|
«Боже, сколько же у вас рекламы вокруг дорог!» – удивляются в городах России гости из заграницы. Во многих странах она запрещена, потому что, когда вокруг множество интересных вывесок, призывающих туда повернуть, сюда зайди, водитель перестает видеть дорожные знаки.
Но для того, чтобы иметь законное право убрать рекламные щиты с обочин дорог, необходимо внести не одну поправку в различные нормативные документы. Дело в том, что в России сейчас установление щитов никак не связано с вопросами безопасности дорожного движения. Щиты устанавливает (или контролирует установку) местная власть. Естественно, что она, получая за использование рекламных площадей деньги, заинтересована в их большом количестве. И только новое законодательство может лимитировать органы местной и региональной власти по их деятельности в «красных линиях», которые находятся по сторонам дорог.
Один из разработчиков направлений этого нового законодательства, директор по развитию фонда «Центр стратегических разработок» Олег Фомичев, в конце декабря попробовал рассказать журналистам о новых инициативах власти в сфере безопасности дорожного движения.
Началось все с того, что в 2004 году в Центр стратегических разработок по просьбе Германа Грефа пришел руководитель ГИБДД Виктор Кирьянов. Он изложил ученым-теоретикам свое понимание всей глубины проблем в сфере безопасности дорожного движения. Ученым ничего не оставалось, как за эту проблему взяться. Они привлекли всех имеющихся экспертов, которые были в МАДИ, в НИИАТе, в Научно-исследовательском центре безопасности дорожного движения при ГИБДД, изучили вопрос, написали программу и теперь сомневаются, что выполненная работа получилась достаточно высокого профессионального уровня. Хотя бы потому, что не хватило объема экспертных аналитических исследований, адекватной статистики, подобной той, которая существует в исследованиях западных стран, в самых передовых школах, вроде Австралии, Нидерландов, Швеции, где несопоставимо с нами высок уровень экспертных исследований в этой сфере. По большому счету, за год российская группа родила лишь подходы к тому, как решать наши проблемы, с учетом всех российских особенностей: коррупции на дорогах, и прочих «веселостей».
Разработанные группой меры практически в полном объеме вошли в федеральную целевую программу, которая получила поддержку в ГИБДД и в последние дни 2005 года обсуждалась в российском правительстве. С большой долей вероятности, программе предстоит стремительное движение по инстанциям.
Из первых уст
Олег ФОМИЧЕВ:
– На самом деле, безопасность дорожного движения – одна из сфер, где, в отличие от экономики, социологии, политологии, экспертиза была фактически угроблена в начале 90-х годов. В Советском Союзе существовало несколько крупных исследовательских центров, которые занимались проблемами безопасности дорожного движения на уровне Западной Европы и Соединенных Штатов. С тех пор наука на Западе в сфере безопасности дорожного движения сделала просто качественный скачок, а мы шагнули далеко назад. И только сейчас, когда мы стали пожинать эти проблемы, в высших органах власти появился некий социальный заказ, транслированный от населения, что нужно, вообще-то, что-то делать с безопасностью дорожного движения. Одновременно с этим посылом снизу наше начальство перестало вовремя добираться на совещания по московским пробкам. И тогда вдруг выяснилось, что никаких наработок и никаких системных подходов к решению проблемы безопасности движения в стране не существует.
Ресурс лоббирования программы у разработчиков достаточно большой. Эксперты уверены, что в нижней палате российского парламента депутаты «Единой России» поддержат все направления руками и ногами, особенно после того, как проблемой, видимо, заинтересовался президент. Он готов заплатить за реализацию программы из российской казны миллиарды рублей.
Кроме экспертных наработок, в целевую программу вошло, конечно, еще много ненужных дорогостоящих вещей, от которых она раза в три распухла, но близкие к законотворчеству люди хорошо понимают, что именно такие вещи бывают необходимы для согласования вещей действительно нужных.
Одной из основных целей экспертной группы из Центра стратегических разработок значилось снижение погибших в ДТП к 2015 году в два раза по сравнению с 2004-м. В федеральной целевой программе эту цифру подкорректировали и написали «в 1,5 раза». Корректировка как бы менее обязывает и допускает некие резервы в реализации мероприятий.
Реализация федеральной программы начнется уже в 2006 году. Большая часть из мер, которые планируется предпринять, станет реальностью в 2006-2007 годах. Вернее, в ближайшие два года будут внесены изменения в законодательство на федеральном уровне, а дальше все зависит от того, как программу начнут реализовывать на местах. Предполагается, что до 2012 года местные органы власти и местные подразделения ГИБДД снизят число смертей на дорогах в 1,5-2 раза.
