В 2005 году реализуются сразу несколько давно задуманных комплексных реформ. Главные из них - разграничение полномочий между уровнями власти, закон о монетизации льгот и бюджетная реформа. "Все они были запущены без основательной подготовки, страдают отсутствием точных расчетов и к тому же плохо скоординированы между собой", - считает заместитель председателя комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Михаил Задорнов.

Разграничить полномочия

Главная задача реформы, которую в течение нескольких лет разрабатывала группа под руководством Дмитрия Козака, - четко разграничить полномочия между центром, регионами и муниципалитетами. В ведении федеральной власти теперь находятся внешний долг, армия, правоохранительные органы, высшее образование, запись актов гражданского состояния, регистрация объектов недвижимости и некоторые другие функции. Но это разграничение было проведено без учета российских реалий. Сегодня помимо федеральных вузов есть и такие, что находятся на содержании региональных бюджетов, да и милиция во многих городах финансируется частично из федеральных средств, частично из региональных, а иногда даже из муниципальных.

Закон о местном самоуправлении дает муниципалитетам дополнительные права и вместе с тем очерчивает круг налогов, которые будут поступать в местные бюджеты (50% подоходного налога, налог не землю, налог на имущество физических лиц и небольшая часть налога на прибыль). При этом количество муниципальных образований в среднем по стране должно увеличиться в 5-7 раз (к примеру, в Московской области с 71 до 430-440, если строго следовать законодательным нормам). Новый закон вступает в силу в 2006 г., но выборы в органы местного самоуправления намечены уже на 2005 г.

Первая трудность, которая здесь возникает - это новые границы, новые выборы, новый виток организационной неразберихи. Вторая трудность связана с финансами: ресурсы, которые получают муниципалитеты в свое распоряжение, не соответствуют объему их полномочий. Основной проблемой, на мой взгляд, станет содержание жилищно-коммунального хозяйства. Несложно предсказать, как будет развиваться ситуация в ближайшем будущем: муниципалитеты попытаются "сбросить" жилищные субсидии со своих бюджетов и увеличить тарифы на все виды коммунальных услуг. Но для меня было неожиданным, что тарифы во многих регионах резко возросли уже с начала 2005 года - где-то на треть, а где-то и на 40-50%, в Биробиджане даже на 55%. Думаю, это произошло потому, что местные органы власти решили использовать сложившуюся обстановку в своих интересах. Во-первых, с началом монетизации льгот население получило на руки дополнительные средства. Во-вторых, в данной ситуации люди возлагают ответственность за все происходящее на федеральное правительство, несмотря на то, что повышение тарифов исходит от местных властей.

Помимо организационных и финансовых трудностей, существует третья проблема - кадровая. На мой взгляд, она самая серьезная. Кто будет управлять вновь образованными муниципалитетами, и кто будет заниматься подготовкой кадров для такого количества органов местного самоуправления? Эти вопросы остаются без ответов.

Разобраться со льготами

Необходимость реформирования системы льгот назрела давно. Обязательства государства по российскому законодательству образца 2004 г. вдвое превышали реальные финансовые ресурсы, а увеличить федеральный бюджет в 2 раза просто невозможно. И если правительство задалось целью распределить нагрузку между разными уровнями власти, оно могло пойти двумя путями: либо просто передать регионам обязательства, не обеспеченные финансами, либо одновременно с этим сократить общее количество обязательств. Выбрали второй путь, и я считаю, что это правильно. Таким образом, были пересмотрены более 150 федеральных законов (в том числе об образовании, о военнослужащих, о социальной защите инвалидов, о ветеранах и пр.), поэтому закон №122 нельзя сводить только к монетизации льгот. Какие еще изменения он вносит в систему государственных обязательств?

Если раньше право на бесплатное жилье имели многие категории населения, то теперь оно предоставляется только нуждающимся: тем, чьи доходы ниже прожиточного минимума, и узкому кругу так называемых внеочередников.

Для военнослужащих отменяется бесплатный проезд в городском транспорте, и, кроме того, в железнодорожном и авиационном транспорте к месту отпуска и обратно. Теперь они обязаны уплачивать налоги на землю и на имущество, от которых раньше были освобождены.

Серьезно изменилось положение образовательных учреждений. С этого года они не имеют права открывать счета в коммерческих банках, даже для той деятельности, которая не связана с бюджетным финансированием. Каждое образовательное учреждение должно иметь внебюджетный счет в казначействе и финансироваться по смете. Отменяются доплаты учителям за классное руководство и методическую литературу, а также бесплатный проезд студентов к месту учебы и обратно.

