Три месяца страна живет в условиях знаменитого 122 закона, по правилам монетизации. Все это время льготники, которым и монетизировали заслуженные блага, устраивают акции протеста в надежде, что все еще вернется на круги своя.

О том, чего добивалось правительство, принимая новый пакет документов, и почему в итоге получилось то, что получилось, рассказывает научный руководитель Центра социальных исследований и новаций Евгений ГОНТМАХЕР.

– Для начала мне хотелось бы прояснить момент, откуда вообще взялась идея монетизировать льготы. Конечно, закон, который приняли в прошлом году (122), мало назвать спонтанным. А вот подходы к нему начали формироваться еще в начале 1990 х. Я в то время был министром соцзащиты, и обсуждали мы отмену льгот и введение пособия по нуждаемости. Уже тогда было ясно, что деньги, направляемые на социальную поддержку, в прямом смысле размазываются по всем социальным слоям. Исследования, проведенные Всемирным банком, показали, что в нашей стране в малообеспеченные слои попадает только 20 % отпущенных средств (во всем мире эта цифра достигает 60­70 %). В условиях, когда денег у государства и так не много, а количество бедного населения очень высоко, эти факты были вопиющими. Самая большая льгота, существовавшая на тот момент, – это дотации на содержание жилья и коммунальных услуг. Этой льготой пользовалось подавляющее большинство, за исключением тех, кто жил в своих избах, домах без удобств. И распределялась она крайне несправедливо: чем квадратных метров больше, тем больше дотация из местного бюджета. То есть, у кого деньги были и возможности расширяться, тот и платил меньше.

В 1993, когда идея отмены льгот обсуждалась впервые, единственное, что останавливало, – несправедливость с моральной, этической и политической точки зрения. Было несколько вариантов. Первое – объявить, что вновь прибывающим в категорию льготников, мы уже никаких льгот не предоставляем, а имеющие их уже сегодня, пользуются этими льготами, сколько им положено. Такая довольно жесткая схема, кстати, широко используется во многих развитых странах. Второй вариант более тонкий. На него мы тогда и надеялись. Это персонификация. Необходимо было определиться – кому, чего и сколько нужно. Исходя из этих расчетов и определять сумму адресной помощи. Но так как этот вариант был невозможен без существенного экономического роста и возможностей для социальной политики, дальше обсуждения он не пошел. Потом в 1996 году появился закон о государственной социальной помощи, который действует до сих пор. Это то же самое, что пособие по бедности. Схема такая: если у семьи доход ниже прожиточного минимума, можно обратиться в соцзащиту, где в пределах разницы между доходом и прожиточным минимумом определялся размер помощи. Не обязательно денежной: с каждой семьей – индивидуально: кому-то работу помочь найти, кому то детей в летний лагерь отправить и так далее. В этом законе ничего об отмене льгот сказано не было. Но все шаги к этому сделаны уже были. Оставалось только дождаться экономического роста и перейти на схему отмены льгот одним из двух вариантов, озвученных выше.

Экономический рост начался, и в 2002 году проблему монетизации начали обсуждать вплотную с участием Минфина и Минтруда. Предполагалось, что перейти к замещению натуральных льгот удастся благодаря увеличению доходов. Идея тут же ударилась о Министерство труда. Там посчитали, что проще будет сразу поменять льготы на определенные деньги, побоялись лишних расходов. Этот вариант не прошел, потому что нам удалось доказать его экономическую и финансовую необоснованность. Хотя, в принципе, идея заменить льготы компенсациями очень даже правильная. Но не в условиях России.

