Корреспондент «ГИ» Сергей Макиенко на семинаре клуба региональной журналистики «Из первых уст» фонда «Открытая Россия» встретился с исполнительным директором фонда «Институт экономики города» Мариной ЛИБОРАКИНОЙ, изучающей проблемы управления в городах и муниципальных образованиях.

— Марина Ивановна, куряне в прошлую зиму получили «букет» коммунальных проблем, зависящих от деятельности местного самоуправления, - отключение горячей воды, тепла, общественного электротранспорта. Как в других городах России, сильно ли наше самоуправление отличается от оного в других странах?

— В большинстве городов России дела обстоят не лучше, чем в Курске. Муниципальные образования стали заложниками и должниками энергетических, газоснабжающих компаний. Отключения энергии, горячей воды, остановка электротранспорта стали, увы, обычным явлением.

Что же касается других стран, приведу конкретный пример. Несколько лет назад делегация российских мэров посетила США. Там мы обсуждали вопрос о финансировании школ. Выяснили, что и американских городах это происходит в основном за счет налога на недвижимость. Не соберут налог - школа не будет финансироваться. Интересуемся, кто устанавливает ставки налога на недвижимость.

Оказывается, это решается на референдуме. Один российский мэр задал вопрос: «Хорошо, проголосовали, а кто утверждает итоги референдума?». Американцы не могли представить, что кто-то может утвердить или не утвердить результатов голосования, для нас удивительно то, - что народ вообще может голосовать в своих интересах. По российскому законодательству, местное самоуправление не имеет права вводить новый вид налога и самостоятельно определить его ставку, все это регулируется вышестоящим законодательством, что на научном языке называется отсутствием фискальной автономии. Как раз в США местное самоуправление устроено в системе, где торжествует фискальная автономия.

Мы пришли к мнению, что развитие самоуправления - это определенная история, определенная культура, формирующаяся только опытом, но не опытом разочарования, а опытом успеха.

— Наверное, у нас нет такого исторического опыта?

— Изучая архивы, в том числе историю становления самоуправления в России и в США в XIX веке, я обнаружила, что сегодняшние споры иллюстрируются материалами столетней давности.

Управление местом - проблема не новая. Сформулирована она Дедаквилем, который, приехав из Франции в дикие США, был поражен тем, как поселенцы самостоятельно регулировали свою жизнь. Он сказал, что общинные институты играют для становления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки. Они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться ею. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она не приобретет.

Однако право и возможности жителей маленького поселения самостоятельно обустроить свою водокачку - это право не только для граждан США, но для любой страны, в том числе и нашей. Потому что в российской истории традиция местного самоуправления исходит из крестьянской общины. Это исконно демократическая традиция, связанная еще с Новгородом.

— На протяжении нескольких веков, еще со времен Ивана Грозного, Россия управлялась сверху...

— Ситуацию сформулировал А. Катков: «Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране. Никакого государства в государстве быть не должно. Самое главное - устроить на твердых началах, поставить в правильное положение центральное правительство, земство и местное самоуправление».

Эта идея поставить в правильное, то есть подчиненное, положение власть на местах, олицетворяет достаточно серьезную централизаторскую традицию, которая в XX веке уже победила.

— По сути, местное самоуправление получило новый импульс в начале перестройки.

— У нас это было связано не с демократией, а с хозяйственной экономической идеей. В то время была очень распространена идея хозяйственного расчета. Трудовые коллективы начинали всякие эксперименты для роста фонда зарплаты. Эта же идея хозрасчета лежала в основе интереса к территориальной самостоятельности. Первым законодательным актом, который был связан с местным самоуправлением, стал не акт о политических и экономических свободах, а постановление Совмина о проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования. Земская реформа шестидесятых годов XIX столетия тоже начиналась с хозяйственной самостоятельности земств. В ведение земств были отданы починка мостов, исправление дорог, призрение бедных и голодных. И точно так же практика земств начиналась с создания сельскохозяйственной кооперации, ссудо-сберегательных касс.

— Земская реформа XIX века завершилась революцией. В каком состоянии местное самоуправление сегодня?

