ЦИТАТА: "ЗАКОН О МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ - ЭТО КОСТЮМ, СШИТЫЙ НА НЕСТАНДАРТНУЮ ФИГУРУ БЕЗ ВСТРЕЧИ С ЗАКАЗЧИКОМ". АЛЕКСАНДР АУЗАН

122-й закон - топор, которым якобы попытались разрубить гордиев узел социальных проблем. Вместо этого создали новый.

Социальная политика в России, в частности, печально знаменитый закон о монетизации льгот уже второй месяц будоражит наше общество на всех уровнях. Обсуждение этой проблемы было сквозным и в Клубе региональной журналистики "Из первых уст", работающем в рамках проекта "Открытая Россия". В течение четырех лет и практически два раза в месяц этот клуб под руководством экономиста и журналиста Ирины Ясиной приглашает на семинары в Москву журналистов из разных регионов России, предоставляя уникальную возможность для общения, учебы и получения эксклюзивных интервью с ведущими российскими социологами, политиками, журналистами, известными людьми. Корреспондент "Шанса" принял по приглашению КРЖ участие в очередном трехдневном семинаре. Предлагаем читателям "Шанса" интервью с директором Независимого института социальной политики Татьяной Малевой. Сразу оговорюсь, наибольшее внимание мы уделим социальным и политическим последствиям, которые повлек и может повлечь в будущем закон о монетизации льгот.

ФЕНОМЕН ДВОЙНЫХ И ТРОЙНЫХ ЛЬГОТОПОЛУЧАТЕЛЕЙ

- Татьяна Михайловна, насколько своевременен и необходим был закон о монетизации льгот в России именно сейчас?

- Прежде всего, закон о монетизации льгот - это крупнейшая социально-экономическая реформа, аналог которой даже трудно найти. Он сравним по масштабу разве что с законом о либерализации цен. Поэтому неудивительно, что дискуссия вокруг последствий этого закона уже перешагнула национальные границы. По сути дела, этот закон пытается изменить направление социального развития в России вообще. До сих пор идут споры о том, сколько у нас в стране льготополучателей, у нас есть такой феномен, как двойные, тройные льготополучатели и так далее. Сейчас 50% российских домохозяйств имеют в своем составе льготополучателей: но при подсчете оказывается, что 20% из них - это льготополучатели федерального уровня, почти 40% -- льготополучатели регионального уровня. В сумме получается 60%, что означает: 10% -- это российские семьи, в которых есть льготополучатели и того, и другого уровня. На мой взгляд, это уже достаточный повод, чтобы говорить о целесообразности монетизации льгот. Другой вопрос: закон оказался сырым, что привело к серьезным негативным социальным, экономическим и политическим последствиям.

ДЕТЯМ ЛЬГОТЫ НЕ ДАЮТ, ПОТОМУ ЧТО ОНИ НЕ ГОЛОСУЮТ

- Сейчас закон о монетизации критикуют все, но все же есть и целесообразность в его принятии?

- Разумеется, России просто необходимо изменить социальный тип развития - и закон был призван это сделать. Но был допущен целый ряд ошибок: он базировался на недоучете многочисленных факторов, деформаций, которые накапливались десятилетиями. Он не предусмотрел возможных механизмов смягчения. Вместе с тем драма весьма преувеличена. Преувеличена тем, что мы забываем о многих миллионах льготополучателей, которые реально выиграли от этого дела. Мы забываем о том, что заработай этот закон реально, он все-таки принес бы уменьшение налогового бремени на экономически активное население, которое сегодня в той или иной форме финансирует социальные льготы. Ни одной новой льготы не появится. Не слышала я, чтобы кто-то придумал новую льготу. Но если удастся избежать и уменьшить негативные социальные последствия этого закона, нам придется задуматься о другом феномене, который сейчас совершенно не рассматривается. Льготополучателями у нас реально является пожилое население. Но кто у нас меньше всего имел реальных выигрышей от социальной парадигмы, которая строилась на льготах? Это дети. Я считаю своим долгом сказать: "Почему, когда мы говорим о пенсионерах и стариках, забываем о детях?". Ответ я знаю. Старое население поддерживается, потому что у него есть электоральный голос. Российские пенсионеры голосуют, а российские дети - нет. Почему-то никому никогда не пришло в голову, почему пенсионеры пользуются льготным транспортным проездом, а дети - только до семи лет? Этот вопрос никогда не поднимался, потому что дети не голосуют.