Обращая внимание всех автолюбителей на то, что предложения, сформулированные в программе, еще не обрели статуса закона, «168 часов. Обозрение» все-таки предлагает всем заинтересованным лицам познакомиться с основными наработками.
Координация деятельности органов власти
В советское время все исследования и все государственное управление в сфере дорожного движения фокусировались в МВД и – конкретно – в ГАИ. С тех пор было несколько административных реформ с попыткой лишить ГАИ несвойственных ей функций. В результате эти функции были у ГАИ отняты и никому не переданы. Государство этих функций просто лишилось. В современной России нет взаимодействия между органами власти по вопросам безопасности дорожного движения, нет ответственных за организацию дорожного движения на местном и региональном уровне, и потому вещи, которые в нормальной системе государственного правления решались бы достаточно просто, у нас решаться не могут.
Не ведется системно работа по разработке технических регламентов строительства дорог и производства нового автомобильного оборудования. Более того, долгое время при лоббистских усилиях со стороны наших отечественных компаний не предпринимались шаги по ужесточению технических регламентов. С одной стороны, говорилось, что любое ужесточение приведет к удорожанию российских автомобилей и население не сможет их покупать. С другой стороны, увеличивались пошлины на импортные машины и на подержанные иномарки, чтобы и этот канал перекрыть, усиливая протекционизм нашим автомобилестроительным компаниям.
Сегодняшняя практика строительства и эксплуатации улично-дорожной сети соответствует действующему законодательству только потому, что на самом деле законодательства такого практически нет. Есть внутренние регламенты, очень слабо отработанные с точки зрения безопасности дорожного движения.
Из первых уст
Олег ФОМИЧЕВ:
– Я думаю, если бы мы сейчас распустили органы ГИБДД, ситуация на дорогах сильно не изменилась бы. Не потому, что гаишники такие плохие, а потому, что у нас весь комплекс проблем настолько глубок, что уже ниже нам падать, пожалуй, некуда. Но без ГИБДД в нынешней ситуации мы эти проблемы решить просто не сможем. Если мы сейчас распустим ГИБДД, то лишимся единственного инструмента, который еще в состоянии хоть что-то делать. Потому что и Минтранс, и Росавтодор, и Рособразование от этих проблем очень далеки. У нас нет ни одного органа власти, кроме ГИБДД, который чувствовал бы свою ответственность за ситуацию на дорогах. То есть местные власти что-то делают по собственной инициативе. Но в том же законе о местном самоуправлении такой функции по организации дорожного движения за ними не предусмотрено. В рамках закона о безопасности дорожного движения также не указано, кто и чем должен заниматься. Но самое главное – не указаны источники средств, из которых будут финансироваться эти мероприятия.
Неорганизованность на месте ДТП
Если помощь пострадавшему в автомобильной аварии оказывать в течение 3-5 минут, можно предотвратить чуть ли не 70-80 процентов смертей. Это теория, а на практике с момента поступления сигнала до момента принятия решения о выезде машины «скорой помощи» проходит, как правило, 10-15 минут, и в два раза больше по времени выехавшая бригада будет добираться в крупных городах до места ДТП.
Ситуация становится совсем безрадостной, если учесть, что в России человеку без медицинского образования вообще запрещено оказывать первую медицинскую помощь на месте ДТП. То есть законопослушный человек, увидев, что на дороге что-то случилось, обязан просто позвонить и потом дожидаться, когда прибудет соответствующая служба. Через 40 минут после аварии 55 процентов пострадавших в ДТП успевают умереть. При этом только 3 процента случаев смерти связаны с гибелью непосредственно в момент ДТП.
Действия сотрудников МЧС тоже зависят от несовершенства законодательства. Приезжая на место ДТП, спасатели вынуждены тратить время на то, чтобы решить, приступать к разборке автомобиля или нет? Потому что каждый раз рискуют, что владелец, после того как его освободят, может подать в суд на МЧС и отсудить у службы достаточно большое количество денег за то, что якобы не было целесообразности в разборе автомобиля, потому что водитель не находился в критической ситуации. И вот вместо того, чтобы сразу бросаться на спасение человека, который зажат в автомобиле, сотрудники МЧС начинают ходить вокруг и около и оценивать вероятность судебного разбирательства.
Эта проблема во многом завязана на интересах страховых компаний, которые с удовольствием откажутся от возмещения ущерба в тех случаях, когда будет доказано, что сотрудник МЧС неправильно начал разбор автомобиля.
