Под конец каждого года в нашей стране верстаются бюджеты и делятся деньги - будущие доходы. Сей увлекательный процесс сопровождается жалобами на жизнь, стонами, всхлипами, а то и скрежетом зубовным. Причем не только и не столько из-за того, что какое-то ведомство много хочет, но мало получает. Куда больше эмоциональных разногласий порождают так называемые межбюджетные отношения. В России три уровня бюджетов. Во-первых, общая федеральная казна. Во- вторых, бюджеты регионов - областей, краев и республик. И, наконец, муниципальные бюджеты, средствами которых распоряжаются которыми города и районы. Забегая вперед, скажем, что в будущем, при реализации так называемого "закона Козака" этих уровней уже будет 4: муниципальный бюджет разделиться на бюджет собственно образования - села, городка, поселка - и бюджет муниципального округа, т.е., района. Правда Брянску это не грозит: город, скорее всего, получит статус муниципального образования с правами округа. Хотя трудно сказать, будет ли нам от этого легче…

Но сейчас поговорим о другом. В 2004 году стоны обернулись воплями, всхлипы - рыданиями, скрежет зубовный стал оглушительным, а жалобы на жизнь перемежались с проклятиями и даже угрозами. Причем не затихает вся эта музыка и в январе. Причин данного экстрима, как и уровней бюджета, всего три. Первая - перераспределение доходов. Вторая - связанное с ним перераспределение полномочий. И третья - начавшаяся реализация федерального закона №122 о монетизации льгот.

КРЕМЛЬ ДАЛ - КРЕМЛЬ ВЗЯЛ…

В федеральных государствах существуют две системы. Первая - когда определенные виды налогов сразу и целиком оседают в бюджетах разных уровней, как это делается в Германии. И вторая - когда поступления от подоходного, например, налога, делят муниципалитеты, регионы и федерация. Подобная система действует в Соединенных Штатах, была - да и остается - она у нас. Только вот в России, увы, привыкли ожидать сюрпризов, чаще всего - неприятных.

До сих пор налог на доход физических лиц ( проще говоря, подоходный) на 73,4% перечислялся в бюджет нашего города. И составлял там 54% доходной части. С этого года положение меняется. Лишь 30% подоходного налога идет в муниципальную казну. Что означает потерю для Брянска 810 миллионов рублей. Эти данные озвучил первый заместитель главы города по экономике и финансам Иван Байдаков на прошедшей 28 января пресс-конференции брянских журналистов.

Перераспределение произошло в основном в пользу области, которой приходится компенсировать передачу ей ряда функций, исполнявшихся ранее федеральным центром. Об этом речь ниже. Но надо усвоить одну вещь. Не так давно автор этих строк на семинаре клуба региональной журналистики "Из первых уст", слушал очень интересную лекцию по межбюджетным отношениям прочитанную старшим консультантом Центра фискальной политики Ольгой Воронцовой. Ольги Валерьевна напомнила тем немногим, кто об этом знал, а остальным сообщила следующую вещь. Жаловаться на то, что "федерация забрала такой-то налог" неправомерно. Потому как большая часть налогов - (по состоянию на прошлый год - около 85% ) - являются федеральными. В отношении того же подоходного налога, нормативов его распределения можно сказать так: "Кремль дал - Кремль взял". Точнее говоря, в правительстве, в Белом Доме на Краснопресненской Набережной принимают каждый год решения - кому какую долю налогов оставить. Правда, с нынешнего года вступил в силу бюджетный кодекс, в котором распределение налогов четко прописано - изменить его можно будет лишь в законодательном порядке. Однако надежд людей, стоявших у истоков его разработки - О. Воронцова в их числе - закон этот не оправдал. Во-первых, не выдержан принцип, реализации которого изначально добивались: "один налог - в один бюджет". Большинство налогов опять-таки распределяются между бюджетами, являются т.н. "регулирующими". Во - вторых, ни на йоту не увеличены полномочия субъектов федерации в изменении налогов: им оставлены прежние права: снижать не более, чем на 4% ставку налога на прибыль, в пределах федеральных норм менять ставку транспортного налога, устанавливать ставку налога на имущество организаций, и налогов, объявленных местными - земельного и на имущество физических лиц. Наконец - и это самое главное - список региональных и местных налогов не только не расширяется, но еще и сокращается. Федерация забирает себе водный налог, отменяется налог на рекламу. Остается еще задолженность от налога с продаж, отмененного с 2004 года (кстати, снятие пресловутых 5%, как и ожидалось, ни в коей мере не привело к снижению цен), а также некоторых других отмененных оборотных налогов. По оценкам О. Воронцовой в 2005 в ведении регионов и муниципалитетов останется не более 5% всех налогов. Между тем произошло перераспределение полномочий, также напрягшее региональные и местные бюджеты.

ВЕЛИКИЙ ПЕРЕВОД СТРЕЛОК.

Конечно же, надо четко, по возможности раз и навсегда определить, кто за что отвечает. В общем-то, в "Законе об основных принципах организации местного самоуправления", в других нормативно-правовых актах предпринята попытка это сделать. Попытка - не более того.

Самую значительную долю в структуре расходов бюджета территорий занимают расходы на образование. Образование, как известно, делится на высшее, среднее специальное, среднее техническое, общее среднее. Дошкольные детские учебные заведения тоже относятся к образовательной системе. Как и вспомогательные школы, специализированные интернаты и т.д…

Высшее образование отныне отходит в ведение федерации. Т.е. если ВУЗ досель содержался регионом или муниципалитетом, теперь его передают федеральному Центру. Это не значит, что данный ВУЗ будет из Москвы финансироваться. Центр просто может сказать: "не нужно мне заведение это, и денег на него у меня нет". В свою очередь регион, даже если есть деньги, и судьба ВУЗа для него небезразлична, финансировать заведение не может. Просто не имеет права. Получается "революционная ситуация навыворот": низы не могут, верхи не хотят.

