Прошел месяц с момента вступления в силу федерального закона № 122. Того самого, по которому льготники в нашей стране стали получать свои льготы деньгами. Народу это не понравилось, результатом стали массовые волнения по всей России.

До 1997 года в стране социальных реформ вообще не было, а когда начали воплощать какие то законы в жизнь (трудовой кодекс, пенсионная реформа), поняли, что без социальных изменений ничего предпринимать нельзя. В начале 2005 го, наконец-то, правительство попыталось улучшить жизнь российских граждан. К чему это привело, мы видим. Кто виноват: население, которое не поняло, какие блага ждут его в дальнейшем, или правительство, которое провалило реформу?

Об этом беседа нашего корреспондента с Татьяной Михайловной МАЛЕВОЙ, директором Независимого института социальной политики.

- Каков смысл закона о монетизации льгот? Действительно ли в нем была жёсткая необходимость?

- Судите сами: 50% российских семей имеют в своем составе получателей льгот. Из них 20% - льготники федерального уровня, почти 40% - регионального. Вырисовывается противоречивая картинка: откуда взялись 10 лишних процентов? Реальность такова, что численность федеральных льготополучателей - около 10%, ещё столько же - группа, которая имеет льготы и одного, и другого уровней. Около 30% - семьи, в которых льготы получают только из регионального бюджета. На мой взгляд, это уже достаточный повод к тому, чтобы говорить о проведении монетизации льгот, необходимость которой возникла очень давно. В основе монетизации лежит попытка освободиться от малоэффективных, политически и социально порочных схем. По сути дела, этот закон пытается изменить проблему социального развития вообще. Закон не оказался "сырым". Просто в его основе заложено очень много противоречий, которые дали о себе знать, как на уровне самой идеи, механизма регулирования норм, так и при его исполнении на местах.

- Что это за противоречия?

- Сейчас пытаются объяснить, что российские регионы неправильно себя повели: плохо исполнили федеральный закон. Это ложь. Что, по сути, сделал закон? Обозначил уровень федеральной ответственности, сформировал необходимый федеральный бюджет для реализации той ответственности, которую федеральный центр взял на себя. Остальное он отодвинул на уровень регионов, проигнорировав тот факт, что к началу реализации реформ мы подошли в состоянии сильнейшей экономической и социальной дифференциации российских регионов. Объективно говоря, есть регионы, которые могут выполнить этот закон, но есть регионы, которые не могут его выполнить из за дефицита финансовых и экономических ресурсов. Разработчики закона сделали вид, что этой проблемы не существует. Либо решили: закон №122, как в сказке, вмиг, преодолеет годами копившееся противоречие. Между тем закон должен был попытаться ответить на вопрос, как действовать российским регионам в принципиально разных ситуациях. Но разработчики документа, с самого начала понимая неразрешимость этой ситуации, предпочли этим вопросом просто не задаваться. По умолчанию принимался факт: до этого региональные бюджеты разбирались с этими проблемами и сейчас разберутся. Кроме того, сыграли свою роль экономические и социальные просчеты. Не обошлось и без политического. Закон №122 чётко сказал нам, что экономическая ответственность с федерального центра переносится на регионы. То есть последние отдают политическую власть, а берут экономическую ответственность. Вот почему, несмотря на то что есть ряд регионов, которые вполне могли бы продвигаться эффективно по пути реализации закона, сложилась ситуация, когда регионы как минимум не помогают этому закону. Не стали они действовать на стороне федерального центра.