— Напрашивается вывод, что местное самоуправление - не для всех. Это удовольствие для достаточно богатых и самообеспеченных территорий. Очень быстро стало понятно, и это подтвердили все последующие акты, включая закон о местных началах самоуправления и местного хозяйства, что во главу угла выдвинута концепция не только экономической хозяйственной деятельности на местном уровне, но и политического права на самоуправление.

Конституция РФ определяет местное самоуправление в очень либеральной трактовке как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Мы имеем некоторые либеральные конституционные идеалы согласно российской конституции, но это совсем не практика нашей повседневной жизни.

В начале девяностых был большой всплеск энтузиазма. Казалось, отворилась дверь темницы и сейчас хлынет на просторы городов общественная деятельность раскрепощенного российского гражданина. Он все обустроит, наведет чистоту в подъезде, в своем дворе, покрасит заборы, проведет освещение, не будет вырывать с корнем телефонные трубки...

Почему же этот всплеск не реализовался?

— Наверное, виновата наша бедность.

— Да, это финансы. Здесь складываются две противоположные ситуации. Наиболее частая, когда денег нет. А раз их нет, и говорить не о чем...

Но, оказывается, когда и финансы есть, все не так просто, как кажется. Как иные предприниматели качают деньги из нефтяных скважин, так и некоторые бюрократы тоже качают, только из бюджета. Противостоять этому у простого гражданина нет никакой возможности.

Я бы еще добавила про эффективность расходов бюджета. Дети не стали грамотнее за прошедшее десятилетие, не сократилась молодежная преступность. И бюджетные расходы не так сильно уменьшились, хотя зарплата социальных работников и врачей просто мизерная.

Диагноз у местного самоуправления достаточно тяжелый. Его доходы ежегодно стабильно сокращаются. При этом оно постоянно обременено тем, что в науке называется «нефинансируемым федеральным мандатом», то есть обязательствами выполнять федеральное законодательство, которое предписывает предоставить жилищную площадь судье, обеспечить бесплатный транспорт работникам милиции, дать жилищно-коммунальные льготы ветеранам войны и труда, но совсем не гарантирует соответствующих средств.

Прибавьте к этому так называемые выпадающие доходы коммунальных предприятий. Деградация физической инфраструктуры городов очень существенна. Причина - постоянное недофинансирование обязательств, возложенных бюджетами вышестоящих уровней. Какая там самодеятельность местного самоуправления...

— У нас законы непроработанные или просто они не выполняются?

— Финансовое планирование бюджетной налоговой системы устроено таким образом, что оно дает распоряжения сверху вниз. Самоуправленческий потенциал у нас низкий, причем ниже он в столицах - в Москве и Петербурге. Мэры там слишком далеки, и повлиять на решения местного самоуправления невозможно в принципе.

У нас есть районные советы. Но полномочия их заключаются в установлении мемориальных досок и снижении брачного возраста.

Если нам досталась такая уродливая форма бюджетного финансового устройства, такое законодательство, которое не дает никакой самостоятельности в распоряжении средствами, то объективность такого местного самоуправления не может заинтересовать гражданина, которому нужно найти в своем муниципалитете арену для общественной самодеятельности.

Равнодушие и разочарование, которое сегодня граждане России испытывают к местному самоуправлению, - ожидаемая реакция на его бесполезность и его бессилие.

— Может быть, во всем виноват российский менталитет?

— Нет никакого смысла искать природный антидемократизм российского населения. Стоит только поменять схему, и народ будет реагировать совсем по-другому. Как только люди увидят реально связь между чистотой подъезда, голосованием на местных выборах и теми налогами, что платят частные лица, малые предприниматели и прочие создатели валового продукта, школа обучения пользования свободой действительно возникает в виде муниципалитета.

