С монетизацией льгот народ, похоже, смирился. Старики осаждают пенсионные фонды, высиживают многочасовые очереди, и уже есть факты гибели людей в этих нечеловеческих очередях. Самые немощные вовсе не выходят из квартир, тихо умирая по причине отсутствия денег и лекарств. Словом, победа монетизации состоялась. Вопрос - какой ценой и что впереди, ведь реализация закона только началась. Об этом - наш сегодняшний разговор с политологом, научным руководителем центра социальных исследований и новаций Евгением ГОНТМАХЕРОМ.

- Во-первых, хотелось бы немножко истории, ведь идея монетизации льгот не возникла на пустом месте, спонтанно?

- Дело в том, что еще в 1993 году мы это обсуждали. Я в тот момент был министром соцзащиты. Мы тогда обсуждали отмену льгот, введение пособия по нуждаемости. Уже тогда было известно, что те деньги, которые идут на социальную поддержку, размазываются у нас по всем социальным слоям. Всемирный банк достаточно давно провел классическое обследование. Он выяснил, что только двадцать процентов денег, которые идут на социальную поддержку, попадают в малообеспеченные слои. В условиях, когда этих денег не так много, когда такое большое количество бедного населения, эти факты были вопиющими. Самая большая льгота, которая существовала все это время, - это дотации на содержание жилья и коммунальных услуг, которыми пользовалось практически все население за исключением тех, кто жил в селе в своих избах, домах, которые без коммунальных удобств. С советского времени бюджет оплачивал десять-пятнадцать процентов от стоимости жилья. То есть говорить о том, что льготы существовали для таких определенных категорий, как инвалиды, ветераны, не совсем правильно. Причем, если говорить об оплате жилья, то здесь все вообще обратно пропорционально: чем богаче семья, тем больше имеет льгот. Все мерилось на квадратные метры. Если семья побогаче, значит побольше квартира. Соответственно, больше та же самая дотация из бюджета. Поэтому еще в 1993 году возникла идея реформы льгот. Останавливало понимание - забирать у людей то, что уже есть, это несправедливо и с моральной точки зрения, и с этической, и с политической. При таких реформах есть два методических подхода. Первый подход: объявить, что через два года мы вновь прибывающим в эту категорию людям ничего уже не даем. Те, кто имел льготы на этот период, доживают с этими льготами. Это один вариант, который применяется довольно широко в мире. Он довольно жесткий. Получается так: человеку осталось полгода до выхода на пенсию, он рассчитывал все эти последние годы, что будет получать эти льготы. И вдруг оказывалось, что он их не получает. Для категории людей, которая близка к льготному статусу, это тяжелый удар. Есть второй вариант, он более тонкий. На него мы тогда и рассчитывали. Об этом сейчас в общей форме очень любят порассуждать, когда говорят: «Давайте мы сначала с доходами населения разберемся». Но это не более, чем демагогия. Допустим, идет повышение пенсии. Объявляется, что в течение ближайших двух лет мы повышаем пенсии на тысячу рублей. При этом мы говорим, что пятьсот рублей - это на компенсацию отменяемых льгот, а пятьсот - это собственно повышение пенсии. Для этого нужны определенные расчеты, определенная адресность, персонификация. Но, по крайней мере, ясно, что если ты имеешь льготу на копейку, надо компенсировать человеку на рубль. Иначе мы получим то, что видим сейчас. Второй вариант предполагал какой-то существенный экономический рост, появление больших возможностей для социальной политики. Тогда, в девяностых годах, этого роста не случилось. Это окно у нас, к сожалению, закрылось. Мы тогда не решились пойти по жесткому пути. Мы понимали, что социальный мир и так достаточно хрупок.

Несколько лет назад начался неплохой экономический рост. Я работал в тот момент в аппарате правительства начальником департамента социального развития. Первую схему монетизации начали обсуждать где-то в 2002 году с участием минфина, минтруда, премьер-министра. Тогда мы предполагали, что пойдем на схемы замещения всех натуральных льгот за счет экономического роста, увеличения денежной составляющей доходов. Но сразу столкнулись с тем, что минфин считал по-другому. Там боялись, как всегда, лишних расходов: «Давайте просто заменим льготы на определенные деньги». Тогда этот вариант не прошел, потому что мы смогли доказать, что этот вариант социально, экономически и финансово неприемлем, хотя бы потому, что минфин представил совершенно смешные цифры. Как говорил Александр Петрович Починок, тогдашний министр финансов: «На улицу не пойду - меня убьют». И он был прав. Тогда эта ситуация замерла. Но с льготами все равно нужно было что-то делать. В принципе, идея замены льгот на компенсации - она правильная. Но воплощена она бездарно.

