В России действуют две системы налогообложения: официальная и… коррупционная. Взятки создают серьезную дополнительную нагрузку на бизнес, а высокий уровень коррупции служит ощутимым препятствием для иностранных инвесторов. Что делать? Можно ли решить проблему на региональном уровне, и какие способы борьбы дают наибольший эффект, рассуждает Георгий Сатаров, президент фонда ИНДЕМ.

- Георгий Александрович, вот уже несколько месяцев вы ведете проект по борьбе с коррупцией в республике Татарстан. Неужели реально снизить этот показатель в отдельно взятом регионе?

- Я могу апеллировать к международному опыту: прецеденты создания "островков честности" существуют. Например, около 20 лет назад одному чиновнику удалось навести порядок в отдельном налоговом ведомстве на Филиппинах (правда, когда уволили этого человека, начался обратный процесс). В столице Боливии Ла-Пасе благодаря усилиям мэра коррупция несколько лет находилась на очень низком уровне.

Разумеется, в долгосрочной перспективе "островки честности" в море коррупции удерживать очень сложно, но они могут показать пример соседям и дать импульс борьбе с этой проблемой на федеральном уровне. Если в течение двух-трех лет в Татарстане мы получим ощутимые результаты, то другие регионы могут последовать за нами. Что дальше? Несколько субъектов федерации объединяются и совместно лоббируют изменения в российском законодательстве, инициируют обсуждение этой проблемы в обществе и в различных эшелонах власти. Я думаю, эта схема вполне реальная.

- Но что заставляет самих чиновников бороться с коррупцией? Почему возникают такие импульсы?

- Чтобы ответить на ваш вопрос, нужно понять, в чем сущность коррупции. Приведу реальный исторический пример: немецкий город Вамберг в конце XVI в. находился под управлением епископа. Однажды он получил донесение о том, что на городском рынке исчезли продукты. В окрестностях Вамберга появились перекупщики, которые по более высоким ценам приобретали у крестьян провизию и увозили в другие районы, где можно было продать дороже. Епископ распорядился штрафовать обе стороны, если подобные факты вновь будут обнаружены, и продукты удалось вернуть на рынок. Но вскоре они снова исчезли. Оказалось, что чиновники, которые должны были налагать штрафы, берут взятки у перекупщиков и крестьян. Тогда епископ назначил других чиновников для контроля за первыми. На какое-то время продукты появились, но потом и чиновники-контролеры стали брать взятки. Епископ решил ужесточить контроль и велел драгунам проводить обыски и изымать продукцию, если кто-то будет захвачен с поличным. Нетрудно догадаться, что в конечном итоге взятки начали давать и драгунам.

История тянулась несколько десятилетий, и это яркий пример, обнажающий суть коррупции. Епископ, как руководитель, действовал неэффективно: он пытался решить экономическую проблему административными методами. Могу утверждать, что коррупция всегда становится следствием дефектов в управлении. И когда власть начинает это осознавать, появляется импульс борьбы с коррупцией, как борьбы за эффективность бюрократической машины.

- Могут ли жесткие репрессивные меры снизить коррупцию?

- Практика свидетельствует, что этих мер недостаточно. Например, в Китае уровень коррупции приближается к российскому. Там коррупционеров прилюдно расстреливают на площади, эти акции транслирует телевидение, но уровень коррупции не снижается. Карательные меры сами по себе не дают результата: они обязательно должны сочетаться с мерами по устранению причин коррупции. Острие этой борьбы должно быть направлено на решение проблемы эффективности управления.

- Но как ее решать?

- Если мы говорим, что государственная машина неэффективна, это значит, что бюрократия работает на себя, а не на общество, и до тех пор, пока она слабо контролируема, ничего не изменится.

Как контролировать чиновников? Все способы можно разделить на внутренние и внешние. В первом случае внутри самой бюрократической пирамиды появляются новые должности или подразделения, которым предписано контролировать других чиновников. Что при этом происходит, мы уже видели на примере города Вамберга.

