Чем рынок отличается от планового хозяйства? Отличие одно и принципиальное - наличие конкуренции. И она у нас есть. Правда, еще несколько дикая, первобытная, но есть. В ее становлении происходят очень интересные процессы. Государство не относится безучастно к конкурентной борьбе. Однако нередко при сочетании слов "государственное регулирование" начинаются вопли - мол, рынок должен быть свободным, руки прочь от хозяйствующих субъектов. Но можно ли пускать это дело на самотек?

Особенность конкуренции в том, что если государство не вмешивается в "свободные рыночные процессы", то постепенно конкуренция начинает убивать самое себя. Более сильные экономические субъекты подавляют более слабых, и в итоге происходит монополизация. Конкуренция очень уязвима в своей основе. Стало быть, ее надо защищать от нее самой. Через законы, конечно.

Из истории вопроса

Понятно, что в СССР никогда законодательства о конкуренции не было, как не было и самой конкуренции. Правда, откуда ей взяться в тех условиях, когда всю экономику страны держали в руках два ведомства - Госплан и Госснаб. Распределение товаров народного потребления производил Госплан, а распределение продукции материально-технического назначения осуществлял Госснаб. Эти вещи напрямую связаны - политический строй, наличие конкуренции и государственное регулирование.

Когда в нашей стране остановилась социалистическая экономическая модель, то системы распределения, служившие несколько десятилетий, в новых условиях оказались непригодными. Потом, помните - перестроечные лозунги Горбачева, "ускорение", и сразу заговорили о поощрении конкуренции. Тем не менее, начали создаваться кооперативы, что-то разрешили делать. Впоследствии, когда к своему концу подошел Советский Союз и в экономике наступил полный хаос, выяснилось, что строить новую экономику и новое общество невозможно без законодательства о конкуренции. Мы не изобретали велосипед: в США еще в 1890-м году был принят федеральный закон, который получил название "Закон Шермана" - по имени сенатора, который этот закон внес, этот документ еще известен как "закон против трестов", "антитрестовское законодательство". В Европе соответствующие законы появились чуть позже. И с конца 80-х годов у нас стали предприниматься попытки разработки соответствующего закона. Был даже проект постановления Правительства под названием "О конкуренции на социалистическом рынке".

Причем интересно, что инициатором всей этой работы был тот самый Госснаб - главный монополист в стране. Там понимали, что скоро Госснаб станет никому не нужен. И дабы этому ведомству сохраниться, оно и предложило принять антимонопольное законодательство, и чтобы сам Госснаб превратился в антимонопольный комитет Советского Союза и продолжал бы командовать и дальше, но уже в новом обличии.

И вот в начале 1990-го года уже был создан Государственный комитет по антимонопольной политике, где и шла работа над законом, который был принят в марте 1991 г. под названием "О конкуренции, ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Как ни странно, коммунисты проголосовали за этот закон во всех трех чтениях. Ни одного "против" и ни одного "воздержавшегося" не было. Во фракции создалось впечатление, что на фоне бурных и бесконтрольных рыночных преобразований как раз этот закон отчасти восстанавливает административно-командную систему, потому что предусматривает механизмы государственного регулирования экономики.

Впоследствии, уже летом 1991-го года, был принят и закон об ограничении монополистической деятельности в СССР, который стал одним из последних памятников союзного законотворчества. Этот закон так и остался текстом и никогда не применялся.

Что сейчас?

Начиная с 1991-го года, закон много раз менялся не всегда в лучшую сторону. Помимо этого закона появилась целая область, которая относится к антимонопольному законодательству. В новой Конституции как минимум в двух статьях (8-я и 34-я) - прямо закреплены принципы антимонопольного регулирования. В частности, сказано, что "не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию". Кроме того, появился новый Гражданский кодекс, где есть ряд норм, связанных с антимонопольным законодательством.

Особняком стоит закон о защите конкуренции на финансовых рынках, принятый 23 июня 1999 г., так как в общем законе было изначально установлено изъятие из его действия рынка финансовых услуг, потому что это очень специфическая область. Было бы неправильно регулировать эту сферу по тем же правилам, как товарные рынки. Но, к сожалению, закон получился не очень удачным: он так написан, что не то что обычный человек, даже юрист его не прочитает.

Ежедневно мы ощущаем на себе действие еще одного закона: включаем свет, газ, садимся в электричку... При этом пользуемся услугами естественных монополий. Есть соответствующий закон, принятый в 1995 году, о естественных монополиях. Сразу заметим, что следует различать сферу регулирования естественных монополий и антимонопольное законодательство. Это две стороны одной медали.

Закон о конкуренции преследует цель защиты конкуренции, ее развития и пресечения монополистических злоупотреблений, тем самым поддерживает нормальные условия рынка. Закон о естественных монополиях не является антимонопольным, он регулирует деятельность монополий разрешенных, "естественных".