- Откуда возникла идея разделения льготников на федеральных и региональных? И как считали затраты?

- Эта история возникла с началом работы комиссии господина Козака по разграничению полномочий между различными органами власти субъектов и федерации. В принципе, Путин поставил перед Козаком не очень большую задачу, он просто попросил его, как юриста, разобраться в этом вопросе. Ведь у нас исполнение того или иного пункта закона являлось предметом совместного ведения. Особенно в законах социальных, связанных с льготами, инвалидами, ветеранами и так далее. Совместное ведение - это звучало абсолютно туманно: непонятно, кто финансирует. И в результате значительная часть льгот не финансировалась. У нас очень любят оперировать какими-то жуткими цифрами, триллионами рублей, когда говорят о сумме льгот. На самом деле, посчитать затраты на льготы, которые были в натуральном виде, у нас в стране технически невозможно. Никто до сих пор не знает статистику: сколько конкретных ветеранов труда, сколько раз они ездят в электричках. Сколько инвалидов, ветеранов, чернобыльцев? Такой статистики нет. То есть разговоры о том, что были обязательства на три или шесть триллионов рублей - это разговоры в пользу бедных. На самом деле никто точно посчитать эти обязательства не мог. Нигде не фиксируется, сколько ветеранов зашли в Москве в метро. Идея монетизации всплыла вновь с подачи министерства финансов. Это они являются авторами и идеологами реформы, суть которой в следующем: раз мы это все распределили, давайте в рамках межбюджетных отношений это все профинансируем. Конечно, минфин исходил из того, что они сэкономят за счет этой реформы. Хотя, я повторяю, посчитать, экономия это или нет, практически невозможно. Второе, что подвигло так быстро с этой реформой разобраться, - это то, что конституционный суд весной прошлого года принял решение о том, что нельзя законом о бюджете отменять или приостанавливать действие других законов. У нас же законом о бюджете каждый год приостанавливалось действие тех или иных социальных законов под видом того, что они не финансировались. Сочетание этих двух факторов и привело к тому, что социальный блок правительства не смог оказать сопротивления принятию минфиновской схемы монетизации, потому что такого блока к тому времени фактически не было: вся эта катавасия совпала с административной реформой - созданием нового правительства. Ставший министром Михаил Юрьевич Зурабов, конечно, не автор идеи монетизации, это я вам абсолютно ответственно заявляю. Дело в том, что он крупный специалист по финансам, по экономике, но он не социальщик. Михаил Юрьевич представить аргументы социального, гуманитарного, политического свойства не мог, и, что называется, впрягся в компанию, которую возглавил Кудрин. Закон №122 весной прошлого года фактически еще не был написан. Он был написан в течение буквально двух недель на одной из дач, в спешке, группой из нескольких человек. Качество этого документа вообще не выдерживает никакой критики. Если вы помните, правительство после первого чтения этого закона внесло более двухсот страниц поправок. Я бы сказал так: такого низкого качества подготовки документа мы еще не видели, несмотря на в целом неэффективную работу нашего государственного аппарата на протяжении всех последних лет.

- Мне кажется, что самая тяжелая часть монетизации еще впереди. Я имею в виду льготы по ЖКХ.