Второе. Давайте зададимся такими вопросами: "Кто оплачивает льготы 50% российского населения? За счет чего они финансируются?" Из бюджета, формирование которого - огромная и сложная система. В конечном итоге льготы оплачивает российский налогоплательщик - экономически активный, работающий человек. Если мы обратимся к той же самой транспортной проблеме, то здесь всё ясно: для лиц, у которых нет льгот, стоимость проезда растёт, как снежный ком. Кто у нас пользуется общественным транспортом? Богатые? Нет, богатые ездят на своем транспорте. Речь идет о том, что сегодня небогатое население, у которого нет льгот, доплачивает за небогатое население, у которого есть льготы. Ведь финансирование общественного транспорта происходит следующим образом: из региональных бюджетов поступают дотации в транспортную систему в связи с льготным проездом или другими мероприятиями. Дотации всегда в дефиците. Есть некоторая сумма, которая, как считает транспортное предприятие, нужна для поддержания транспортной системы. От этого определяется стоимость проезда. Например, в Москве проезд в метро стоит 13 рублей, а мог бы быть 8 рублей. Пять рублей мы платим за то, что этим транспортом пользуются льготополучатели. Те, кто не имеют льгот, несут повышенные расходы по стоимости услуг, которые другим категориям предоставляются на льготных условиях. Я не говорю о снижении цен, которого не бывает вообще. Но скорость роста цен могла бы замедлиться, если бы льготы обратились в деньги. Пока мы оставляем льготу даже в виде льготного проездного билета, никаких оснований считать, что эта мера снизит нагрузку с тех категорий, которые не получают льготу, у меня нет. Это выравнивание должно было бы идти другим способом. Пусть платят все, но денежный пакет должен быть таков, чтобы лицам, которые имеют льготное право, покрылись их расходы.

Еще одно системное противоречие связано с так называемыми нефинансируемыми мандатами. Сегодня говорят, что есть регионы, которые хорошо себя ведут, есть регионы, которые себя плохо ведут. Недавно хорошими регионами назывались те, которые попытались выполнить закон в полном объеме - пошли по пути монетизации натуральных льгот. Сейчас власть оправдывается и говорит так: "Закон еще содержит норму, которая обязывает нас не ухудшить жизненный уровень лиц, которые уже имеют льготы". Поэтому есть регионы, которые не пошли по пути монетизации льгот и оставили их в натуральном пакете. И то, и другое вызывает улыбку и острое несогласие. Кто оставил натуральный пакет в неизменности? Те регионы, которые не выполняли этих мандатов, не выполняют и не собираются выполнять. По сути дела, это поддержание системы статус кво, когда реальные льготополучатели имели эту норму в законодательном порядке, но не имели ее на практике. Вот что значит сейчас сохранить натуральный пакет льгот. Это значит, по сути дела, поддержать старую систему, по умолчанию предполагая, что эти нормы не выполнялись, не выполняются и не будут выполняться.

- Вы упомянули о том, что были ошибки и при порядке реализации закона…

- Конечно, были, начиная с отсутствия системности. Сейчас невозможно разобраться, кто, сколько реально получал, насколько эти льготы действительно увеличивали доход российской семьи. Та путаница, которая произошла, когда потеряли пять миллионов населения, вообще не простительна. Пять миллионов человек - это численность средней европейской страны. По сути дела, не было попыток, как следует разобраться в этом вопросе. Есть льготы, которые касаются незначительных социальных групп. Есть льготы, которые касаются огромных по своей массе социальных групп. Реализаторы закона недоучли именно эту компоненту. Самой распространенной является транспортная льгота, которая охватывает большую численность льготополучателей. Это говорит о том, что, помимо экономического веса, у разных льгот есть разный социальный вес. То негативное социальное отношение, которое демонстрирует сегодня население по поводу транспорта, легко было предвидеть. 31 декабря жители России ездили бесплатно, первого января они столкнулись с другой экономической и социальной ситуацией. Это очевидный, очень рельефный пример. Этот фактор, конечно, не был учтен.

Что сейчас происходит? Акции протеста, которые коснулись жителей, в основном, крупных городов. Мы тоже с вами понимаем, что у пенсионеров разный социальный вес. Выиграли пенсионеры сельской местности, малых городов. Далее, 500 человек в центре и 500 человек в малом населенном пункте имеют разный и политический вес. Помимо прочего, не учли межрегиональные противоречия, например, как в Москве и Московской области. Ни для кого не секрет, что это единое экономическое пространство. Жители Химок реализуют свой трудовой потенциал и социальные права на территории Москвы и наоборот: москвичи работают в Московской области. С экономической точки зрения это единый экономический конгломерат, поэтому здесь это противоречие не могло не броситься в глаза.

Что касается введения льготных билетов. Их можно было предусмотреть на месяц раньше. Хотя у меня восторга это решение не вызывает. По сути дела, идея денежного эквивалента подрывается. По-прежнему льготополучатель привязан к натуральной льготе. Как еще я объясняю такую острую реакцию всех экономических субъектов на этот процесс? Вы знаете, с первого января произошло существенное увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В этом смысле синхронизация неприятных социальных реформ не могла не сказаться на том факте, что население довольно остро прореагировало на весь этот пакет. По сути дела, в значительной степени мы сейчас расплачиваемся за то, что не удосужились развести эти реформы по времени.