Например, есть железная дорога. Можно, конечно, рядом проложить еще две пары рельсов, пустить по ним поезда с тем, чтобы бороться за потребителя через качество услуг и более низкие тарифы. Однако каждый понимает: для этого нужны такие вложения, какие не окупятся за десятилетия. То же самое с нефтегазопроводами, электроэнергетикой.

В этих сферах монополия является естественным состоянием вещей. Но для того, чтобы она не превратилась в кошмар для потребителей, чтобы не злоупотребляла своим исключительным положением, государству нужно напрямую контролировать монопольную деятельность - прежде всего путем регулирования тарифов на услуги.

Но внутри самой монополии есть зоны нормальной конкуренции. Например, на той же железной дороге - обслуживание пассажиров, ремонт подвижного состава и многое другое не являются монопольными сферами.

Закон у нас действует в целом успешно. Хотя мы видим, как постоянно и не всегда обоснованно повышаются тарифы.

Такая недобросовестная конкуренция

В законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности есть нормы, посвященные недобросовестной конкуренции. Строго говоря, недобросовестная конкуренция не относится к антимонопольному законодательству. Это институт гражданского права, если уж на то пошло. Действия, которые признаются недобросовестной конкуренцией, как правило, не влияют на общие условия конкуренции на том или ином рынке. Просто одни субъекты рынка пытаются добиться преимуществ перед другими путем применения разного рода сомнительных методов. Это может быть незаконное использование товарного знака, интеллектуальной собственности. Может быть недобросовестной реклама, которая очерняет конкурента. Массовое явление - переманивание клиентуры, тоже одна из форм недобросовестной конкуренции.

Сейчас есть и Гражданский кодекс, и закон о рекламе, и другие законы, которые могут использоваться для защиты от этих действий.

С недобросовестной конкуренцией получилась интересная вещь. Оказалось, что защита от такого частного правонарушения в нашей стране теперь могла осуществляться не только путем подачи судебных исков непосредственно лицом, пострадавшим от недобросовестных действий, но и в административном порядке, - чего практически нигде раньше не существовало.

Можно обращаться не в суд, а в этот специализированный антимонопольный орган. И что самое интересное - антимонопольное ведомство оказалось наделено правом и по собственной инициативе возбуждать и рассматривать дела о недобросовестной конкуренции, даже не дожидаясь каких-то жалоб. Хотя на практике чаще всего, конечно, есть обращения заинтересованных лиц. Но были и такие случаи, когда антимонопольное ведомство возбуждало расследование по собственной инициативе.

Судебный путь в любом случае остается. В суд можно обращаться всегда. Но помимо этого появилась еще одна возможность, еще один способ защиты - в административном порядке.

Как применяется антимонопольное законодательство

Антимонопольный закон защищает конкретные хозяйствующие субъекты, потребителей. Но это не его самоцель: через защиту этих лиц он защищает конкуренцию как таковую. Закон применяется не столько к каким-то субъектам или объектам, сколько к рынку.

В сфере применения закона есть два исключения - рынки финансовых услуг, о чем уже говорилось выше, и отношений, связанных с объектами интеллектуальной собственности. По последнему поводу сказано очень туманно следующее: "Настоящий закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав, за исключением случаев, если соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции, либо приобретение, использование и нарушение исключительных прав на объект интеллектуальной собственности, и могут привести к недобросовестной конкуренции". Вы поняли что-нибудь или нет?

Самое важное в законе - статья 6 по антиконкурентным соглашениям. Вот как раз тому, чему был посвящен американский закон Шермана, когда несколько лиц-конкурентов договариваются о каких-то условиях ведения бизнеса, и это позволяет каждому из них получить преимущество на рынке. Основная сложность в применении этого закона - в отсутствии прямых доказательств сговора. На доказательство требуются огромные затраты - и финансовые, и профессиональные, и материальные, и временные. Денег, которые выдляются из бюджета на деятельность антимонопольного органа, просто недостаточно для такой работы.

Наиболее опасный вид соглашений - это так называемые "горизонтальные картели". Это когда непосредственные конкуренты договариваются между собой о поведении на рынке. Чаще всего - о ценах. Причем очевидно: вот он, сговор. Ну не могут цены сами по себе расти, да еще скачками. Например, есть две фабрики по производству галош. Встречаются их директора за рюмкой чая, договариваются, что будут поддерживать такие-то цены на одном уровне, никому не обидно, и бороться не надо. Это самый типичный случай.

Но есть и иного рода соглашения, "вертикальные". Бывает, покупатель говорит продавцу: "Я буду такой товар покупать только у тебя, и ни у кого другого". Или наоборот, продавец обязуется свой товар продавать только этому покупателю. Все это негативно влияет на конкуренцию, но представляет меньшую опасность, чем соглашение между непосредственными конкурентами.

И, наконец, в законе есть большая статья 4, где надо обратить внимание на одно из основных понятий - "группа лиц". В некоторых случаях приходится рассматривать в качестве единого хозяйствующего субъекта не отдельное юридическое лицо, а целый набор лиц, которые действительно фактически и экономически являются единым хозяйствующим субъектом, потому что они объединены единой волей. Возьмите Газпром, например.