История возобновилась год назад, в период работы комиссии господина Козака по разграничению полномочий между различными органами власти в регионах. Путин поставил перед Козаком не очень сложную задачу – разобраться как юристу. Ведь у нас в целом ряде законов определено, что является предметом совместного видения. Особенно это касается социальных законов, связанных с льготами, ветеранами, инвалидами и так далее. Нужно было просто посмотреть и определить, за что все-таки отвечает федеральный центр, а за что – регионы. Потому что «совместное видение» – очень уж туманное понятие: нет ясности, кто что финансирует. Ну и начались подсчеты: сколько льготников и сколько средств на них приходится. Здесь и выяснилось, что статистики по этому поводу в нашей стране не существует. Нет конкретных данных ни по инвалидам, ни по ветеранам, ни по чернобыльцам – никаких цифр. Это, между прочим, и есть природа натуральных льгот. Никто никогда не фиксировал, сколько пенсионеров в тех или иных городах имеют право на бесплатный проезд, сколько раз они этим правом воспользовались за определенное время. Если какие то исследования и проводились, то не везде и крайне не точные. Когда комиссия Козака начала разбираться, кто за что отвечает, вот тогда и родилась мысль разбить обязательства по уровням власти. Тут же всплыл и другой вопрос: «А сколько?». Дальше Минфин (его полноправно можно считать идеологом нынешней монетизации) выступил с предложением: раз уж мы все это распределили, теперь давайте в рамках межбюджетных отношений все это профинансируем. Конечно, исходили из той позиции, что на реформе удастся сэкономить. Хотя, я повторюсь, просчитать, экономия это или нет, было практически невозможно. В итоге вся эта катавасия обрушилась на административную реформу создания нового правительства. Министром, помним, стал Зурабов. Он крупный специалист по финансам и экономике, но он совсем не социальщик. Он, что называется, впрягся в кампанию, которую возглавил Кудрин. С этого все и началось.

– Евгений Шлемович, не совсем понятно. Вы говорите о событиях протяженностью в десять лет. Откуда взялся закон о монетизации в том виде, в котором он работает сегодня?

– Речь идет о 122 законе. Еще весной прошлого года его фактически не было. Он был написан буквально в течение двух недель на одной из дач в Волынском. Написан в спешке, группой из нескольких человек. Причем, в законе не только монетизация льгот. Там много других тем, связанных, например, с недрами. Заодно в этом законе Минфин решил почистить все свои не финансируемые мандаты, чтобы никогда уже к этому вопросу не возвращаться.

Качество этого документа вообще никакой критики не выдерживало. Если вы помните, правительство после первого чтения, когда это было принято, внесло более двухсот (!) страниц поправок. Я смотрел, там были совершенно жуткие казусы. Например, содержались поправки к закону о железнодорожных войсках. При том, что закон этот несколько лет назад вообще был отменен полностью. Я бы сказал, что такую безалаберную работу при подготовке документа, несмотря на в целом неэффективную работу нашего госаппарата, мы никогда еще не видели.

Главной в 122 законе была идея монетизации всех льгот, в том числе и по жилищно­коммунальному хозяйству, из федерального бюджета. Потом, в который раз, начали разбираться, как подсчитать компенсации льгот. Что касается сферы ЖКХ, эти льготы решили пока не трогать вообще. Так как в России этот сектор до сих пор не реформирован. Мало того, он в таком состоянии, что без кардинальных перемен в области ЖКХ, да еще отнимая льготы, можно так ошибиться, что, извините, разнесет всю страну. Это черная дыра, куда пропадают десятки миллиардов рублей без какого либо экономического ответа: когда тарифы устанавливаются в лучшем случае от достигнутого, в худшем от того, сколько нужно на местах. У нас в соседних домах плата за коммуналку может отличаться в разы. В таких условиях монетизировать льготы ЖКХ просто смешно. Поэтому данный вопрос решили отложить на год – до января 2006. Но, думаю, что опыт со случившейся монетизацией, еще затормозит этот процесс. В сфере ЖКХ, сколько бы об этом ни говорили, не сделано ничего. Вся так называемая реформа, которая там произошла, это пресловутый переход на стопроцентную оплату.