- Как вы думаете, каковы реальные последствия монетизации? Будут ли какие то ошибки исправлены?

- Думаю, что все попытки властей "загладить свою вину" будут означать усиление, реставрацию некоторых принципов, от которых хотелось освободиться. Самое неприятное - и в краткосрочном, и среднесрочном, и долгосрочном периоде - для российской социальной сферы и для российской экономики в целом будет продолжение резкой дифференциации доходов населения. Это будет происходить как в отношении доходов нетрудоспособного населения и экономически неактивных групп, так и в отношении экономически активного населения.

Опять же вспомним о регулировании заработной платы бюджетников. Различные регионы подходят к этому вопросу принципиально по разному. Исходя и из своих приоритетов, исходя из различных объемов финансовых и экономических ресурсов, которыми они располагают для реализации этого мероприятия. На федеральном уровне остается несколько крупных групп льготополучателей. Прежде всего, это те категории, которые относятся к инвалидам различных категорий, в том числе к инвалидам Великой Отечественной войны. Это льготополучатели, которым явно выгодна реализация закона № 122. Чем он нам грозит? Тем, что некоторые регионы уже очень быстро определились в этом вопросе. На местах просто идет консультирование людей, как получить инвалидность с тем, чтобы передать со своего регионального уровня бюджета на федеральный уровень. Люди и сами это понимают. Но их просто консультируют на местах в том или ином регионе. Регионы пытаются избавиться от излишнего веса социальных выплат за счет того, что передают своих подопечных федеральному бюджету. Вот такой подарок. Я бы хотела напомнить, что мы уже пережили виток инвалидизации страны. Если вы помните, то в 1995 году был принят закон об инвалидах. После этого мы дали миру такой феномен, как "инвалидизация страны". Буквально за один год численность инвалидов у нас возросла с 4 миллионов до 6,5 миллионов. Сейчас у нас уже 11 миллионов инвалидов. Думаю, года через два будет 13 миллионов. Но так ли уж катастрофически у нас ухудшается здоровье нации? Ответ: здоровье нации ни при чем. Социальное законодательство толкает нас на такой путь. Получи инвалидность, и твой социальный пакет будет поддержан федеральным бюджетом, более надежным и более щедрым в отношении денежной компенсации. Все это, безусловно, приведет к чрезмерному усложнению отношений федеральных и региональных бюджетов. Они и сегодня настолько непрозрачны и настолько сложны, что мало кто вам ответит на вопрос, как все таки формируется социальный бюджет на уровне регионов, связанных с социальным пакетом. Более того, заранее известно, что социальные ресурсы у нас сосредоточены не там, где следует. Социальные бюджеты не ориентируются не только на реальные социальные потребности, они даже не ориентируются на численность населения того или иного региона. Образно говоря, у нас человеческие ресурсы в одном месте, а финансовые ресурсы, обеспечивающие социальное развитие, в других местах. Та ситуация, которую мы видим сейчас, принесет только новые деформации в процесс, который, строго говоря, должен был бы быть упорядоченным.

Наконец, простые арифметические, статистические и финансовые ошибки также налицо. Очень похоже на то, что придется привлечь средства стабилизационного фонда для того, чтобы снять остроту проблемы. Если бы мы действительно признали, что закон о монетизации льгот - это попытка перейти на другой тип социального развития, то я бы оправдала расходование стабилизационного фонда для такой благородной цели. Если мы пойдем по пути отката от этой идеи, если мы за счет стабилизационного фонда начнем финансировать натуральные льготы, те же льготные проездные билеты, то тем самым будем формировать социальные обязательства, которые должны из года в год воспроизводиться. И этому оправдания нет.

