С точки зрения бюджетной и налоговой политики, 2005 год будет очень необычным. На него приходится много кардинальных структурных изменений. Такой концентрации изменений, по мнению зампредседателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаила Задорнова, не было с 1999 года.

- Михаил Михайлович, в каком направлении следует ждать самых серьезных потрясений?

- Все грядущие изменения можно разделить на три четких блока. Во-первых, вступят в силу многие поправки к Налоговому кодексу. Во-вторых, ряд заметных изменений ожидает бюджет: в частности, новой станет процедура его принятия и произойдет смена системы оплаты труда. И наконец, в-третьих, будет принят жилищный пакет. Все это будет проходить одновременно с разграничением полномочий органов госвласти в регионах и монетизацией льгот.

- Насколько известно, правительство и парламент разделяют точку зрения, что Налоговый кодекс должен быть дописан к 2006 году. Какие изменения в системе налогообложения вступят в силу уже с 1 января?

- Сейчас делается следующее. В первую очередь Госдума приняла, а Совет Федерации поддержал снижение единого социального налога примерно до 24% (с 30%). В основном это положительно скажется на бюджетных предприятиях с низкой средней заработной платой, от 100 до 200 тысяч в год.

Оборотной стороной такого снижения является то, что сократятся социальные обязательства по пенсионному фонду и медицинскому страхованию. Пенсионный фонд, как вы знаете, сбрасывает с себя обязательства по накопительной части пенсии для тех, кто родился в период с 1953 по 1966 год включительно. Также отодвигается начисление 6% па накопительную часть для молодого поколения до 2008 года. В результате Пенсионный фонд получит экономию в 50 млрд рублей. На федеральном уровне централизуется ФОМС, теперь в него будет перечисляться 0,8% от ЕСН вместо 0,2%. Выплаты регионам будут происходить при условии, что субъект Федерации сам осуществляет платежи в фонд за все неработающее население. По всей стране это составит 40 млрд рублей, что меняет все отношения в ФОМС и систему финансирования здравоохранения.

Выплата всех льгот повлечет определенную централизацию доходов по налогам. 1,5% налога на прибыль дополнительно перейдет на федеральный уровень, 100% от водного налога и лесных сборов будут поступать в государственную казну. Поэтому, когда правительство заявляет, что выделит 170 млрд рублей на льготы, это значит, что 80 из них придут из регионов.

Кроме того, принятие нового ЕСН принесет еще три изменения. Во-первых, с нового года первые три дня больничного станет оплачивать работодатель, во-вторых, с фонда соцстраха снимут финансирование детского отдыха и санаторно-курортного лечения ветеранов ВОВ. Финансирование детско-юношеских спортивных школ также уберут из фонда социального страхования.

В следующем году должна быть принята новая уточненная глава налога на добавленную стоимость. Предполагается, что ставка НДС будет составлять 15-16% с изменением администрирования налога.

После этого доработать останется совсем немного: налог па наследование и налог на имущество физических лиц. Есть проект закона, предполагающий, что этот налог будет выплачиваться по рыночной стоимости. Его уже обсуждают в Госдуме, но он вступит в силу не раньше 2007 года, потому что в регионах, во-первых, отсутствует система кадастровой оценки земли, а во-вторых, ни мы, ни правительство не определили, что же является рыночной стоимостью. На примере Москвы скажу, что, скорее всего, это не будет продажная цена объектов, а стоимость БТИ, но не сегодняшняя, а откорректированная в 3-4 раза.

Мы последовательно перекрываем налоговые бреши. Перекрыты схемы внутренних оффшоров и по итогам первого полугодия, подоходный налог, который в 2002-2003 годах недобирали, нынче почти в 1,5 раза превышает бюджетные ожидания. Увеличен налог на дивиденды с 6 до 9%.

- Как обстоят дела с распределением налогов по уровням? Будет ли оно носить долгосрочный характер?

- Уже со следующего года происходит закрепление за федеральным центром, регионом и муниципальным образованием соответствующих налогов. Так, НДС, таможенные пошлины и все экспортные и импортные сборы, акцизы на табак и налог па добычу природных ресурсов станут федеральными. Подоходный налог, который вышел на второе место по значимости, делится следующим образом: 50% сразу поступает в регионы, 30% - в муниципальные органы, 20% - в региональные бюджеты, которые обязаны распределить доход между муниципалитетами.

Налог на прибыль па треть остается в Федерации. Полностью к регионам переходят налог на имущество предприятии, транспортный налог (совместное распределение с муниципальными органами). Вместе с долей подоходного налога они образуют доходную часть региональных бюджетов. Муниципалитеты получат в администрирование налог па имущество физических лиц, отчисления от подоходного налога.

Эта структура примерно соответствует сегодняшнему распределению, она будет закреплена на среднесрочную перспективу. Всего же в принятом окончательно кодексе будет 16 основных налогов, 10 из них - федеральных, по три - региональных и местных, часть федеральных будут перечисляться полностью в региональные бюджеты.

- Вы говорили об изменениях в бюджете и в системе оплаты труда. Что, кроме нового положения о МРОТ, туда будет включено?