К разработке федеральной целевой программы, кроме ГИБДД и экспертов из заинтересованных организаций, Центр стратегических разработок привлекал Российский союз автостраховщиков. Они поддержали большинство идей и цель программы, не скрывая, что для страховых компаний снижение количества ДТП и смертности – кровная заинтересованность. Потому что, чем меньше случается ДТП, тем у страховых компаний больше прибыль и меньше страховые выплаты. Ответственность страховых компаний за трагедии на дорогах в федеральной целевой программе пока не прописана. Хотя, если мы, создавая ее, внимательно присматривались к западному опыту, то упущение разработчиками сделано непростительное. Потому что во время организации дорожного движения в Европе одним из первых возник вопрос оценки ценности человеческой жизни. Страховые компании были обязаны за летальный исход выплачивать от 100 тыс. долларов. Для того чтобы как-то сократить свои выплаты и организовать лучше дорожную систему, они за свои деньги поставили телефоны по магистралям, построили пункты оказания первой медицинской помощи.
Три направления прошли мимо оценки ценности человеческой жизни
Анализ интеллектуальных усилий радетелей за безопасность дорожного движения позволяет выделить три основных увиденных ими направления сокращения смертности.
Первое – дорожное строительство и организация дорожного движения. Второе – деятельность на месте ДТП, включающая новые стандарты первой медицинской помощи, доставки в больницу, прибытия служб и так далее. Третье – обеспечение законопослушности в сфере дорожного движения.
Третья сфера, считает Олег Фомичев, на самом деле, самая важная. Любые положительные изменения в этой области значительно повлияют на цифры снижения смертности.
Но если первую проблему есть надежды сделать делом политическим, потому что и президент ее в своем послании озвучил, и заседания правительства обещаны по этой тематике, и недавно было заседание президиума Госсовета, то усилению водительской дисциплины может помешать неподготовленность общественного мнения. Потому что обывательская точка зрения достаточно проста: все проблемы вокруг безопасности дорожного движения сводятся к проблеме взаимоотношений сотрудников ГИБДД и автовладельцев, то есть к неизбежности взяток одних другим.
Из первых уст
Олег ФОМИЧЕВ:
– Никаких велосипедов для борьбы с коррупцией на дорогах изобретать не нужно. Потому что есть всего два пути борьбы с коррупцией. Во-первых, позитивные стимулы для коррупционеров в виде повышения социального обеспечения и заработных плат. Они уже есть. То есть установлен социальный пакет, лишение которого для сотрудника ГИБДД будет очень болезненным. Теперь нужны негативные стимулы, заключающиеся в мгновенном отчислении сотрудника со службы с лишением его всех государственных надбавок и так далее в случае, если он замечен в коррупции. Это большой антистимул.
Одновременно с отработкой этих стимулов и антистимулов нужно не забывать о технических средствах, снижающих вероятность контакта сотрудника ГИБДД с участником дорожного движения. Весь мир по этому пути идет.
Из первых уст
Олег ФОМИЧЕВ:
– Проблему неготовности общественного мнения к тем достаточно жестким мерам, которые нужно предпринимать, чтобы снизить смертность, можно рассмотреть на примере ремней безопасности. Все мы знаем, насколько явное отторжение у участников движения вызывают любые попытки со стороны властей заставить все-таки пользоваться ремнями безопасности или как-то простимулировать их использование. Люди, которые себя считают экспертами в сфере безопасности дорожного движения, сразу же приводят довод, что ремни на самом деле не гарантируют 100-процентной безопасности, что бывают случаи (2 или 3 процента), когда человек, не пристегнутый ремнями безопасности, оказывается жив, а если бы он был пристегнут, то оказался бы мертвым. Но в остальных-то 98 процентах случаев это правило не работает!
Неинерционные ремни безопасности действительно бывают более опасны, чем инерционные. Потому что они могут вызвать переломы ключицы, переломы ребер. Но сейчас все современные машины оснащаются инерционными ремнями. Эти ремни без преднатяжения, когда человек просто как на жесткую опору на них наваливается. В современных иномарках вообще не пристегиваться, сидя за рулем, нельзя сказать, что запрещено, но очень опасно. Потому что в сочетании с подушками безопасности непристегнутый человек за рулем может получить гораздо большие травмы, чем когда человек без подушки безопасности едет.
Истории о том, как в программе появлялись новые направления
Руководитель Центра стратегических разработок Герман Греф не пожалел бюджетных денег и послал экспертов в командировку в Сингапур, чтобы они своими глазами посмотрели передовой опыт организации дорожного движения. Сначала Греф, а потом и эксперты очень впечатлились огромным автопарком для детей, который хотя бы один раз обязаны посетить все школьники Сингапура. Каждому школьнику на это посещение отводится целый день, в течение которого проводится большая игра. Дети становятся в ней сначала пешеходами, потом водителями. Игра проходит в форме викторины одновременно с движением на трехколесных велосипедах, имитирующих автомобили.