Для иллюстрации можно привести одно дело, когда потребителю было отказано в заключении договора поставки газа. Потребитель обратился в антимонопольный орган. Дочерняя структура, с которой должны были заключать договор, оправдывалась: мол, не можем подписать договор, потому что материнская компания дала указание - контракт с этим потребителем не заключать. Антимонопольное ведомство выдало предписание о заключении этого договора не дочерней, а материнской организации. Управленческий холдинг не осуществлял поставки, но предписание было дано ему.

Это очень важный прецедент. Санкции возникли не для того лица, которое нарушило, а для другого лица, которое определяло все поведение нарушителя.

Как узнать доминанту?

Есть два основных вида монополистической деятельности, запрещенных этим законом. Это злоупотребление доминирующим положением и антиконкурентные соглашения.

Что такое доминирующее положение? Прежде всего, это доля на определенном товарном рынке, которая подсчитывается по специальной методике. Если оказывается, что у хозяйствующего субъекта доля на рынке меньше 35%, то его нельзя признать доминирующим; при доле от 35 до 60% его можно признать доминирующим, если антимонопольное ведомство предъявит соответствующие доказательства. Если свыше 65%, тогда хозяйствующий субъект предполагается доминирующим, если он сам не сможет доказать обратное.

Конгломерат, который представляет собой единое лицо, может состоять из десятков и сотен юридических лиц. И тогда оказывается, что формально у каждого субъекта, например, по 2%; а таких мелких (конгломерат просто специально раздробили, чтобы спрятать концы в воду) три десятка, и на самом деле их общая доля 60%! И ситуация, как понимаете, совсем другая.

Отдельная область этого законодательного регулирования - государственный контроль за концентрацией, которая может осуществляться путем юридических слияний, присоединения компаний, через покупку пакетов акций, имущества и прочее.

Что в проекте?

Имеется проект новой редакции Закона - "Закон о защите конкуренции". Действующий сейчас документ нуждается в улучшении. Принципиальные особенности проекта в объединении двух законов: регулирования товарных рынков и рынков финансовых услуг. Если закон будет принят в таком виде, то не будет отдельного закона о защите конкуренции на рынках финансовых услуг.

Достоинства этого проекта в том, что в нем сохранено все, что есть в действующем законе, за исключением неудачных моментов. Но сверх того, там очень много положений принципиально новых.

Предложена принципиально новая модель определения доминирующего положения, которая позволяет установить так называемое "совместное доминирование нескольких хозяйствующих субъектов, не входящих в группу лиц". Это означает понижение существующих сегодня пороговых значений для установления доминирующего положения. Последствием этого будет, в частности, применение закона к хозяйствующим субъектам, выпадающим сегодня из действия закона.

Что делать, если...

Если речь идет об антимонопольных злоупотреблениях, то для начала обратитесь в специализированный орган, то есть в антимонопольное ведомство. Если там отказывают, вы все равно можете обратиться в суд. Но когда дело сложное, нужно проводить анализ рынка, устанавливать доли на рынке, суд - не лучший вариант, он в принципе не занимается исследованиями рынка. Это не его задача.

Но есть случаи, когда переплетаются нормы антимонопольного законодательства и нормы гражданско-правовые. Например, в Гражданском кодексе есть статья 426 "Публичный договор", в которой перечислено, в каких случаях продавец или лицо, оказывающее услуги, обязано заключать договор с каждым, кто к нему обратится. К примеру, в магазине вам не могут отказать в продаже товара. Знайте, что сотрудники антимонопольного органа имеют доступ куда угодно для выполнения своих полномочий, об этом сказано в законе. Есть еще дополнение: "органы внутренних дел обязаны в пределах своих полномочий оказывать помощь сотрудникам антимонопольного органа для выполнения ими служебных обязанностей". К сожалению, на практике это взаимодействие или отсутствует, или работает неэффективно. А по идее эти нормы закона создают основу для того, чтобы и производить выемку документации, серверы опечатывать и прочее.

Другое дело, нашим специалистам все-таки не всегда хватает профессионализма в этой сфере. Конечно, в той же Америке уже больше ста лет существует законодательство, естественно, там и система подготовки специалистов налажена. А у нас эти пробелы восполняются путем повышения квалификации или обучения лиц, уже работающих в антимонопольных органах. Приходит много выпускников вузов, даже студентов, людей с опытом работы в правоохранительных органах. Хорошо, что хотя бы суды за последние годы стали лучше понимать специфику антимонопольного законодательства, чем это было вначале.

Автор благодарит за помощь в написании материала заместителя председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ Гайнана Евгеньевича Авилова, встреча с которым произошла в Клубе региональной журналистики "Из первых уст".

  

Людмила ЛЕСУНОВА, г. Уфа. Информационное агентство "Башинформ", раздел «Комментарии», 21 июля 2005 г.