Закон №122 полностью возлагает ответственность за финансирование социальных пособий и заработных плат работников бюджетной сферы на региональную власть. До сих пор на всей территории страны действовала единая тарифная сетка, при этом каждый регион мог сделать свою надбавку. С 2005 г. единый стандарт отменяется: теперь региональные власти самостоятельно определяют размеры всех социальных выплат, надбавок и коэффициентов.

Как финансировать "социалку"?

На этот год приходится и начало бюджетной реформы. В рамках бюджета на любом уровне - федеральном, региональном, муниципальном - выделяются условно постоянная и переменная части. Это ведет к упрощению бюджетного процесса: теперь при формировании бюджета рассматриваются только новые обязательства, а старые продолжаются автоматически. Кроме того, изменяются бюджетная классификация и финансовая отчетность в бюджетной сфере. Если учесть, что одновременно происходят и другие реформы, о которых мы говорили выше, ситуация получается сложная.

Еще одна задача бюджетной реформы - откорректировать направление финансовых потоков. Сегодня финансирование 65 тыс. бюджетных учреждений по всей России не дифференцировано: хорошо работает поликлиника, или плохо - не имеет значения. Для повышения эффективности мы должны сделать так, чтобы финансы целенаправленно шли в учреждения, где лечат или учат хорошо, но здесь нужно разработать критерии качества, а это дело не одного дня.

Думаю, в 2005-2006 гг. нас ожидает бурная дискуссия по поводу финансирования учреждений социальной сферы (образовательных, медицинских, культурных), поскольку сегодня уже подготовлены 5 законопроектов, которые ставят "социалку" в жесткие условия. Если учреждение рассчитывает на бюджетное финансирование и освобождение от налогов, то и все доходы от его деятельности должны поступать в бюджет. Те учреждения, которые готовы уйти на "вольные хлеба", будут преобразованы в государственные некоммерческие организации. Они не будут получать средств из бюджета и не смогут приватизировать государственную собственность, зато получат право распоряжаться доходами по своему усмотрению, при этом уплачивая налоги в казну.

Если такой подход возобладает, есть опасность, что в каждой сфере сформируется узкий слой хорошо обеспеченных, процветающих учреждений (10-20%), сюда и будут стекаться все финансовые ручейки и потоки. Но общий уровень развития культуры, образования, здравоохранения по всей стране может снизиться очень сильно, особенно это касается российской глубинки.

Не готовы, но запустили

Все перечисленные реформы имеют один общий недостаток - это слабая подготовка и отсутствие точных расчетов. Возьмем, к примеру, закон о монетизации льгот. Изначально предполагалось, что число федеральных льготников составляет 11,5 млн., и исходя из этого, в бюджет была заложена сумма 171 млрд. руб. Сегодня Михаил Зурабов, министр здравоохранения и социального развития, заявляет, что в федеральном реестре таких льготников зарегистрировано 14,5 млн., а реально, я думаю, их насчитывается 16 млн. человек. Поскольку закон готовился в спешке, он содержит ряд грубейших ошибок, главная из них заключается в том, что льготников разделили на федеральных и региональных. Это повлекло за собой цепь конфликтов, из которых я вижу только один выход - снова передать все льготные категории в ведение центральной власти.

Регионы оказались плохо подготовлены к проведению реформы: не хватило ни времени, ни организационных ресурсов. И даже у федерального правительства к 1 января 2005 г. из 90 постановлений не было принято около 20. Но вместо того, чтобы открыто заявить об этом и отложить начало проведения реформы, правительство продолжает идти по намеченному плану - в рамках действующей политической системы никто не хочет брать на себя ответственность.

Что мы наблюдаем сегодня? Растерянность правительства и отход от первоначальных позиций. Двадцать регионов (среди которых самые обеспеченные) так и не начали монетизацию. Некоторые крупные территории, например, Московская и Кемеровская области, приступили к реализации реформы, но после акций протеста вернули все натуральные льготы. Федеральное правительство приняло решение увеличить финансирование реформы на 115-120 млрд. руб. (примерно в 1,7 раза), но точные расчеты так и не были проведены.

Проблема проезда пенсионеров на городском транспорте теперь решена, но это вовсе не означает, что дальше реформа пойдет гладко. Еще не все льготники обратились в аптеки за лекарствами и путевками в санатории, военнослужащие пока не поехали в отпуска, так что "ягодки" еще впереди.

Обидно, что реформы, которые по сути своей экономически оправданны и своевременны, были полностью дискредитированы их подготовкой и проведением.

Материал подготовлен при содействии Клуба региональной журналистики "Из первых уст".  

Елена Волкова, Нижний Новгород. Журнал "Деловая неделя", № 3, февраль 2005 г.