Новая система межбюджетных отношений окончательно вступает в силу с 1 января 2006 года. До этого момента государство рассчитывает решить сразу несколько задач: законодательно и долгосрочно закрепить доходные и расходные части бюджетов, монетизировать льготы и - основное и самое болезненное - создать четырехуровневую систему МБО. О том, как все это происходит, рассказывает Ольга Воронцова, старший консультант Центра фискальной политики.

- Ольга Валерьевна, межбюджетные отношения всегда вызывали множество вопросов. На что ориентирована реформа: на децентрализацию федеральных полномочий или, наоборот, она увеличит финансовую зависимость регионов от федерального центра?

- Если позволите, я бы хотела начать с определения того, что же такое МБО. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между различными уровнями бюджета в процессе управления государственными финансами. Смысл всех этих отношений в том, чтобы в конечном счете предоставить потребителю те услуги, которые рынок и негосударственные финансы эффективно предоставить не могут. Это, конечно, не заменитель, но эффективная альтернатива рыночным услугам. Я акцентирую на этом ваше внимание, так как в РФ зачастую государственные финансы сконцентрированы не на осуществлении услуги, а на финансировании учреждений. Текущая реформа МБО должна переориентировать денежные потоки на оказание самих услуг.

Межбюджетные отношения, в общем-то, присутствуют не только в федеративном государстве. В любом государстве, где есть хоть какая-то децентрализация доходных источников, расходных полномочий, то есть когда центр отдает часть своих функций на нижестоящий уровень, возникает система межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм связан со степенью и качеством бюджетных отношений. С тем, как центр и регионы взаимодействуют, насколько все сбалансировано. Юридически российская бюджетная система представлена сегодня тремя уровнями: федеральным, региональным и местным.

Первая проблема, которую должна решить реформа, связана с тем, что различные субъекты Федерации, в частности автономные округа, обладают отличным от других положением. В процессе реформы принято политическое решение включить округа в территории. Кому-то от этого станет хорошо, но некоторые финансово независимые округа против такого навязанного блага. Для того чтобы убедить их провести референдум по данному вопросу, государство опробует экономические методы воздействия, в частности, уменьшаются отчисления в бюджеты от разных налогов и, согласно новому законодательству, государство не сможет строить МБО с автономными округами. Поэтому сегодня ситуация с автономией ханты-мансийцев и ямало-ненцев не ясна. Судьбу им предсказать сложно, но вопрос их существования уже сомнителен.

Вторая проблема связана с вашим вопросом и касается распределения полномочий по различным уровням власти. Сегодня нигде четко не прописано, как должно осуществляться местное самоуправление. В разных субъектах это происходит по-разному, однако в целом на территории страны принята трехуровневая система. Как вы знаете, законы 95-й и 132-й об организации местного самоуправления и о законодательно-исполнительных региональных органах власти устанавливают четырехуровневую бюджетную систему с 2006 года: уровень местных поселений и районов. Также отдельно будет выделен городской округ.

- Почему появилась необходимость в законодательном закреплении четырехуровневой системы? Известно, что это повлечет за собой создание новых образований и дробление регионов.

- Эта идея возникла потому, что во многих субъектах Федерации на сегодняшний момент уже де-факто сложилась четырехуровневая система, когда на уровне поселений осуществляется местное самоуправление. Тем более что в верхах считается, что власть должна быть ближе к народу, и решение они видят в искусственном создании мелких органов. Однако юридически закрепить новую систему очень сложно. Есть субъекты, где четкая трехуровневая система. Например, Пермская область, в которой я активно работаю. Там нет ничего ниже районов. Другой аспект проблемы, как вы правильно заметили, заключается в том, что даже там, где местное самоуправление относительно эффективно осуществлялось на районном уровне, субъект Федерации будет обязан провести так называемую «нарезку» и создать поселенческий орган. Даже там, где нет местных бюджетов и район представляет собой единое целое, такое разделение должно произойти. Это действительно окажется неэффективным по отношению ко многим, в особенности мелким субъектам.

- Есть ли у региона возможность избежать «нарезки»?

- Фактически избежать этого невозможно. Единственная лазейка, которую можно найти в законодательстве, - разделение субъекта на городские округа. Тем не менее это тоже проблематично. По закону в состав одного такого округа может входить только одно городское поселение, так что, если городов больше, чем районов, придется дробить районы или менять статус городов. На практике это фактически невозможно, хотя я знаю ряд субъектов, которые решились переделать все в округа.

- Известно, что эффективность системы МБО определяется не чем-то одним, а совокупностью трех элементов: доходов, расходов и финансовой помощи. Какие изменения во всех трех областях нас ждут в ближайшее время?