Денег достаточно не будет никогда. Выбор между ремонтом кладбища, модернизацией водокачки и закупкой компьютеров в среднюю школу - всегда болезненный. Но это выбор местного сообщества, граждане принимают решение и сами несут ответственность за его реализацию. Причем это серьезная ответственность. Не захотели иметь американские жители высокого налога на недвижимость, снизили финансирование средней школы - ушли из школы грамотные учителя, понизились образовательные шансы для детей. Можно подумать, что тем, у кого нет детей, - все равно Это не так. Образовательные шансы понизились, а молодежная преступность повысилась, жить в этом обществе стало гораздо хуже. Вот баланс между интересами и ответственность за принятое решение и есть основа местного самоуправления.

— В какой мере государство заботится о его развитии?

— В нашей конституции заложен либеральный конституционный идеал. Идти, конечно, до него очень долго, проблем накопилось много, они уже обозначились. Когда в 2002-м было объявлено о начале реформы по разграничению полномочий, все встрепенулись с надеждой. Казалось, нужно решить вопросы устойчивой финансовой базы местного самоуправления, его большей подотчетности перед населением и обязательно начнется рост этого самого демократического устройства.

Муниципальная реформа началась с работы комиссии по разграничению полномочий. Было определено несколько направлений, начиная от сельского хозяйства и заканчивая социальной сферой, где произошла ревизия федерального законодательства. Первая цель - четко поделить, кто за что отвечает на своем уровне. Чтобы не было так - беженец появляется в городе, а кто ему должен помочь, не понятно.

Но как только началась ревизия федерального законодательства, комиссия выяснила: объем социальных обязательств государства существенно превышает его финансовые возможности. У страны общий объем обязательств - 3,1 триллиона рублей, а средств в бюджете - 2,1 триллиона.

При этом по Конституции Россия - социальное государство. Его идея близка и понятна большинству населения, привыкшему иметь социальные гарантии.

— Разграничения полномочий, это, в первую очередь, разграничение ответственности перед населением. В советское время этот вопрос не стоял так остро...

— Да, тогда было очень мало возможностей для индивидуального предпринимательского роста, но крыша над головой была практически у всех.

Правда, социальные язвы были больше скрыты, бедные до начала перестройки составляли 12 процентов, а на селе - до 18. Теперь они гораздо больше на виду. Но как разграничивать полномочия, когда социальный государственный пакет больше, чем его кошелек?

Есть два пути. Во-первых, сократить нефинансируемые обязательства и потом четко разграничить полномочия.

Второй путь - не принимать радикальных мер по сокращению социальных обязательств государства, а разграничить полномочия таким образом, чтобы дефицит был распределен между разными уровнями государственной системы.

Выбран второй путь, при этом политические риски перераспределены в пользу федерального уровня, больше рисков идет вниз. Сокращал социальный пакет, государство не может предоставить более широких возможностей для зарабатывания денег.

Вот это очень серьезная проблема социального устройства, но ее нужно решать. Ни комиссия, ни государственная власть к разговору с народом на эту тему оказались не готовы.

— В прошлом году принята новая версия закона об общих принципах организации местного самоуправления. Учитывая доработки, в которых вы принимали участие как эксперт, сможете ли сказать, что с 2006-го мы начнем жить по обновленному закону, и станет ли местное управление действительно самоуправлением?

— Муниципальная реформа завершится, по моему мнению, не скоро. Ее составляющие - административно-территориальная реформа, то есть новая «нарезка» территорий, и финансовая стабилизация муниципальных образований. Если с «нарезкой» все пройдет более-менее гладко, то с финансовой стабилизацией дело может затянуться надолго.... Захотят ли чиновники из центральных структур власти отдать муниципалитетам все и сразу?

И еще. В 2003 году принят новый вид закона об организации местного самоуправления, содержащий некоторые требования к новому бюджетному устройству. Это значит, что закон должен быть принят после введения соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы. А поправки в действие еще не вступили. Законопроекты по ним прошли первое чтение осенью прошлого года, но до сих пор на второе чтение не вышли, а это очень симптоматичный пример.

Остается только надеяться, что к 2006-му решатся все нерешенные вопросы.

  

Сергей МАКИЕНКО, г. Курск. Курская городская общественно-политическая газета «Городские известия», № 92 (2135), 03 августа 2004 г.