- Сейчас, как вы знаете, МРОТ составляет 600 рублей, а работникам бюджетной сферы зарплата начисляется по 18 разрядам единой тарифной сетки. В следующем году закон предполагает отмену МРОТ, ее перестанут просчитывать исходя из размеров прожиточного минимума. Единая тарифная сетка останется действующей только для федеральных бюджетников - их немного, где-то около 1,5-2 млн. Тарифную сетку, различные надбавки бюджетникам регионального подчинения будут полностью определять в субъектах Федерации. Единой системы на территории страны больше не будет. Выплата детских пособий и определение их размера также полностью передаются в регионы.

Здесь же стоит упомянуть существенные поправки к законам об образовании и здравоохранении. Школьное образование полностью передается па региональный уровень. Это значит, например, что исчезает федеральная надбавка учителям за проверку тетрадей, ликвидируется доплата школьникам на питание, пропадает 25% доплата сельским учителям и врачам.

Всего принято 60 поправок, которые меняют всю систему закона об образовании.

Больше всего в этом меня удивляет тот факт, что никто из моих знакомых ректоров не в курсе грядущих преобразований. Я не помню ни одного закона, который принимался бы таким образом: нет ни понимания у общества в целом, более того, ведущие представители тех сфер деятельности, которых затрагивает данное изменение, не сведущи в вопросе.

И еще следует отметить целый ряд изменений в бюджетной сфере, которые неспециалистам трудно почувствовать. Во-первых, меняется сложившаяся схема подготовки и утверждения федерального бюджета. Предпринята попытка выделить бюджет постоянных обязательств, то есть то, что финансируется из года в год, и бюджет вновь принимаемых обязательств: бюджет индексации заработной платы, новые федеральные программы и т. д. Полностью меняется бюджетная классификация, а вслед за ней порядок финансирования целого ряда отраслей, таких как наука и инвестиции.

- Все это, как вы сами заметили, происходит одновременно с заменой натуральных льгот денежной компенсацией. Имеет ли смысл проводить все это одновременно и нагнетать обстановку? Что ждет наших граждан?

- Я не слышал ни одного честного выступления со стороны правительства, которое бы объясняло, почему необходимо проводить монетизацию льгот.

Честный ответ заключается в следующем. Нет заговора и нет сверхидеи, нет желания осчастливить льготников. Совпало несколько факторов одновременно.

Во-первых, как я уже упоминал, в силу вступает пакет законов о разграничении полномочий. Пока не понятно, кто за каких льготников должен платить. Так как с 2005 года все полномочия уже расписаны, то прежде чем их разделить, мы должны определить, что отсечь, что не финансировать вовсе. Можно сказать субъектам - вот закон, вы его финансируете, при этом можете кое-какую часть отменить. А можно самим отсечь половину или две трети льгот и спустить в регионы. Понятно, что если идти по первому пути, то многие регионы просто не справятся.

Второй причиной денежной компенсации льгот стало развитие судебной системы. Что бы ни говорили, она все-таки начинает работать. Суды все чаще принимают решения вопреки позиции государства или органа власти субъекта. То есть те нормы, которые не финансируются бюджетом, выигрываются людьми в судах, так как законы о льготах - это законы прямого действия.

Только по итогам прошлого года федеральный бюджет выплатил порядка 40 млрд рублей по различным искам: боевым - за Чечню, северянам - за проезд до мест отдыха, квартирные обязательства. Вал исков заставил федеральное правительство привести базовое законодательство в соответствие с возможностями. К этому, кстати, его также подтолкнуло решение Конституционного суда о признании незаконным закона о бюджете на 2003-2004 год, которым Госдума приостановила действие примерно 120 законов или их статей по причине их нефинансирования.

К вопросу о том, что нас ждет.

Во-первых, компенсационная выплата будет осуществляться ежемесячно, ее индексация предусмотрена раз в год, она, предварительно, привязана к уровню потребительских цен. Часть жителей городов и сельской местности - таких как минимум треть - довольны тем, что получат свои 1,5-2 тысячи рублей. Дальнейшее отношение граждан к реформе зависит от того, как правительство организует эту систему, как будут выплачиваться деньги, как будет организован транспорт. Найдут ли регионы средства, чтобы выплачивать все пособия? У меня это вызывает огромные сомнения, потому что судя по тому, как закон готовится, как ведется диалог с обществом, на стадии внедрения будет очень много проблем.

- В разговоре вы также упомянули появление жилищного пакета. Что он в себя включает?

- Этот пакет состоит из двух частей. Там есть около полутора десятка собственно законов по ипотечному кредитованию, 7 налоговых законов, которые облегчают пользование ипотекой, в частности, отменяется 1% нотариального сбора и уменьшается подоходный налог того, кто пользуется ипотекой. В целом облегчается все налоговое бремя на человека, берущего кредит. Не будет браться НДС на все сделки с недвижимостью и земельными участками. Будут льготы по налогу на прибыль. Вторая часть пакета касается самой ипотеки, что сводится к закону о статусе кредитных бумаг, а также принимается ряд изменений, которые позволят банку более четко проверять заемщика и выпускать собственные ценные бумаги, обеспеченные залогом в виде жилья.