- Начну с того, что первый блок МБО - доход - определяется в основном налоговым доходом. Консолидированный бюджет РФ состоит в основном из отчислений по НДС, на четверть - из налога на прибыль предприятий. Кроме того, значительная доля в консолидированном бюджете приходится на доходы физических лиц, социальный налог (сразу поступающий в соцфонды), таможенные пошлины, акцизы, ресурсные платежи. При этом субфедеральные - региональные и местные - бюджеты в основном образуются за счет налога на прибыль предприятий, ресурсных платежей, имущество физических лиц. Незначительная доля приходится на ликероводочные акцизы. Казалось бы, это очень хорошие налоги. Однако если смотреть на налоги с точки зрения их экономической сущности, то региональных налогов нет. Например, возьмем подоходный налог: он поступает целиком в субфедеральный бюджет, но при этом регион не имеет прав по определению ставки налога, по установлению его базы и каких-либо льгот. Притом в любой момент Федерация может этот налог централизовать. Если мы таким образом рассмотрим все налоги, то увидим, что на более чем 90% из них субъекты Федерации не могут влиять. Подвластны, и то частично, только налоги на имущество юридических лиц, земельный, вмененный и налог по упрощенной системе. Собственно региональным был налог с продаж, но возникло мнение, что этот налог нарушает единое экономическое пространство страны и нецелесообразен. Его отмена, как и отмена оборотных налогов, подорвала бюджет регионов. Конечно, с точки зрения бизнеса оборотные налоги очень несправедливы. Но когда их отменяли, Федерация не предоставила субъектам никакой компенсации. Сразу стоит сказать, что реформа такое положение дел не исправит.

Давайте посмотрим, из чего состоит доход субфедерального бюджета. Во-первых, на субфедеральный уровень полностью, на 100%, поступает подоходный налог, и регион решает, сколько отчислять местным органам. Налог на прибыль делится по разделенной ставке, ликероводочные акцизы - почти 100% в регион. Пережитком прошлого можно считать норму налога на ГСМ: 60% поступает в бюджет субъекта, а остальные 40% - в Федерацию. При этом из 60% только 10% остаются в регионе, а остальное распределяется по специальной формуле. В результате, например, Москва получала раньше около 18%.

Также доходная часть региональных и местных бюджетов образуется за счет зачисления 14,4% от налога па добычу нефти, 100% налога с добычи общераспространенных полезных ископаемых, водного налога и налога на пользование объектами живой природы. По 45% поступает в местный и региональный бюджеты с упрощенного налога на малый бизнес, единый налог на вмененный доход также приносит 45%, по 30% приходится на каждый уровень с сельхозналога.

Кажется, что немало, однако, по факту, в субфедеральный бюджет поступает только 35% от общей суммы доходов. Так ситуация выглядит сейчас. А изменится следующим образом.

Доля отчислений в федеральный бюджет увеличится в налоге на прибыль, в налоге на добычу полезных ископаемых, централизуются водный налог и госпошлины. Перечислять можно много, но стоит отметить, что регионам останутся, по сути, транспортный, игорный, на имущество организаций и упрощенный налоги.

Местным бюджетам достанется и того меньше. По желанию региона с налога на доходы физических лиц в местный бюджет должно поступать от 10 до 20%, налог на имущество физических лиц также остается за поселением. ЕНВД и налог на наследование и дарение останутся в районах. Можно рассчитывать на то, что после реформирования налога на землю и имущество физических лиц, в связи с изменением оценки базы налогообложения, доходы местного бюджета возрастут. Однако это вряд ли изменит общую ситуацию: в таких условиях о каком-либо независимом местном самоуправлении речь идти просто не может. Никаких дополнительных доходных полномочий с 2006 года у регионов не будет. Один плюс несомненно можно выделить. Бюджет будет определяться на долгосрочный период, поэтому муниципальные образования смогут просчитать свою доходную базу на несколько лет вперед.

- Что же изменится в распределении расходов? Этот вопрос встает сегодня особенно остро в связи с отменой и монетизацией льгот.

- Расходные полномочия - это последствия бессистемной передачи обязательств в 1992-1997 годах. Совершенно непонятно, почему та или иная функция передавалась на региональный, а тем более на местный уровень. Комиссия Козака работала на протяжении нескольких лет над концепцией реформирования межбюджетных отношений, в частности над разграничением расходных полномочий. Проводилась инвентаризация расходных полномочий, принимались решения об эффективности и целесообразности финансирования той или иной функции на региональном и местном уровне.

Сегодня основные расходы консолидированного бюджета Российской Федерации -это социальная политика. Но вас, насколько я понимаю, больше интересуют расходы субфедеральных бюджетов. Это, в первую очередь, образование - порядка 20%,здравоохранение, ЖКХ, транспорт, социальная политика, промышленность.