- К несчастью, возобладала идея о том, что монетизировать надо все льготы. В том числе и льготы по жилищно-коммунальному хозяйству. Причем в первоначальном варианте все льготы должны были быть монетизированы на федеральном уровне, то есть выплачены полностью всем категориям наших граждан из федерального бюджета. Потом в который раз стали разбираться, как подсчитать компенсации льгот по жилищно-коммунальному хозяйству. Разбирались в условиях, когда ЖКХ является черной дырой, в которой пропадают десятки миллиардов рублей без экономического ответа, когда тарифы устанавливаются в лучшем случае от достигнутого, в худшем случае от затрат. То, что тарифы завышены в разы - это факт, потому что отсутствует конкуренция. Как в этих условиях монетизировать жилищно-коммунальные льготы? Это смешно. Когда весной прошлого года начали этим заниматься, поняли, что без реальных реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства можно так ошибиться, что разнесет всю страну. В результате приняли такой компромисс: монетизация льгот по жилищно-коммунальному хозяйству откладывается на год. По идее, она должна состояться 1 января 2006 года, думаю, что опыт с монетизацией льгот, который мы имеем сейчас, затормозит этот процесс. Вряд ли правительство будет ставить вопрос о том, чтобы льготы ЖКХ с 1 января 2006 года монетизировать. Ведь в жилищно-коммунальном хозяйстве ничего не сделано, кроме перехода на стопроцентную оплату жилья. А если переходить в сферу чистой политики, я вообще ничего не понимаю. Есть какие-то рациональные, логические аргументы, которые исходят из общественного мнения, из мотивации, которая движет людьми. А есть какая-то логика, которая присутствует только в очень узком количестве голов людей, сильно оторванных от реальной действительности. И именно этой логикой руководствуются наши политики. Президенту представили первый вариант закона, когда все монетизируется из федерального бюджета. Компенсации были настолько небольшие, что Путин содрогнулся и сказал, что это не годится. Тогда пошли на этот очень простой, классический минфиновский финт. Эту же сумму - порядка ста семидесяти миллиардов рублей, которые минфин наскреб на эту реформу - разделили на другое количество льготников, большую часть льготников отбросив на регионы. Отбросили три огромные категории. Ветераны труда - порядка девяти-десяти миллионов человек. Труженики тыла - тоже девять-десять миллионов человек. И репрессированные - миллион. Всех их передали на ответственность субъектов федерации. Причем, одновременно, 1 января 2005 года произошел очередной этап налоговой реформы и у регионов часть налогов забрали. При этом обещали, что регионам помогут монетизировать льготы из федерального бюджета. Ну, а те самые сто семьдесят миллиардов разделили на остальные категории льготников. Предполагалось, что их будет порядка двенадцати миллионов, и это в основном инвалиды. Так получили те цифры компенсаций, о которых мы прекрасно знаем.

Летом, когда шло обсуждение 122-го закона в государственной думе, мне пришлось участвовать в нем. Достаточно закрытое обсуждение. Мы в один голос предупреждали о последствиях, которые последуют, и предлагали другую схему, которая позволила бы избежать социальной напряженности. Во-первых, нужно было оставить в покое ветеранов войны, тружеников тыла, репрессированных. Они глубоко пожилые и больные люди, им восемьдесят лет, их осталось не так много. К тому же инвалид войны бесплатный проезд рассматривал не как подачку со стороны государства, а как признание его заслуг - он кровь проливал. А тут ему суют деньги, он должен на эти деньги покупать какой-то билет, восьмидесятилетний человек. Это жутко обидно, унизительно для этих людей. Эти совершенно элементарные вещи мы и пытались донести до депутатов. Второй момент - одинаковая денежная компенсация внутри категории. Всем инвалидам первой группы - 1400 рублей минус 450 рублей социальный пакет, но их потребности на самом деле очень отличаются друг от друга. Как известно, Путин в прошлом году поставил задачу к концу его второго срока президентства в два раза снизить уровень бедности. Мы говорили депутатам о том, что введение одинаковых денежных выплат этому препятствует. От того, что инвалид первой группы получит 1400 рублей, его положение не улучшится. Он был бедным, он бедным и остался. То есть вместо того, чтобы эти 170 миллиардов потратить на адресные программы, эти деньги снова размазали по всем социальным слоям. Спрашивается, как законодатели будут отчитываться перед президентом в 2007-2008 годах? Вот сейчас господин Кудрин обнаружил, что только двадцать процентов льготников купили проездные билеты. И это значит, что великая победа монетизации состоялась. Но это абсолютная неправда. На самом деле этот закон изменил образ жизни миллионов людей в худшую сторону. Был самый убойный аргумент: от монетизации выиграют деревенские жители - они не пользуются льготами и получат живые деньги. Казалось бы: чем плохо старушке получить лишние сто-двести рублей? Но давайте смотреть, что будет дальше. Дальше возрастают цены в местных лавках. Я был в Твери: в деревенской лавке на треть выросла цена на гречку. Цены вырастают именно на то, что люди едят. Не на какие-то сырокопченые колбасы, а на молоко, хлеб, сахар. Потому что это законы нашего рынка. Хозяин магазина не идиот, он все прекрасно понимает, ему не прикажешь: «Извини, дорогой, не повышай цену». Смотрим дальше. До 1 октября 2005 года каждый льготник должен сделать выбор, оставляет ли он социальный пакет на 2006 год или хочет получить 450 рублей денежек. Что делает сейчас сельская старушка, если она еще не совсем плоха с точки зрения здоровья? Если у нее в боку что-то закололо, она бежит к фельдшеру, фельдшер ей какие-то лекарства выписывает. Она пошла и бесплатно получила. Подошло первое октября. Старушка думает: «Я получу 450 рублей денег, это же хорошие деньги, а там как-нибудь переживу». Она отказывается от социального пакета, получает 450 рублей денег и после 1 января 2006 года возникает ситуация: у бабушки случается болезнь и ей нужны лекарства. Но теперь их надо купить. Старушка начинает чесать в затылке. Раньше она никогда в жизни эти лекарства не покупала, а тут надо купить. Она будет держаться до последнего, будет лечиться какими-то домашними средствами, в конце концов ее заберут в больницу. Резко возрастет число случаев госпитализации, потому что люди себя доведут до такого состояния. Во сколько обходится госпитализация в наших больницах, мы прекрасно знаем. Получается, с одной стороны, монетизацией старушке оказали благоденствие, а с другой стороны, этой старушке такую свинью подложили, что она еще долго будет об этом вспоминать. Надо было очень объемно, внимательно и в динамике смотреть на последствия, и мы предлагали отложить на годочек этот закон. Но было принято решение не откладывать.