ЗА ВСЕ ЗАПЛАТИТ РАБОТАЮЩИЙ ЧЕЛОВЕК С НЕБОЛЬШИМ ДОСТАТКОМ

- Краткосрочные негативные последствия принятого закона сейчас так или иначе пытаются исправлять. Какие опасения вызывает его реализация в перспективе?

- Самый опасный пункт, связанный с экономическими последствиями закона 122, сейчас еще невидим. Он касается гораздо более серьезной экономической деформации: вопроса о регулировании заработной платы работников бюджетного сектора. Закон говорит, что теперь российский врач в разных регионах может получать принципиально разную плату. По сути дела, федеральный центр отказывается от решения вопроса регулирования заработной платы в бюджетном секторе.

Далее. Сегодня мы увидели недовольных пенсионеров, которым в тех или иных регионах отказали в льготном транспортном проезде, но, в конечном счете, этот закон ударит по работающему человеку с небольшим достатком. Давайте зададимся вопросом: кто оплачивает льготы 50% российского населения? За счет чего они финансируются? Из бюджетов. В конечном итоге это оплачивает российский налогоплательщик - экономически активный человек. Более того, он оплачивает это, с одной стороны, в виде налогов. С другой - в виде оплаты тарифов и транспортных расходов. Кто у нас пользуется общественным транспортом. Богатые? Нет, богатые ездят на личных авто. Речь идет о том, что сегодня небогатое население, у которых нет льгот, доплачивает за небогатое население, у которого есть льготы. Об этом сейчас пока молчат.

МНОГИЕ РОССИЯНЕ ЗАХОТЯТ СТАТЬ ИНВАЛИДАМИ

- Насколько целесообразно было делить льготников на федеральных и региональных? Почему бы федеральному центру не взять все на свои плечи?

- Вопрос теперь ставится так: виноват не закон, а его применители…

- Сейчас идет очень много спекуляций, когда объясняют, что плохие российские регионы плохо исполнили федеральный закон. Это ложь. Дело в том, что противоречие было заложено в самом законе, он обозначил уровень федеральной ответственности, сформировал необходимый федеральный бюджет для ее реализации, остальное отодвинул на уровень регионов. Наивно было думать, что закон 122, как в сказке, разрешит противоречие между регионами и центром. Дело в том, что разработчики этого закона, с самого начала понимая неразрешимость этой ситуации, предпочли этим вопросом просто не задаваться. По умолчанию принимался факт, что региональные бюджеты до этого разбирались с проблемами и сейчас разберутся. Я думаю, что здесь были и экономические, и социальные, и политические просчеты. На этот раз само по себе не рассосалось. Почему? Когда власть говорит: "Российские регионы, мы у вас забираем политические функции, а экономические накладываем на вас", - она совершенно явно противоречит себе.

- Эти вопросы обсуждались много раз. Но разработчики закона ведут себя очень прагматично. Почему именно инвалиды оказались клиентами федерального уровня, а всех остальных льготополучателей передали на другой уровень? У нас очень много инвалидов. У инвалидов есть общественные организации и так далее. Федеральный уровень, который взял инвалидов под свою опеку, как раз ориентировался на то, что здесь все более или менее отработано. А на региональный уровень передал самые сложные категории: льготы, с которыми надо возиться, мучиться, разбираться и так далее. Да, реально социальная политика реализуется в регионах. Она не может реализовываться на федеральном уровне из федерального центра. Но небрежность закона заключается в том, что на уровень регионов сброшено как раз то, что наименее всего отработано, наименее всего имеет финансовую базу для реализации социальной политики в отношении этих лиц.

- Не получится ли так, что сейчас многие захотят перейти в категорию федеральных льготников?

- На федеральном уровне осталось несколько крупных групп льготополучателей. Прежде всего, это те категории, которые относятся к инвалидам различных категорий. В том числе - инвалиды Великой Отечественной войны. Этим льготополучателям явно выгодна реализация закона 122. И некоторые регионы уже очень быстро определились в этом вопросе. На местах просто идет консультирование людей, как получить инвалидность с тем, чтобы передать льготников с регионального уровня бюджета на федеральный уровень. Регионы пытаются избавиться от излишнего веса социальных выплат за счет того, что передают своих подопечных федеральному бюджету. Вот такой подарок. Я бы хотела напомнить, что мы уже переживали виток инвалидизации страны. Если вы помните, то в 1995 году был принят закон об инвалидах в России, в котором содержался целый пакет льгот, адресованных инвалидам. После этого мы дали миру такой феномен: буквально за один год численность инвалидов у нас возросла с 4 миллионов до 6,5 миллионов. Сейчас у нас уже 11 миллионов инвалидов. Самая краткосрочная оценка: года через два будет 13 миллионов инвалидов. Если мы зададимся вопросом, так ли уж катастрофически у нас ухудшается здоровье нации, ответ будет: здоровье нации в этом вопросе не при чем. Это социальное законодательство толкает нас на такой путь. Закон 122 явно прописывает некоторую технологию: получи инвалидность - и твой социальный пакет будет поддержан федеральным бюджетом, более надежным и более щедрым в отношении денежной компенсации.