Прошлым летом мне довелось участвовать в обсуждении Госдумой 122 закона. Обсуждение было тесным (в смысле закрытым) с участием председателя правительства. Несколько человек, и я в том числе, в один голос говорили нашим ответственным лицам о возможных последствиях, которые обязательно будут как реакция на принятую правительством схему монетизации льгот. Мы предлагали другие пути, которые позволили бы избежать сегодняшней социальной напряженности. Во первых, нужно было оставить в покое ветеранов войны, тружеников тыла, репрессированных и так далее. Это пожилые и больные люди. Тот же самый бесплатный проезд 80­летний ветеран рассматривал не как подачку от государства, а как привилегию, как признание его заслуг. А тут ему суют деньги, на которые глубокий старик должен идти и покупать какой то билет, которым он в жизни не пользовался! Это жутко обидно и унизительно. Второе, что можно считать грубой ошибкой, – это всем одинаковая денежная компенсация внутри категории. Например, всем инвалидам первой группы – 1400 рублей (минус 450 рублей социального пакета): и на Чукотке, и в Краснодаре. Причем, дело не только в территориальных различиях (цены, условия и так далее), но ведь инвалиды первой группы и между собой отличаются принципиально. У каждого разный диагноз, свои потребности. Если «детские» пособия и жилищно­коммунальные субсидии мы сделали адресными, то здесь это не прошло. Из за того, что относительно инвалидов был введен принцип категориальности, была полностью разрушена основа для дальнейшего движения к какой то адресности. Более того, если вы помните, Путин в прошлом году поставил задачу в два раза снизить бедность к концу его второго срока. Мы говорили, что введение такого рода всем одинаковых выплат этому препятствует: оттого, что инвалид первой группы получит 1400 рублей, его положение – бедный он или богатый – не поменяется никак. У него же были льготы? Они ему и компенсировали часть каких то доходов. Теперь он получил их деньгами. Доходы его никак не увеличились. То есть, эти выделенные на монетизацию федеральным бюджетом 170 миллиардов рублей, вместо того, чтобы потратить их на какие то адресные программы, снова размазываются по всем социальным слоям. Это и есть наша спешная монетизация и борьба с бедностью в максимально короткие сроки. А когда подойдет время отчитаться о проделанной работе, в дело снова включится мифическая статистика. Что далеко заглядывать? Господин Кудрин обнаружил, что у нас только двадцать процентов льготников купили проездные билеты, поэтому уже сейчас говорят, что великая победа монетизации состоялась. Но есть и другая логика подсчетов. Чем плохо старушке получить живыми деньгами лишние сто­двести рублей, выделенные на проезд? Теперь, смотрите, что происходит дальше. В деревне, где она живет, один продуктовый магазин. И владелец этого магазина, видя, что у стариков средств поприбавилось, мгновенно взвинчивает цены на самое необходимое: сахар, муку. И ты ему не прикажешь цены удерживать. Или другой вариант. У бабушки, которой правительство компенсировало льготы, есть дети и внуки. А в деревнях пенсии – основной источник доходов, как правило. То есть деньги вместо льгот у тех, кому они действительно предназначены, просто не задерживаются. Это условия нашей реальности. Теперь о том, что касается выбора: социальный пакет или 450 рублей вместо него (с этим пенсионеры определяются до первого октября 2005 года). Сегодня старушка не болеет и берет деньги вместо соцпакета. А после первого октября что то случается, и она нуждается в лекарствах, уже для нее не бесплатных. У нашего народа какая психология? Дорого – как-нибудь так отлечимся, перетерпим. В конце­концов – вынужденная госпитализация. Посмотрите, число таких случаев по стране резко возрастет. А сколько стоит госпитализация в любом российском городе, мы прекрасно знаем и без предварительных подсчетов.

Прежде чем такой закон принимать, стоило не просто задуматься о последствиях, которые и так были очевидны. Нужно было не только грамотно все рассчитать, но и изучить стереотипы населения в каждом конкретном регионе. Хотя, о чем мы говорим, если закон был сочинен за несколько дней.

Здесь прослеживается логика так называемого политического цикла. В 2004 году закон разрабатывался. Кстати, хотели еще принять законодательство по реформе здравоохранения и образования. 2005 год. Предполагалось, что население будет не очень довольно, но таких массовых волнений никто не ожидал. Планируется, что в 2006 году недовольные привыкнут жить по новому. К 2007 году все забудут и спокойно пойдут на выборы. Наши политтехнологи видят, что открылось, скажем так, окно возможностей: именно сейчас ничего не стоит откладывать, просто взять и сделать.

– Как вы считаете, насколько оправдано и справедливо такое разделение категорий льготников на федеральных и региональных?

– Это полностью искусственное разделение. Очередной порок законодательства, который еще даст о себе знать. И я его совершенно не понимаю. Допустим, труженики тыла – люди, которые во время Великой Отечественной войны трудились на заводах. Причем тут регионы? Ведь эти люди ковали победу всей страны. Они получили свое почетное звание «Труженик тыла» от имени государства. Или репрессированные. Они были репрессированы Костромской областью? Нет. Тем политическим режимом, который существовал и правил тогда. Потом, люди неоднократно переезжали с места на место в течение всей жизни, жили во многих регионах. Ветераны труда получили свое звание как заслугу перед экономикой страны, а не перед отдельной областью. Все эти категории нужно вернуть на федеральный уровень. Сделать это не так уж и сложно, дополнительных средств тоже не потребуется.