Я должна предупредить, что самый опасный пункт, связанный с экономическими последствиями закона № 122, сейчас не видим. Сейчас мы его не обсуждаем. Он касается гораздо более серьезной экономической деформации - вопроса о регулировании заработной платы работников бюджетного сектора. Это закон говорит, что теперь российский врач может получать принципиально разную плату в российских регионах. По сути дела, это в очередной раз говорит о том, что федеральный центр отказывается от решения вопроса регулирования заработной платы в бюджетном секторе. Когда льготы перестают иметь натуральное выражение и измеряются деньгами, одна льгота уже не отличается от другой. Льготополучатель сам может определить, получив денежную сумму, свои потребительские приоритеты. Сохранение натуральной льготы не дает такой свободы выбора. Вот почему, когда политики начинают оправдывать этот закон, они говорят, что экономические субъекты вправе были сами решить, идти по пути монетизации или оставлять льготы в натуральном выражении. Это не правильно. Что значит, оставлять льготы в натуральном выражении? Это значит, консервировать эту систему. Это значит, лишать льготополучателя свободы маневра. Сейчас коридора выбора нет. Денежные компенсации могли создать этот коридор.

- Зачем же тогда государству создавать такие сложности: делить льготников на федеральных и региональных? Почему центру не взять было всё на себя?

- Разработчики закона повели себя прагматично. Мне, например, интересно, почему именно инвалиды оказались клиентами федерального уровня, а всех остальных передали на другой уровень. Все очень прозрачно. У нас очень много инвалидов. Пакет, который им адресован, финансируется только на 17%. Тем не менее, ситуация абсолютно не взрывоопасная. Здесь уже сложился некоторый политический и социальный баланс (у инвалидов хотя бы есть общественные организации). Федеральный уровень, который взял инвалидов под свою опеку, как раз ориентировался на то, что здесь все более-менее отработано. А на региональный уровень он передал самые сложные категории льгот, с которыми надо возиться, мучиться, разбираться. В принципе, разделение на федеральный и региональный уровень было возможно, но по другим основаниям. Регионам надо было отдавать те категории, о которых было точно известно, как с ними работают регионы. У нас получилось наоборот.

- Сколько стоит закон о монетизации? Сколько государству нужно заплатить за его реализацию? Разработка, анализ, обратная связь… И как долго он продлится, если его провести по уму?

- Я думаю, что не менее года нужно было бы для того, чтобы выстроить какую то схему. И то при очень оперативной работе. Я еще раз хочу напомнить, что у закона не было социальной и экономической экспертизы. Информационная база, а это система персонифицированного учета в рамках пенсионной системы, устроена таким образом, что с ней невозможно работать. Кроме того, это собственность пенсионного фонда. Экспертов к этой базе не подпускают, даже посмотреть, что происходит с двойными и тройными получателями: посчитать численность этих получателей, правильно соотнести их по уровню. Есть знания, как ее обработать, чтобы четко сказать, сколько миллионов является ответственностью федерального уровня, а сколько и какие - регионального. Сейчас никакие обследования не будут проводиться. Насколько я понимаю, речи об этом не идет.

Стоимость выполнения закона у нас вообще никто не считает. Видимо, вопрос будет заключаться в принятии пожарных мер. Самое разумное, что могло бы сейчас сделать правительство, это провести серию переговоров с региональными администрациями. Но не просто уговаривать друг друга, а выяснить, насколько власти региона согласны взять на себя тот или иной порядок реализации закона, насколько это правомерно. Кроме того, требуется определить, действительно ли нужны дотации из стабилизационного фонда. На местах губернаторы ведут себя по разному. Есть регионы, которые могли бы выполнить эти нормы закона, но не хотят, им выгоднее получать дотации. Мне кажется, если отношения у губернатора с Минфином хорошие, он добьется получения дотаций. Плохие - ничего не получит.

- Ни для кого не секрет, что обсуждает закон и выносит решение, прежде всего, Дума. Когда фракция "Единая Россия" проголосовала за этот закон, депутаты заявили, что, если будут какие то неправильные решения, отвечать будут они. Сейчас мы видим, что отвечать никто не хочет.

- Все вопросы, которые мы обсуждаем сейчас, это те вопросы, которые должна была обсуждать Государственная дума. Мы забываем о том, что закон прошел ратификацию и в Совете Федерации. Я считаю, что "Единая Россия" действительно несет политическую ответственность. Если бы единороссы хотели снизить напряжение вокруг закона, они должны были не уходить на каникулы, а работать со своими региональными отделениями. Если исполнительный комитет "Единой России" может дать министру здравоохранения и социального развития задание, и он ночью его выполняет, утром докладывает, насколько он готов повысить пенсии, то можете себе представить, какая сила у "Единой России" на региональном уровне. За те десять дней, которые депутаты были на каникулах, много проблем можно было решить.

- Была ли возможность внедрить закон более мягко?