Внешние способы включают политический (со стороны политической элиты) и общественный контроль (через общественные организации и независимые СМИ). Политическая элита может эффективно контролировать чиновников лишь в том случае, когда она разделена на части, и эти части конкурируют между собой. При политической монополии элита сливается с бюрократией или, наоборот, бюрократия берет ее под свой контроль (как это происходит сейчас в России).

- В Татарстане вы планируете построить действенную систему внешнего контроля?

- Да, это главная часть нашей стратегии. Первый инструмент - создание независимого органа, отвечающего за проведение антикоррупционной политики. Второй - экспертиза законодательства на коррупциогенность. Дело в том, что сами законы могут создавать условия для коррупции, поэтому необходимы постоянный мониторинг законопроектов, а также анализ и изменение уже существующих законов. Третий инструмент - привлечение к борьбе с коррупцией СМИ и общественных организаций.

Если же говорить об основных направлениях антикоррупционной деятельности, то они включают реформу административного управления (в том числе введение выборности руководителей районов), реформу управления на республиканском уровне, реформу управления экономикой и, наконец, политическую реформу (увеличение роли парламента, Конституционного суда, Уполномоченного по правам человека и пр.). Последний пункт стратегии - это аудит и мониторинг, позволяющие отслеживать достигнутые результаты.

- Можно ли полностью искоренить коррупцию, опустив ее уровень до нуля?

- Коррупция как явление неискоренима ни в одной стране. Вы можете себе представить, что исчезла боль в человеческом организме? Без нее мы не сможем существовать, ведь боль подает нам сигнал: в организме что-то неладно. А коррупция - боль социальная, это сигнал о дефектах в управлении, которые нужно исправить.

- Иногда звучат предложения узаконить коррупцию…

- Это означает, что мы должны узаконить неэффективность управления, но зачем? Когда вы больны, надо срочно идти к врачу, а не глотать болеутоляющее. Если болезнь не лечить, известно, чем это заканчивается.

- А как влияет на уровень коррупции повышение зарплаты чиновникам?

- Зависимость здесь достаточно сложная. Если зарплата низкая, то это служит дополнительным стимулом для коррупции. Но повышение чиновничьих окладов может дать эффект только в сочетании с комплексом других мероприятий. Наши исследования показали, что размер жалования гораздо сильнее влияет не на сознание чиновника, а на отношение общества к коррупции. Нищий государственный служащий вызывает у граждан сострадание: как же не помочь бедолаге-учителю или врачу в местной поликлинике? А если чиновник получает большую зарплату и при этом еще требует взятку, то мы возмущаемся. Конечно, изменение общественного мнения может повлиять и на коррупцию в целом, если поддерживать эти ростки.

- Рассказывая о проекте в Татарстане, вы упомянули такую меру, как экспертиза законодательства на коррупциогенность. Применялась ли подобная процедура в отношении федеральных законов?

- Впервые эту идею фонд ИНДЕМ высказал в 1998 г. Прошло четыре года, и Минэкономразвития сделало заказ нашему фонду - разработать методику анализа законопроектов на коррупцигенность. И сейчас эта процедура нередко используется. Например, когда принимался закон, ограничивающий рекламу пива, мы обнаружили там несколько положений, создающих условия для коррупции, и были внесены соответствующие поправки. Конституционный суд в своей практике тоже использовал нашу методику.

- Согласно международному рейтингу, Россия входит в число самых коррумпированных стран мира, а в Финляндии уровень коррупции крайне низкий. Чем, на ваш взгляд, объясняется финский феномен? Связан ли он с уровнем общественного правосознания, правовой культуры?

- От этих факторов действительно зависит многое, но правовую культуру можно и нужно воспитывать. В истории любой страны найдутся примеры периодов, когда коррупция расцветала пышным цветом, и если вам говорят, что у русских взяточничество в крови - не верьте. Коррупция - проблема социальных отношений, а они создаются людьми и ни в коем случае не фатальны. Нет народов и стран, обреченных на высокую коррупцию.  

Елена ВОЛКОВА, Нижний Новгород. Журнал "Деловая неделя", № 5, март 2005 г.