БОЛЬШЕ ВСЕГО ПРОБЛЕМ БУДЕТ У "ЕДИНОЙ РОССИИ"

- Кремль всегда жил отдельной жизнью, народ - отдельной. Не кажется ли вам, что принятие закона 122 - это лакмусовая бумажка: кто из губернаторов справится, тот останется на своем месте?

- Я думаю, что частично это будет приниматься во внимание. Но хотела бы напомнить, что есть и другие намерения проведения этой политической реформы. Может быть, необходимо вовсе не 89 губернаторов, а всего 20 с небольшим. Может быть, будут искать не 89 человек, а порядка 20? Не надо это забывать.

Опять же, нет худа без добра. Мы все видим, куда направлен вектор политических реформ. Политические ожидания, политический взор обращен к федеральному центру в Кремле. Отвечать придется Кремлю. И хотя президент ничем особенно не рискует (он имеет 70% поддержки), но его рейтинг будет находиться под влиянием всех этих событий. Но больше всего проблем будет у "Единой России". Я думаю, что уроки, которые мы вынесем сейчас, будут влиять и на сценарий дальнейших политических реформ.

- Была ли возможность провести этот закон более мягко?

- Да, в конце концов, можно было минимизировать, но оставить льготы нынешнему поколению пенсионеров. А будущее поколение пенсионеров вывести без льгот: повысить пенсию до достойного уровня, убрав право на натуральный пакет вообще. В такой ситуации сам переход к новой системе растянулся бы на долгие годы. Но это единственный путь, по которому можно было выполнить закон, не ухудшая жизненный уровень нынешних пенсионеров. В чем-то это был бы более трудный путь. Но это закон с самого начала был обречен стать непопулярным среди населения. Наверное, появились бы обходные технологии... Но такой вариант никто даже не рассматривал, и сейчас возвращаться к обсуждению уже поздно.

Теперь вопрос заключается в том, как минимизировать очевидные последствия. Главные проблемы нас ждут впереди, когда возникнет вопрос о монетизации льгот, связанных с лекарствами и здравоохранением. И проблема не только в том, что на рынке лекарственных препаратов сложилась совершенно сумасшедшая ситуация. Возможно, это тот самый вид льгот, который я бы оставила для нынешнего поколения пенсионеров, но думала о том, как освободиться от этого в дальнейшем. И вот почему. Представим, что натуральная льгота по медобслуживанию заменена денежной компенсацией. Насколько рационально поведет себя в этой ситуации пенсионер? Если ему представится возможность бесплатно сделать электрокардиограмму, он этим воспользуется. А когда ему будет предложено сделать это платно, но с денежной компенсацией, он, скорее, останется без ЭКГ и без других видов медицинской помощи, просто отложит деньги либо на черный день, либо отдаст их детям-внукам. Как долгосрочные последствия этого нерационального поведения, я прогнозирую, что нас ждет новый виток смертности. На этот раз не в трудоспособных возрастах (у нас высокая смертность в категориях от 40 до 60 лет). На этот раз можно ждать сокращения продолжительности жизни среди ранних пенсионных возрастов. И меня волнует, что российский пенсионер поведет себя в этом плане нерационально. Это вопрос формирования долгосрочной культуры, вопрос формирования рационального социального поведения.

СТОИМОСТЬ ЗАКОНА НИКТО НЕ СЧИТАЛ

- Сколько стоит этот закон? Сколько государству потребовалось бы времени для анализа, разработки, если бы готовилось все по уму?

