральные льготы Монетизация

Бесплатный проезд в городском транспорте 805948 255709 433630

50% проезд пригородными маршрутами жд 5217

Бесплатное зубопротезирование 50151

Обеспечение льготными лекарствами 45782

Бесплатный 1 раз в год ж/д транспортом 15458

Почтовые расходы 7052 988 6064

Абонентская плата за телефон 62848 62848

50% оплаты за радио и антенну 7820 7820

Обеспечение протезно-ортопедическими изделиями 4375 4375

50% оплата за жилплощадь 236916 236916

50% оплата за коммунальные услуги 559598 559598

50% оплаты за твердое топливо 96270 96270

Установка телефона 1486 1486

ИТОГО 1782313 1342619 439694

Плюс инвалидизация всей страны

Реформа, именуемая "монетизацией", еще раз продемонстрировала, что вертикаль власти в России выстроена практически без учета интересов регионов. Понятно, когда закон о монетизации проходит через Госдуму, контролируемую администрацией президента. Но тот факт, что он одобряется Советом Федерации, который как раз и представляет интересы субъектов Федерации, не может не вызвать беспокойства. Губернаторы и их представители голосуют за закон, заранее зная, как он ухудшает их положение. И такие отношения между центром и регионами неизбежно проецируются уровнем ниже - на связь регионов и муниципальных образований.

Методы проводимой реформы противоречат принципу, который вслух провозглашает сама власть - выравнивание возможностей населения, выравнивание положения регионов. Монетизация автоматически вводит неравенство - самих льготников, муниципальных образований, регионов. Она может привести к разрушению связи между регионами на уровне их жителей - если единый проездной билет будет недействителен на транспорте соседней области.

В результате реформы не получается создать, как планировалось, четкой, прозрачной, единой для всей страны системы компенсации льгот. Невмешательство властей в региональные действия на первом этапе ее реализации приводят к появлению разнообразных, слабо обеспеченных финансами региональных систем льготирования населения.

Татьяна Малева обобщает возможные последствия реализации "сырого" закона о монетизации - усиление категориального принципа льготирования вместо адресного, рост региональной дифференциации доходов бюджетников, новый виток инвалидизации (в новой системе координат быть инвалидом выгодней - они в федеральном подчинении), усложнение отношений между центром и регионами, расходование стабилизационного фонда. А Александр Аузан, соглашаясь с этим, видит и возможность позитивных процессов - может включиться механизм самоформирования гражданского общества. Общество начнет осознавать свои цели свои возможности, и открыто выражать их. Благо, методов для мирного протеста немало, и некоторые из них уже были продемонстрированы власти - белые ленточки на автоантеннах, флэш-мобы (группа людей застывает в едином, часто бессмысленном действе, привлекая внимание окружающих), обмен СМС-сообщениями и электронными письмами.

СНОСКА

*В статье использованы фрагменты выступлений экспертов региональной общественной организации "Открытая Россия" Лилии Шевцовой, Александра Аузана, Татьяны Малевой, Михаила Задорнова, озвученных ими на семинаре клуба региональной журналистики в Москве 19-21 января 2005 года. Мнение научного руководителя Центра социальных исследований и инноваций Евгения Гонтмахера прозвучало на селекторной пресс-конференции, устроенной РОО "Открытая Россия" на базе газеты "Деловое Поволжье" для волгоградских журналистов 26 января 2005 года.

ВРЕЗКА

Самая многочисленная категория, которой сохраняются льготы - ветераны труда г. Волгограда со стажем работы на волгоградских предприятиях более 35 лет. Будут получать прежние льготы дети военного Сталинграда; почетные граждане города-героя, спортсмены-инвалиды. Есть договоренность с мэром города Евгением Ищенко о сохранении социального пособия на хлеб - в проекте бюджета на эти цели предусмотрено 8 млн. рублей на эти цели. В прошлом году в дополнение к федеральному было введено городское единовременное пособие при рождении ребенка - 2 000 рублей, которое, вероятно, будет сохранено и на этот год. Будут действовать адресные социальные программы, заложенные в прошлом году.

В преддверии 60-летия Победы мы поставили задачу максимально удовлетворить запросы одиноких участников войны, обследовали их, просчитали расходы. На три года нам надо 106 млн. рублей, на этот год просим заложить в областной и городской бюджеты 28 млн. рублей. Этот вопрос должен проясниться в течение месяца.   

Татьяна ТАРАКАНОВА, Волгоград. Газета "Деловое Поволжье", 31 января 2005 г.