Со средним техническим образованием ситуация обратная. Его передают из федерального ведомства регионам. Содержание 20 с лишним профессиональных училищ и лицеев обойдется Брянской области в круглую сумму - около 300 миллионов рублей. С общим средним образованием ситуация также неоднозначная. Прописано, что оно должно оставаться в ведении местных властей, при этом "финансовое обеспечение учебного процесса" остается за регионом. Понятно, что речь идет о зарплате школьным работникам. Но формулировка - то больно расплывчатая. Ведь под "обеспечение учебного процесса" вполне можно подвести и капитальный ремонт…

Что касается культуры, то здесь принадлежность и ответственность устанавливается "в зависимости от значимости объекта". Конечно, понятно, что сохранность уникальных исторических памятников Суздаля или Ростова Великого не может быть достойно обеспечена небогатым бюджетом Владимирской области. Как и то, что, скажем, небольшой ДК Брянского Фосфоритного Завода не станут финансировать из бюджета федерации. Однако разногласия в определении "значимости" могут привести к тому, что некоторые объекты станут просто бесхозными.

Достаточно многие решения принимаются без оглядки на финансовое состояние регионов. Например, в целом достойное и правильное решение о поднятии зарплат бюджетникам на 20%. Раньше такие шаги финансово обеспечивались Центром - хотя и не в полной мере. Теперь же федерация имеет полное право сказать: "Ищите деньги, где хотите. Это ваши проблемы".

В пору великого перевода стрелок неизбежно кто- то оказывается крайним. В нашем случае таковым стал город Брянск. Верстая бюджет-2005, тогдашний состав Облдумы исходил, прежде всего, из потребностей региона. В результате была установлена предельно низкая- 30% - сумма отчислений от подоходного налога областному центру. Брянск, оставлявший в своем распоряжении 22 копейки от собранного рубля, получил отныне лишь 17. Муниципалитет, обеспечивающий 64% доходов региона, обнаружил в своем бюджете на 2005 год невосполнимую финансовую дыру в 383 миллиона. Донору понадобилась финансовая помощь…

По словам О. Воронцовой, ситуация, когда один из городов является основным донором регионального бюджета, для России в общем-то характерна. Череповец, например, обеспечивает 90% поступлений в бюджет Вологодской области. Но вот процедура обратного перераспределения - когда речь не идет об обязательных субвенциях - до сих пор не прописана. Все зависит от личных отношений руководства муниципалитета и региона. И от того, насколько власть последнего адекватно оценивают ситуацию. Новый губернатор Николай Денин, похоже, осознает, что сложившаяся ситуация не вполне нормальна. Если это понимание породит конкретные действия, финансовые проблемы муниципалитета - по крайней мере на этот год - будут урегулированы. Иначе городу, чтобы залатать оставшуюся на сегодня прореху в 283 миллиона, придется распродать часть имущества…

ВЕРБЛЮД В ИГОЛЬНОМ УШКЕ.

"Реально исполнить закон № 122, чтобы не ущемить прав граждан, достаточно сложно" - заявила заместитель начальника финансового управления области Людмила Селиванова, выступая на заседании общественной палаты при губернаторе, посвященной проблема монетизации льгот. Сказано очень мягко. На самом деле, провести пресловутую монетизацию, не ухудшив положения граждан, как предписывает федеральный закон, не легче, чем провести верблюда сквозь игольное ушко. Широкие круги пенсионеров, инвалидов, других льготников разделены на 3 категории. Во-первых, те, кто будет "монетизирован" из федерального бюджета. Во - вторых, льготники, за обеспечение которых отвечает регион. И наконец, не попавшие в оба этих списка. О них позаботиться должен муниципалитет.

О. Воронцова вспоминает фразу одной дамы из Министерства экономического развития, занимавшегося, наряду с другими ведомствами разработкой закона. "Ну, мы же им так мало оставили, мы всех остальных себе забрали" - сказала дама, имея в виду категории льготников. "Им" - то есть на попечение регионов... Между тем, в нашем городе, сообщил первый зам главы Иван Байдаков, на 46 тысяч "федеральных" приходится 46,5 тысяч региональных и 25 тысяч муниципальных льготников. Для последних городские власти сделали что смогли: обеспечили бесплатным проездом на одном из видов городского транспорта. Выбор пал на троллейбус, хотя жители окраинных микрорайонов и поселков пользуются автобусами. С ними тоже придется решать вопрос, что потребует дополнительных усилий и финансового напряжения… Однако никак уже не скажешь, что положение этих граждан, прежде имевших право на проезд во всех видах городского транспорта, не будет ухудшено. Городские власти Брянска поневоле нарушают закон…

Монетизация льгот, море проблем, которые она породила, тема, о которой писать можно очень и очень много. Механизм здесь все тот же. Проблемы просто перекладываются, если можно так сказать, сверху вниз. В связи с чем губернаторам и мэрам, особенно небогатых регионов и городов, придется затратить максимум энергии и приложить максимум гибкости, чтобы как-то смягчить последствия монетизации. А смягчать волей-неволей приходится, ибо протестующие отправляются не в столицу на Красную площадь или Краснопресненскую набережную, а устраивают митинги протеста по месту жительства…  

Дмитрий КУСТАРЁВ, Брянск. Газета "Наш город - Брянск", № 6 (107), 10 февраля 2005 г.