Несправедливость усматривается и в одинаковом для всех размере компенсации. Я об этом уже говорил. Арифметически ситуация выглядит так: для одних этих денег достаточно, чтобы удовлетворить свои потребности, для других – нет. Заведомо создается группа льготников, которые будут недовольны. Эта первая волна, связанная с лекарствами, проездными билетами, вполне прогнозировалась. Минфин уже сильно провалился с деньгами: вместо 170 вылетели на триста миллиардов рублей. И это только начало.

– Денег расходуется больше, чтобы как-то сгладить углы в отношениях с населением. Пенсию поднимут, дальше, может быть, еще какие то выплаты придется увеличить. В этом смысле есть границы у федерального бюджета?

– Правительство тратит деньги, которые могло вложить в какие то инвестиционные проекты, которые могли обеспечить России будущее. У нас сегодня неплохой бюджет, очень неплохой профицит. Плюс есть стабильный фонд, который, я считаю, стоило бы потратить на выплату внешних долгов, но уж никак не на социальные программы.

Но у нас так и будет продолжаться. Пенсионерам базовую часть пенсии на 240 рублей повысили. Теперь Путин Кудрину задает вопрос: «А почему военным пенсионерам ничего не увеличили?». Очень любопытный вопрос, кстати. У военных пенсионеров нет такого понятия как базовая часть пенсии. Как им можно увеличить выплаты на 240 рублей? Следует ожидать соответствующего распоряжения правительства по поводу материальной помощи – одна из форм его называется ежемесячным премированием военных, вышедших на пенсию. А как это будет звучать? Премирование за что? За то, что ты просто служишь в российской армии? Помимо этого, Минфину предстоит раскошелиться на бюджетников. К монетизации это уже никакого отношения не имеет, и тем не менее. Ящик Пандоры открыт.

Мы до сих пор предлагаем за счет федерального бюджета купить проездные билеты для всех льготников. Стоить это будет всего несколько миллиардов рублей. Это не сотни миллиардов, которые сегодня идут на мизерное повышение пенсий. Сегодня в регионах объявлено, что стоимость проездного для льготника не будет превышать размер величины денежной компенсации. Ветеранам труда установили двести рублей, труженикам тыла – триста рублей. У меня возникает вопрос: а пригородный транспорт? Для федеральных льготников на эти цели в социальном пакете предусмотрено сорок рублей, заключено соглашение с Российскими железными дорогами. Но ведь у нас пригородный транспорт – это не только электрички. Есть еще и автобусы, и водное сообщение. Это в Москве сел на электричку и поехал в двадцать направлений, а в других регионах? Вот в Сибири водный транспорт очень распространен как пригородный.

Безусловно, дорогая схема была выбрана с лекарствами. Потому что тендеров никаких не было. Выбрали семь уполномоченных дистрибьюторов на всю страну, и все. Схема такая. Они за свой счет поставляют лекарственные препараты в аптеки, потом его приобретает льготник, и только тогда государство по цепочке возвращает деньги дистрибьютору. А не у каждого поставщика такое количество оборотных средств, чтобы фактически сначала за свой счет кредитовать закупку и поставку этих лекарств, а потом ожидать возврата средств. В результате – сбои с поставкой лекарств в значительной части регионов, и они будут иметь систематический характер.

– Евгений Шлемович, конечно, от монетизации больше всех страдают и испытывают неудобства пенсионеры. Но работающее население тоже начинает волноваться, не скажется ли это и на их уровне жизни. Не за их ли счет продолжатся финансовые вбросы, чтобы успокоить всех недовольных монетизацией задним числом?

– Здесь есть косвенные связи. Финансовый вброс, повторюсь, не последний. Чем больше денег будет извлекаться из общественного котла на такие вот проекты, тем меньше денег будет выделяться на какие то другие программы. Допустим, на улучшение здравоохранения, на совершенствование образования. Поэтому, не напрямую, но, получается, что зацепит это всех.