- Да, можно было избежать деформаций, о которых я говорила. Либо другой вариант: минимизировать, оставить льготы действующему поколению пенсионеров, а будущих пенсионеров лишить льгот вообще. Повысить пенсию хотя бы. Конечно, при этом сам переход на новую систему растянулся бы на долгие годы. Но это единственный, пусть и более трудный путь, по которому можно было бы выполнить закон.

Сейчас уже поздно, сейчас к этому нельзя вернуться. Вопрос заключается в том, как смягчить те последствия, которые уже очевидны. Главные проблемы нас ждут впереди. Прежде всего, они связаны с лекарствами и здравоохранением. Сегодня на рынке лекарственных препаратов сложилась совершенно сумасшедшая ситуация, о которой мы все знаем. Возможно, это тот самый вид льгот, который я бы оставила для нынешнего поколения пенсионеров, и подумала о том, как освободиться от этого в дальнейшем. Потому что, даже если бы удалось в полном объеме предоставить денежную компенсацию по льготам, связанным с медициной, не факт, что пенсионер воспользуется этими средствами рационально. Например, бесплатно сделать электрокардиограмму для него не составит труда. А когда ему будет предложено сделать это платно, пусть и с денежной компенсацией, он не пойдет и не заплатит. Он останется без ЭКГ, он останется без других видов медицинской помощи. В этом случае я склонна не совсем к оптимистичным прогнозам: нас ждет новый виток смертности. На этот раз не в трудоспособном возрасте (40 60 лет), а как раз в ранних пенсионных возрастах. Это вопрос формирования долгосрочной культуры. Меня волнует то, что те деньги, которые он получит, я думаю, он отложит либо на черный день, либо на похороны.

Далее. Надо рассматривать этот вопрос в контексте более масштабном. Цена его, даже если нам удастся погасить это напряжение, на мой взгляд, в том, что в рамках того политико делового цикла, в котором развивается эта ситуация, мы должны ожидать отказа от дальнейших реформ в социальной сфере. Я имею в виду реформу здравоохранения и реформу образования. Боюсь, что это может повлиять и на реформу ЖКХ. Социальная напряженность, которая возникла сегодня, лишает возможности по реализации целого пакета реформ, в которых реально российская экономика, российское общество сегодня нуждается. То высокое напряжение, с которым мы реализуем этот закон, повлияет на политическую волю в реализации целого пакета других реформ.

СПРАВКА: Малева Татьяна Михайловна. Директор Независимого института социальной политики. Окончила экономический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, экономист­математик. Окончила аспирантуру Института труда Министерства труда РФ, кандидат экономических наук. Научная деятельность в исследовании различных социально-экономических проблем: производительность труда и экономическая эффективность промышленных предприятий, состояние и динамика рынка труда, региональная дифференциация, государственная политика на рынке труда, дифференциация доходов населения: социальные, региональные и отраслевые аспекты, формирование среднего класса в посткоммунистических обществах, бедность и социальная защита, межрегиональная миграция, социально-экономические проблемы отдельных отраслей экономики: черной и цветной металлургии, угольной промышленности. Работала в Центральном научно-исследовательском институте экономики и информации цветной металлургии Министерства цветной металлургии СССР, младший научный сотрудник (1979 1985 гг.), в Научно-исследовательском институте труда Министерства труда РФ, зав. сектором методологических проблем производительности труда (1985 1993 гг.), в Центре информационных и социальных технологий Министерства экономики РФ, зав. сектором регулирования рынка труда (1993 1994 гг.), в Институте экономического анализа, исследователь (1994 1996 гг.), в Институте экономики, социологии и права, директор центра макроэкономических исследований (1996 1997 гг.), в Фонде "Бюро экономического анализа", ведущий научный сотрудник, зав. сектором социальной политики (1997 2001 гг.); с октября 2001г. - Директор Независимого института социальной политики. Неоднократно принимала участие в подготовке правительственных программ и прочих документов в составе рабочих групп (Министерства труда и социального развития РФ, Министерства экономики РФ, Администрации Президента РФ и пр.). Наиболее значимые результаты научных исследований за последние 5 лет опубликованы более чем в 40 научных статьях и 6 монографиях. Владеет иностранными языками: английским и греческим.  

Анастасия КУЗНЕЦОВА. Кемерово. Газета "Наша газета", № 7 (1637), 4 февраля 2005 года.