С момента вступления в силу закона о МБО субфедеральные бюджеты будут нести 62% расходов по финансированию системы государственного управления, 100% - ЖКХ, 80% - образования, 90% - расходов по здравоохранению. В результате реформы будут четко разграничены обязательства по финансированию силовых структур (на местном и федеральном уровне), пожарная служба и среднее и профессионально-техническое образование останутся на совести регионов, местные органы станут отвечать за дошкольников. Воинский учет полностью берет на себя Федерация.

И о нефинансируемых мандатах, то есть льготах. У нас принято около 150 федеральных законов, в которых прописываются льготы и компенсации. Большая часть из них не оплачивается. Безусловно, возложение федеральных мандатов на регионы не правомочно. Раз Федерация принимает решение, принимает закон, она может передавать регионам полномочия по предоставлению этих льгот только с передачей финансирования. Если мы посмотрим, какая на сегодняшний день сложилась ситуация, у нас Центр финансирует порядка 10% всех этих федеральных мандатов. 30% кое-как финансируют регионы. Около 60% всех этих мандатов просто не исполняется. Чтобы все исполнить - потребуется 2 консолидированных бюджета страны.

Федерация сделала очень интересный ход, она опять сложила с себя ответственность за отмену этих льгот. Это очень политическая, рейтинговая вещь. Вы сами прекрасно понимаете. Речь идет о рейтинге популярности высших эшелонов власти. Если вначале думалось, что на высоком рейтинге это все легко пройдет, то на сегодняшний момент в этом возникли сомнения. Поэтому Федерация начала с себя потихонечку эти полномочия складывать. Льготы все равно будут отменены, просто крайними останутся регионы, которых подталкивают к принятию своих законов по отмене льгот.

Итак, что же происходит с льготами? В ходе реформы на плечи регионов основной тяжестью лягут заботы о ветеранах труда, детях и ЖКХ. На Федерации останутся льготы инвалидов, ветеранов и участников ВОВ, ветеранов боевых действий и еще ряд особых категорий. Силовикам отменяются все льготы. Военнослужащим - тоже, но с ростом денежного довольствия.

- Вы говорили об обязанностях, которые перейдут к регионам, и о доходной части всех бюджетов. Можно предположить, что разрыв между обязательствами регионов и их доходами окажется значительным.

- Если сравнивать доли расходов и доходов, то мы, несомненно, увидим большой разрыв. В 2003 году на регионы приходилось 27% доходов и 47% общих расходов. Для устранения этих разрывов собственно и оказывается финансовая помощь в виде дотаций, субвенций и субсидий. Большинство дотаций приходит из фонда финансовой поддержки регионов, но это нецелевое финансирование, средства передаются по формализованной методике. Главное в этом то, что методика - общая для всех. Раньше же дотации получали те, у кого были лучшие отношения с Кремлем. Хотя, конечно, определенные лазейки для согласования размеров дотаций есть. Также, говоря о нецелевом трансферте, нельзя забывать, что в 1994-1997 годах дотации позволяли регионам не собирать налоги. Был принцип: чем хуже живешь, чем меньше собираешь налогов, тем больше получаешь в помощь. Основное преимущество существующей системы - распределение средств по существующей формуле с учетом потенциальной возможности региона собрать налоги. То есть, если вы понизили ставку, плохо работаете - это ваши проблемы, компенсация за это не предусмотрена.

Также у нас есть несколько целевых фондов. Основной целевой фонд - это фонд компенсаций, субвенций, в рамках которых передается на сегодняшний момент часть финансовых средств на исполнение федеральных мандатов. Средства идут на выплату детских пособий, которые целиком после реформы перейдут в регион. Так же финансируется закон о ветеранах и инвалидах. Второй - это фонд софинансирования социальных расходов, то есть финансирование оплаты субсидий на ЖКУ и целевые трансферты из фонда развития региональных финансов.

- Хотелось бы немного вернуться назад. Вы говорите, что вузы будут финансироваться только из федерального бюджета. Насколько это возможно?

- Что касается высшего образования, то действительно планируется, что оно целиком будет финансироваться из федерального бюджета. Но проблема и весь парадокс ситуации в том, что даже те высшие учебные заведения, которые на сегодняшний момент являются региональными, даже местными, обязаны стать федеральными. Как это произойдет, я не могу предсказать, поскольку Федерация, вероятнее всего, не заберет всех к себе. Останется два варианта - либо приватизировать, либо закрывать. Другого быть не может.

Материал подготовлен при содействии Клуба региональной журналистики «Из первых уст» РОО «Открытая Россия».

  

Ольга КРОПАЧЕВА, г. Ижевск. Еженедельный журнал "Деловая Репутация", № 29 (121), 3 августа 2004 года.