- Очень сложный вопрос. Я думаю, что не менее года нужно было, чтобы выстроить какую-то схему. И то при очень оперативной работе. Я еще раз хочу напомнить, что у закона не было социальной и экономической экспертизы. Система персонифицированного учета имеется только в рамках пенсионной системы - это огромная информационная база, но она устроена таким образом, что с ней невозможно оперировать. Это собственность пенсионного фонда. Экспертов к этой базе не подпускают. Хотелось бы посмотреть, что происходит с двойными и тройными получателями, посчитать их численность, правильно соотнести по уровню. У нас, социологов, есть знания, как обработать эту базу данных, чтобы четко сказать, сколько миллионов льготополучателей является ответственностью федерального уровня, а сколько и какие - регионального. Думаю, что на эту работу потребовалось бы не меньше года. Насколько я понимаю, речи о проведении такого анализа не идет. Стоимость выполнения закона у нас вообще никто не считает. Видимо, вопрос будет заключаться в принятии пожарных мер.

Есть регионы, которые могли бы выполнить эти нормы закона, но не хотят и будут пользоваться этим аргументом для того, чтобы получить те или иные дотации. Мои прогнозы: хорошие отношения у губернатора с Минфином, он добьется того, что получит дотации. Плохие - ничего не получит.

СОЦИАЛЬНЫЙ ВЗРЫВ - РЕЗУЛЬТАТ НАКОПЛЕННОГО РАЗДРАЖЕНИЯ

- В России льготы воспринимаются прежде всего как оценка заслуг человека перед государством, перед обществом. Теперь многие отметили, что не учтена была эта моральная составляющая. С потерей льготы люди потеряли для себя ту оценку заслуг, которую им оказывало государство, общество. Ветерану труда не жалко пяти рублей - он даже бросает их - забери, ради бога, но я заслужил бесплатный проезд своим трудом.

- Я совершенно согласна с вами. Когда нет экономической экспертизы, значит, неправильно посчитали деньги и людей. Когда нет социальной экспертизы - это неправильно посчитали психологическую ситуацию. Поэтому вопрос политики - это вопрос искусства. Любую здравую идею можно исполнить хорошо, а можно - плохо. Мы сейчас имеем в руках такой топор в лице 122 закона. Это топор, которым якобы попытались разрубить гордиев узел социальных проблем. Вместо этого создали новый. Я считаю, что у этого закона не было социального, политического и психологического сопровождения. Есть совершенно ясные политические и социальные технологии, которые позволяют избежать конфликтов. Но есть технологии, которые позволяют обострить конфликты. Мы впервые имеем такую ситуацию. До последнего времени народ реагировал на политические и экономические реформы неадекватно мягко. По сути дела, мы не знаем, что такое социальный взрыв. То, что у нас произошло на рынке труда, та безработица, которая состоялась, это мелкий укус комара по сравнению с тем, что могло бы быть. Что мы можем вспомнить? Социальные волнения у нас были только в связи с реструктуризацией угольной промышленности, когда выходили и бастовали шахтеры. И несколько случаев пикетов, когда отреагировали учителя, работники бюджетной сферы. Мы впервые столкнулись с ситуацией, когда социальный кризис может послужить основой и детонатором политического кризиса.

- Татьяна Михайловна, в чем, по-вашему, принципиальная разница января 2005 года от всех остальных этапов?

- Впервые народ повел себя не так, как всегда. В каком-то смысле неадекватно. Это результат накопленного эффекта раздражения. Не надо проводить все реформы одновременно. Не надо начинать с самой сложной группы. Сегодняшние пенсионеры - это люди, которые прошли несколько формаций. У нас был 70-летний период, когда все льготы раздавались. Это было признанием заслуг человека или целой социальной группы. Не надо думать, что мы их можем уговорить думать по-другому. Не надо думать, что одним законом мы сможем им все объяснить. Все это надо было хорошо предвидеть. Хотя я сама не сторонница растягивания реформ на годы, ситуация, при которой можно было сохранить натуральный пакет ныне действующим категориям льготополучателей, была бы самой безболезненной, самой разумной и рациональной. Правда, я боюсь другого. Если бы это затягивалось на десятилетия, возникла бы масса желающих отменить закон, выработать новые обходные технологии и так далее. Но я удивляюсь, что никто не рассматривал такой вариант. Я не знаю о том, чтобы идея о разведении этой реформы с другими во времени обсуждалась.

И социальное напряжение, которое возникло сегодня, лишает возможности реализовать целый пакет реформ по образованию, здравоохранению, ЖКХ, в которых российская экономика, российское общество реально нуждаются.   

Елена СУШКЕВИЧ, Абакан. Газета "Шанс", № 7 (716), 17-23 февраля 2005 г.