У этого пакета есть еще и третья составная часть - существенное изменение норм Гражданского кодекса, облегчающее выселение того, кто не платит за жилье. Можно выделить два основных изменения: по выселению прописанных детей и недееспособных членов семьи в случае невыплаты кредита. Это социально непростая мера, мы будем ее корректировать, но цель изменения такова, чтобы предмет залога был юридически чист и можно было его реализовать.

В этом пакете имеется также еще два монументальных документа, которые, как и налог на недвижимость, не относятся напрямую к ипотеке: это Жилищный кодекс и Градостроительный кодекс. Последний регулирует все отношения, связанные с застройкой, то есть определяет отношения муниципалитета, строителя и заказчика в ходе подготовки и возведения объекта. Жилищный кодекс меняет систему отношений с квартиросъемщиком. Он заменяет собой основы действующей сегодня жилищной системы. Перечислю его основные моменты.

Сегодня квартиру можно получить тремя путями: как очередник, как внеочередник и первоочередник. Жилищный кодекс полностью отменяет эту систему трех очередей. Есть одна общая очередь, где существует единственный критерий - среднедушевой доход семьи и соотнесение его с нормативным уровнем, установленным в муниципальном образовании. То есть если у вас есть определенные права - вы являетесь инвалидом, чернобыльцем, сиротой, - но ваш доход на члена семьи превышает определенный уровень, то вы не имеете права на получение жилья от государства. Для некоторых категорий - военнослужащих, работников судов, доноров - очередность заменяется накопительной системой. Каждый год из федерального бюджета они будут получать определенную сумму и с какого-то момента смогут вступить в ипотеку.

Другая часть Жилищного кодекса определяет все отношения по найму жилья, при этом нет никаких глав, которые бы регулировали понятие товарищества собственников жилья. Заметьте, правительство предполагает ограничить срок приватизации жилья 2007 годом. После этого все жилье отойдет в государственный фонд и будет предоставляться по социальному найму. Вопрос о жилищных субсидиях в данном кодексе не прописан, потому что они определятся только после того, как вступит в силу закон о местном самоуправлении. До конца июля и в августе этого года мы рассчитываем на две трети принять закон о местном самоуправлении. Жилищный и Градостроительный кодексы переходят на осень.

- Все эти изменения должны быть предусмотрены в бюджете следующего года, а сейчас должен рассматриваться его проект. Как вы его оцениваете?

- Пока тот проект, который рассматривался в правительстве, кроме структурных изменений, содержит несколько очень серьезных изъянов. Первое - это то, что субъекты не в состоянии самостоятельно закрыть тс полномочия, которые им передают. Если он будет принят так, то я вам скажу, что регионы не в состоянии проиндексировать заработную плату, размер детских пособий. Возникнет разрыв по оплате компенсации тех льгот, которые спустят на регионы в следующем году. Разрыв большой - 60-70 млрд рублей, и не понятно, как правительство собирается этот разрыв закрыть.

Вторая проблема - стабилизационный фонд. Уже к концу этого года в нем будет 500 млрд рублей, и поэтому встает задача его дальнейшего использования. В следующем году правительство предполагает часть денег направить на покрытие дефицита Пенсионного фонда, а часть - на покрытие внешнего долга. Я был одним из авторов закона о стабилизационном фонде, и пас это не устраивает. Мы считали, что стабилизационный фонд после пересечения планки в 500 млрд должен использоваться на стратегические проекты, которые способны коренным образом изменить ситуацию в стране, например, полное переоснащение вузов. Пока же правительство планирует пустить средства стабилизационного фонда на текущие затраты. И с макроэкономической, и просто с рациональной точки зрения это не самое лучшее решение.

- Последние опросы общественного мнения показывают, что в стране растет недоверие к президенту и правительству. Стоит, очевидно, ожидать дальнейшего падения популярности реформ. Как вы считаете, это отразится на их проведении?

- Сегодня макроэкономическая ситуация для страны не просто хороша, она блестяща на протяжении ряда лет. В такой ситуации серьезной проблемой для правительства, имеющего конституционное большинство, становится недовольство людей. Рост недоверия это не первый признак спотыкания реформы, я не помню такого лета, чтобы раздраженность представителей разных социальных слоев возросла до такой степени. То, что на голом месте был устроен банковский кризис, а банки сейчас не предоставляют кредиты, пытаясь денежной подушкой защититься от возможного оттока средств населения, сказывается в том числе на экономическом росте страны.

Третий фактор - это то, что правительство полгода реорганизуется, и конца этому не видно. Люди не выполняют своих обязанностей, не финансируют бюджетную сферу по ряду направлений. Ситуация осложнилась. Никто из ответственных лиц правительства не хочет быть пропагандистом своей же реформы, и это говорит о том, что они сами внутренне не уверены в том, что делают. Это само по себе препятствует проведению нормальных реформ.  

Ольга КРОПАЧЕВА, Ижевск. Еженедельный журнал "Деловая Репутация", № 27 (119), 20 июля 2004 года.