– Реформа местного самоуправления, начало которой запланировано на январь 2006 года, не усугубит ли всю эту ситуацию?

– Да, это еще один подводный камень, который всех нас ожидает. Реформа заработает с первого января будущего года, нынешний год идет на то, чтобы сформировать новые органы местного самоуправления. В 2004, насколько я помню, нарезали новые границы муниципальных образований. По этому поводу было очень много конфликтов. Сегодня идут разговоры о том, что глав городов и районов нужно не выбирать, а назначать, как губернаторов. Это глубокая политическая ошибка и прямое нарушение Конституции.

Фактически местное самоуправление выстраивается как низший уровень государственной власти. А по опыту советских времен мы знаем, что туда будут сваливаться самые некомпетентные, самые необразованные люди. Я считаю, что на должности мэров должны идти представители бизнеса, у которых есть опыт работы в рыночной экономике. Но у нас, если будут все-таки назначать, назначат самых мелких чиновников. И местное самоуправление станет чисто формальным. Оно будет просто сжирать любые деньги, идущие из федерального центра. Я лично жду начала этой реформы с тяжелым сердцем.

– Евгений Шлемович, выше вы сказали, что политические последствия от монетизации могут быть катастрофическими. Почему правительство выбрало политический кризис, который и без того назревал в обществе? Не проще было раза в три повысить пенсии, например?

– Если бы пошли по пути «дать больше денег», возникли бы еще большие финансовые проблемы. Тогда была бы ситуация по академику Львову. Есть такой академик. Он предлагает имеющийся стабильный фонд разделить на всех и раздать. С моей точки зрения, это была бы полная катастрофа.

Почему еще пошли по такому пути? Попросту оказались убаюканными первыми четырьмя годами президентства Путина. Все было тихо: экономика росла, доходы населения, якобы, росли, число забастовок рекордно низкое, Дума такая, какая надо. В этом смысле недооценили, что может произойти. Предполагали, что будет небольшое роптание, потом люди успокоятся. Расчет был именно такой. Сегодня очевидно, что он не оправдался. Сегодня правительство пытается искать другие пути, когда все вопросы закрываются деньгами. Но вся проблема в том, что вопросы настолько системные, что какими деньгами их не закрывай, решены они в обозримом будущем не будут. Что делать? На месте нашего президента я в первую очередь перед народом бы извинился. Помните неделю затишья перед бурей? Так вот после народу с экрана телевизора нужно было показывать не то, как правительственный аппарат решает пенсию повысить, а обращение президента. Уже потом говорить о цифрах. Но мы почему то до сих пор смотрим картинки общения главы страны с министрами, а не с гражданами, которые всего этого не понимают.

– Самое актуальное слово, которое сегодня произносилось, – реформа. Евгений Шлемович, на ваш взгляд, за последние лет восемь в России была хоть одна нормальная реформа, которая была бы реализована так, чтобы народу стало легче?

– На этот вопрос достаточно сложно ответить. Я объясню, почему. Без экономического роста любая социальная реформа достаточно болезненна. Возьмем пенсионную реформу. Кстати, сейчас в Соединенных штатах пытаются сделать примерно то же самое (с другими последствиями, конечно). Мы для этой реформы взяли из мирового опыта все самое ценное и интересное. Но на что опирался весь замысел? На то, что будет стабильный экономический рост, что у нас будут финансовые инструменты, куда можно будет размещать накопительную часть пенсии. Что мы сейчас имеем? Ничего. Куда вкладывать миллиарды долларов, которые сегодня есть на этих накопительных частях у молодого возраста? Надо сказать, что ситуацию нам сильно подпортило снижение единого социального налога. Это привело к тому, что от пенсионной реформы отрезали людей среднего возраста – самого платежеспособного. Тем самым нанесли серьезный психологический удар по всему населению. Потому что успех любой реформы – в доверии населения. Реформа пройдет удачно, если население ее принимает, а не когда она идет под гул митингов. Ну и, конечно, финансово экономические возможности. У нашей страны их пока нет.

При поддержке Клуба региональной журналистики «Из первых уст» фонда «Открытая Россия».

  

Марина БОРИСОВА, Кемерово. Газета «Наша газета», № 16 (1646), 25 марта 2005 года.