Доподлинно не известно, целый день провели российские эксперты в детском городке Сингапура или нет, но инвестиции на подобные проекты запланированы в рамках федеральной целевой программы. Создание автогородков для детей в крупных городах России эксперты-разработчики программы считают очень важным направлением, в которое не жалко вложить огромные деньги, чтобы лет через 10-15 у нас просто на порядки сократилось количество смертей.
Только факты
В Оренбургской области впервые за 10 лет выигран суд против дорожных служб, которые не вовремя вырыли яму, из-за которой водитель попал в аварию. Во время суда выяснилось, что существуют стандарты дорог, которые являются закрытым документом. В этом закрытом документе сказано, что покрытия на дорогах на определенное количество сантиметров должны восстановить за определенное количество часов.
Орловские полковники милиции считали дурным тоном садиться за руль трезвыми до тех пор, пока как раз на День милиции не случилась страшная авария. Первым разбился замначальника районного ГАИ, который врезался в троллейбус, вторым разбился начальник этой же ГАИ, который на 20 минут позже ехал по той же дороге. Погибли пять человек.
Только цифры
За год потери России от ДТП превышают более чем в два раза все потери СССР в афганской войне. Треть погибших составляет наиболее экономически активное население. 20 процентов пострадавших в авариях стали инвалидами.
Каждый год в России погибает в ДТП 30-35 тысяч человек. Примерно за 10 лет в результате ДТП погибло практически население небольшого региона России.
Пристегивание ремней безопасности на 50 процентов сразу может снизить смертность в результате ДТП.
Только 30 процентов из всех выписанных квитанций потом оплачиваются. При этом эксперты утверждают, что назначение штрафа происходит менее чем в половине выявленных случаев ДТП.
Внимание!
Сегодня в программе – завтра в законе
1. Изменение недавно принятого Градостроительного кодекса.
Попытки группы успеть вставить в этот кодекс на стадии обсуждения буквально несколько строчек, обязывающих органы местного самоуправления формировать на стадии подготовки генерального плана города комплексные схемы организации дорожного движения, не удались. Если бы экспертов депутаты услышали, то уже сегодня мы могли требовать от власти изучать организацию движения не на уровне кварталов, а на уровне всего муниципального образования. Такой подход к генеральному плану города позволял бы устранять узкие места и давал бы автомобилистам надежду на то, что пробки с улиц города убрать можно.
2. Создание аудиторской службы, ответственной за эффективность организации дорожного движения, светофорного регулирования, разметки и т. д., с точки зрения снижения вероятности возникновения ДТП и снижения смертности. Ответственность за полный реинженеринг этих развязок.
3. Введение двухуровневой системы подготовки водителей, при которой на срок около года выдаются права с большим количеством ограничений по перевозке пассажиров, по соблюдению скоростного режима, по нарушениям правил дорожного движения.
За несоблюдение этих ограничений начинающий водитель может быть лишен прав на управление транспортным средством. В следующий раз он получит право сдавать экзамен только через 3-5 лет. Многоуровневая система подготовки водителей даст от 9 до 43% снижения вероятности ДТП среди молодых водителей.
4. Создание законодательной основы для использования автоматических средств технического контроля, которые позволили бы резко снизить коррупцию, убирая момент контакта сотрудника ГИБДД с правонарушителем. Движение к схеме: автоматическая фиксация нарушения – уведомление о штрафе.
Эти технические средства контроля есть, и цена их достаточно приемлема, но сегодняшнее российское законодательство позволяет привлекать к административной ответственности только того, кто сидел за рулем, а не владельца транспортного средства. Да и система автоматической фиксации нарушений не позволяет в большинстве случаев установить личность того, кто сидел за рулем. Фактически это несоответствие ставит крест на любых попытках внедрения автоматических средств контроля, и проблема, которая решена в развитых странах, в России не решается.
Моральную сторону вопроса о том, насколько гуманно штрафовать владельца, а не непосредственно водителя, российские эксперты надеются обойти через введение механизма гражданской ответственности по аналогии с ОСАГО, когда владелец транспортного средства штрафуется не за то, что он совершил правонарушение, а несет ответственность за то, как его автомобиль используется.
5. Законодательное определение регламента взаимодействия служб, регламентация оказания помощи пострадавшим в ДТП лицами, не имеющими медицинского образования, в первую очередь сотрудниками ГИБДД.