- Как вы думаете, почему для шокового реформирования выбрано именно начало 2005 года?

- Тут вступила в действие некая логика политического цикла. Какой политический цикл? Очень простой. Две тысячи четвертый год - принятие законодательства о льготах. Кстати, предлагалось в 2004 году принять также законодательство по реформе здравоохранения, образования. Две тысячи пятый год. Предполагалось, что население будет несильно довольно монетизацией, но никто не думал, что будут массовые волнения. Две тысячи шестой год. Привыкают. Две тысячи седьмой год. Забывают, идут спокойно на выборы президента. Вот с такой схемой мы имеем дело. Наши политтехнологи предполагают, что именно в этот короткий срок открылось окно возможностей, поэтому надо ничего не откладывать. Что из этого получилось? Все органические пороки законодательства о монетизации льгот вылезли наружу, и искусственное разделение льготников на федеральных и региональных тут же дало о себе знать. И будет давать о себе знать. Получилось, что федеральные бюджетники имеют денежные компенсации плюс социальный пакет. Региональные льготники за счет средств субъектов федерации имеют совершенно другое. В шестнадцати субъектах Российской Федерации оставили все льготы как есть, но для своих трех категорий, потому что для всех остальных денег нет. Федеральные льготники при этом все равно должны покупать билеты. Это разве не искусственное разделение: один льготник ездит бесплатно, а другой платит? Помню, я обсуждал с Валентиной Ивановной Матвиенко эту ситуацию в Питере. Она как раз на этом основании не оставила в Питере льгот, сказав: «Пусть все ездят за счет собственных денег». Эта психологическая коллизия, когда людей поделили, очень злит людей. Поэтому мы до сих пор предлагаем за счет федерального бюджета оплатить полностью проездные билеты для всех льготников на территории нашей страны. Мы подсчитали, что это стоит несколько миллиардов рублей. Это не такие большие деньги для страны. Кстати, минфин просчитался по деньгам: вместо 170 влетели в 300 миллиардов рублей. И это только начало. Президент на каждой встрече косо смотрит на господина Кудрина. Сейчас минфину снова предстоит влететь на очень крупные деньги - в связи с заработной платой бюджетников. К монетизации это не имеет отношения, но ящик Пандоры открыт.

- Впереди - большие проблемы в обеспечении льготников лекарствами. Что вы скажете по этому поводу?