Разработчики программы считают, что в систему подготовки сотрудников ГИБДД обязательно должны быть включены вопросы оказания первой медицинской помощи. Профессиональные водители большегрузных автомобилей, сотрудники транспортной инспекции также должны быть этому обучены. Можно создать стимулы и для самих водителей по повышению навыков оказания первой медицинской помощи. Например, через страховые механизмы: если человек прошел курсы оказания первой медицинской помощи, для него может быть снижена стоимость страховки или ОСАГО.
6. Необходимость возврата на новом технологическом уровне к балльной системе фиксации нарушений.
Вводить эту систему, в которой можно учитывать историю правонарушений каждого не на уровне протыкания дырок, а на уровне информационных ресурсов, без создания предварительной нормальной базы данных по всем транспортным средствам и по всем водителям – бессмысленно.
Совет Федерации и ГИБДД настаивают на том, чтобы привязать набор критических баллов к отъему прав. Эксперты из Центра стратегических разработок считают, что нужно просто более эффективно воздействовать на таких нарушителей экономическими методами, повышая для них в разы стоимость страховки. При этом, если нарушитель хочет снизить количество баллов, которое он набрал, ему нужно дать такую возможность: либо путем посещения лекций по безопасности дорожного движения, либо путем прохождения курсов повышения водительского мастерства.
Воздействие через механизм страхования, по замыслу разработчиков программы, возможно распространить и на другие моменты. Например, стоимость страховых выплат для человека, попавшего в аварию, получившего серьезные телесные повреждения или повреждения автомобиля, может снижаться в зависимости от того, пользовался ли он ремнями безопасности или не пользовался. Это можно установить с достаточно высокой степенью вероятности.
7. Контроль за вождением в нетрезвом виде.
На взгляд разработчиков программы, система проверки на состояние опьянения, которая введена сейчас, – перегиб. Система стала полностью неадминистрируемой, человека в нетрезвом состоянии в нынешней ситуации слишком маловероятно привлечь к ответственности. Поэтому предлагается вернуться к той системе, когда сотрудники ГИБДД могли использовать портативные средства контроля за состоянием опьянения. Они, между прочим, используются во всех развитых странах. Правда, не в качестве окончательного подтверждения анализа, а в качестве предварительной проверки. При этом эксперты, отдавая себе отчет, что это самая благоприятная среда для коррупции, предлагают использовать те меры, которые опять же применяются в развитых странах. Речь в данном случае идет о комплексных интенсивных проверках, когда, грубо говоря, на определенных участках снижается скорость движения и сотрудники милиции просят открыть окно автомобиля. Несколько сотрудников стоят одновременно на нескольких полосах движения с трубочкой, и каждый проезжающий дует в нее. Проведение двух или трех таких интенсивных стопроцентных проверок, по оценкам той же Всемирной организации здравоохранения, снижает количество вождений в нетрезвом виде на 20 процентов.
8. Создание Агентства по образованию, которое будет разрабатывать требования к автошколам по материально-техническому оборудованию, по квалификации преподавателей и так далее.
Видимо, будет создана некая система сертификации, потому что разработчики программы весьма далеки от всяких либеральных вещей по поводу демократизации лицензирования и сертификации. Наоборот, они уверены, что чем будет жестче система сертификации, тем меньше рисков.
Предусмотрен также межведомственный контроль. Сейчас автошколы контролирует Рособразование (ранее Министерство образования). Этот контроль признан неэффективным, но попытка заменить его на контроль со стороны МВД тоже не изменит ситуации. Эксперты склоняются к созданию неких коллегиальных органов, где возможно проявление конфликта интересов между участниками, чтобы они, грубо говоря, «стучали» друг на друга.
9. Предлагается ввести единый федеральный телефонный номер, на который смогут звонить все попавшие в ДТП.
В зависимости от того, откуда будут звонить, звонок автоматически переведется в ближайший пункт.
Вопросы по созданию единого федерального номера, агентств, служб межведомственного контроля и осуществлением разных других новшеств, естественно, увязываются с вопросом новых ресурсов, увеличением штатной численности и прочих приятных вещей.
И потому за бюджетные деньги, предусмотренные на реализацию программы, будет биться не одна группа лоббистов. Автомобилисты могут высказать свои пожелания депутатам Государственной думы лично или присылая свои отклики в редакцию газеты «168 часов. Обозрение».
При содействии клуба региональных журналистов «Из первых уст», г. Москва.
Ольга КОПШЕВА, г. Саратов. Газета «168 часов. Обозрение», № 3 (23), 26 января-1 февраля 2006 г.
|