- Предупреждали мы и по поводу лекарств. Схема, которая выбрана, дорогая и, безусловно, коррупционная. Тендеров никаких не было. Выбрали семь уполномоченных дистрибьютеров на всю территорию нашей страны и, говоря словами Зурабова, заставили их работать на условиях товарного кредита. Схема такая. Когда дистрибьютеры поставят за свой счет лекарства, когда эти лекарства дойдут до аптек, когда будут реально приобретены льготниками, только тогда государство по этой же цепочке будет возвращать деньги этому несчастному дистрибьютеру. Конечно, сейчас наш бизнес согласен на все. С ним сейчас легко работать. Но существуют определенные законы рынка. Они заключаются в том, что у многих даже крупных дистрибьютеров нет такого количества оборотных средств, чтобы фактически сначала кредитовать за свой счет закупку и поставку лекарств, а потом через какое-то время ожидать возврата этих денег. В результате сбои с поставкой льготных лекарств будут иметь систематический характер в значительной части регионов. Потому что у многих дистрибьютеров просто не хватит на это денег. Вроде бы, благое дело правительство сделало, но оно уже спотыкается об эти вещи, и еще долго будет спотыкаться. Кстати говоря, списки жизненно важных лекарств и те списки, которые идут для льготников, не совпадают. Не совпадают по нескольким десяткам пунктов. Сейчас проявилась проблема, которая заключается в том, что раньше человек получал бесплатно какой-то препарат, а сейчас его получить не может. Либо для этого нужно проходить специальную комиссию. Еще один камень, о который 122-й закон сильно споткнется, - впереди. Я думаю, что последствия такой схемы обеспечения льготными лекарствами по полной программе проявятся довольно скоро, особенно в отношении порядка двенадцати миллионов инвалидов. Мы доказывали, что нужен переходный период где-то на полгода-год. Этого не сделали. Буквально до конца декабря никто не думал об этом. Буквально за ночь в 122-м законе записали, что с 1 января 2005 года эти так называемые мсеки становятся федеральной системой. В результате сейчас во многих регионах ситуация такая, что мсеки продолжают работать, но они незаконно работают. А где-то вообще ничего не работает. И люди не знают, куда им обращаться по своим конкретным вопросам. Второй момент. У нас были инвалиды первой, второй, третьей группы со степенью ограничения жизнедеятельности, но не степенью утраты трудоспособности. Это разные вещи. Классический пример: профессор университета без ног. Он инвалид первой группы, потому что он не может передвигаться, он ограничен в своей жизнедеятельности. Но как профессор он полноценен. Инвалидность теперь дают по степени утраты трудоспособности. В результате у профессора университета - нулевая степень утраты трудоспособности: он полноценный человек с точки зрения инвалидности, он теряет право на получение пенсии по инвалидности, он не является человеком, которому надо каким-то образом помогать. Это очень хитрая игра. Это вообще средневековье: мы вдруг провалились по этой части обратно лет на пятьдесят. И сейчас в инвалидной среде идут очень негативные процессы.

- То есть надо ожидать новой волны протестов? И чем, по вашему мнению, нам это грозит в итоге?

- Я не думаю, что люди будут снова выходить на улицы. Но в головах творится то, что ни словом сказать, ни пером описать. Нельзя измерить градус общественного недовольства только количеством людей, которые вышли на демонстрации. «Единая Россия» организует митинги в поддержку монетизации - это просто примитивно, даже если бы эти люди реально хотели бы сказать, что они за монетизацию. Но дело не в этом. Дело в том, что в стране разрушается внятная электоральная база. Если на всех предыдущих выборах люди голосовали за какие-то системные политические силы, то теперь, когда подойдут выборы 2007-2008 годов, люди будут голосовать непонятно за что и за кого. Я боюсь, что на фоне этой ситуации вылезут маргинальные политики ультрапатриотического свойства, которые будут нести ахинею. А народ будет внимать. Посмотрите, что творится на выборах в соседних республиках. И вот вместо того, чтобы обеспечить нормальную электоральную базу, которая сознательно проголосует за нормальную политическую систему развития страны, ее фактически разрушают каждый день. Меня это больше всего угнетает. Из-за этого уже резко повысилась вероятность прихода к власти каких-то внесистемных сил, с которыми сотрудничать конструктивно нельзя. Я уже не говорю про демократию, про рыночную экономику - это все может остаться за скобками. Могут прийти совершенно разрушительные силы, которые поведут людей непонятно куда, непонятно против кого. У меня риторический вопрос: неужели власти этого хотели? Или это просто пример манкирования социальными реальностями, пример некомпетентности в конкретных вопросах, которая привела к абсолютно чудовищным политическим последствиям.

  

Кристина БЕСПАЛОВА, г. Ломоносов, Ленинградская область. Газета «Балтийский луч», 17 марта 2005 г.