К началу 2005 года социальная проблематика стремительно переместилась в самый эпицентр экономической повестки дня. Речь идет о 122 законе, который получил название Закона о реформе социальных льгот. По своему замыслу реформа социальных льгот была масштабной социально-экономической реформой, которая изменила не только и не столько сами социальные льготы, сколько институты и механизмы реализации. Прошел год. Острота и нервозность, с которой эта тема обсуждалась, стихла. И теперь самое время задать вопрос: а нужно ли было это делать вообще? И что же сегодня находится в центре социальной политики? Охарактеризовать современную социальную политику государства мы попросили директора Независимого института социальной политики Татьяну Михайловну Малеву (г. Москва).

— Татьяна Михайловна, почему реформа социальных льгот вызвала серьезное социальное, общественно-политическое напряжение в обществе? И как вообще получилось, что все институты социальной защиты, социальной политики в России оказались связанным с этим инструментом – льготой?

— Я хочу напомнить, что мы вступили в 2005 год с такой ситуацией, когда в России насчитывалось более 1000 различных видов социальной поддержки населения, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения. Причем, один и тот же человек мог претендовать сразу на несколько видов льгот. Тем не менее, статистики, которая бы отвечала на вопрос, сколько льгот получает один человек, не существует.

— Как такое могло произойти?

— Вообще льгота появилась как награда отдельному человеку или небольшой социальной группе, как форма признания заслуг перед государством.

Уже в середине XX века те функции, которые были делегированы льготе, серьезно изменились. В социалистический период мы имели дело с политикой уравнивания доходов населения и заработной платы. Функцию дифференциации доступа различных социальных групп к набору материальных благ выполняла льгота. Вот почему льгота стала распространяться не только на инвалидов, участников Великой Отечественной Войны, но и по отраслевому принципу. На льготу стали возлагать надежду как на экономический инструмент, думали, что она поможет выровнять те диспропорции, деформации, которые проявились при резком снижении доходов населения. Возникла задача поддержания уровня и качества жизни социально уязвимых групп. Льгота начала активно использоваться и для этих целей.

Но я думаю, что если на один инструмент навесить все мыслимые и немыслимые функции, то рано или поздно этот инструмент вообще перестанет выполнять какие бы то ни было функции. Именно с такой ситуацией мы столкнулись. В этой связи сама идея реформирования социальных льгот абсолютно понятна. Она назрела, даже перезрела. Когда говорят, что закон поторопился, – это не так, он безнадежно опоздал

— Мы очень часто сейчас слышим следующее: «Закон правильный, но шаги по его реализации давались с трудом. Мол, ошибки в реализации — это вина и региональных властей, и федерального правительства. Это действительно так?

— Нет, проявились системные противоречия, которые заложены в самом законе, вне зависимости от конкретных действий региональных властей, вне зависимости от программы, которую реализовывало Министерство здравоохранения и социального развития. Произошла замена идей реформы социальных льгот идеей разграничения бюджетных полномочий. По сути дела было произведено разграничение категорий льготников. Произошла децентрализация институтов социальной защиты. А если происходит децентрализация институтов социальной защиты, то мы должны признать, что разрывается социальное пространство, что у нас на разных территориях люди имеют разный доступ к реализации своих социальных прав.

Результаты таковы, что год спустя, всего 5-6 регионов пошли по жесткой схеме замены натуральных льгот денежными пособиями. Есть регионы, которые полностью отказались от этого пути. Основная часть российских регионов приняла полу-комбинацию: монетизировала самые простые виды льгот, а остальные оставила в натуральном выражении. Здесь нельзя говорить о плохом исполнении или политической незрелости региональных властей. Им это позволил сделать сам закон номер 122, в частности, пункт «возможность отказа от монетизации на уровне регионов». В результате Россия не захотела монетизировать льготы.

— Понятно, что когда проводятся такие масштабные действия, есть проигравшие и есть выигравшие. Так кто же выиграл, а кто проиграл?

— Приблизительно половину населения монетизация никак не затронула. 4% людей действительно потеряли от монетизации льгот. И есть значительная доля граждан страны, (около 40%), которые выиграли от монетизации. Однако все самые крупные потрясения у нас впереди. Если будут происходить серьезные изменения в тарифах на ЖКХ, если мы при этом попытаемся заменить денежными компенсациями льготы по ЖКХ, то нас ждет совершенно другая ситуация. Более 50% российских семей, российских домохозяйств будут ощущать реальные потери. И это приведет к серьезным социальным изменениям.

Но у монетизации есть жертва, которая действительно ставит под сомнение необходимость проведения монетизации. Это пенсионная реформа в России. По сути дела, пенсионная реформа, запущенная в 2001 году, имела один мощный фактор, ради которого можно простить многое, — это усиление страхового компонента. Мы все-таки попытались перейти от системы социального обеспечения к системе социального страхования. До 2005 года страховой элемент медленно, но верно рос, и это давало некоторые надежды, что страховая компонента в пенсии будет больше, чем компонента государственной, базовой пенсии.

Что произошло в результате монетизации льгот? Люди сказали свое «нет» действиям правительства. Власть стала срочно искать пути выхода из положения. И приняла политическое решение. Поскольку абсолютная часть льготополучателей – люди пенсионных возрастов, государство пошло на беспрецедентно высокую, почти на 40%, индексацию базовой части пенсии. По сути дела, этот жест, этот шаг выбил пенсионную систему из того вектора, по которому она развивалась до этого. И выбил до 2012 года как минимум. Все это приводит к ситуации, при которой дефицит пенсионного фонда неизбежен. По сути дела, я думаю, что пенсионная тема вновь скоро станет повесткой номер один в социальной политике.

— Начался 2005 год с вопроса о реформе социальных льгот, закончился формированием еще более сильных императивов, которые получили название «национальных социальных проектов». Мы вообще правильно движемся? В нужном направлении?

— Как правило, когда анализируют тот или иной закон, инициативу, смотрят, что они в результате дают людям, не ухудшают ли положение беднейших слоев населения. Сегодня в центре социальной политики стоит задача сокращения бедности. А должна стоять задача восходящей вертикальной мобильности. Первая задача решается методом социальной поддержки беднейших слоев населения. Вторая — позитивными программами социально-экономического развития страны в целом. Конечно, вертикальная мобильность означает не просто приращение доходов, не только улучшение имущественных параметров. Посмотрите, как с середины прошлого века изменились качество и стандарты, уровень жизни. Если в середине XX века мы добились того, что у нас все получили среднее образование, а высшее образование было эксклюзивным, то уже к 80-м годам стало ясно, что высшее образование — уже скорее норма, а не эксклюзив. Вот пример вертикальной социальной мобильности. Мы должны дать нашим детям определенные ресурсы, которые позволят им постепенно улучшать свою позицию в обществе.

— А как вы оцениваете национальные проекты?

— Национальные проекты сегодня направлены на повышение заработной платы в бюджетном секторе экономики. В первую очередь, в здравоохранении и образовании. Прискорбно низкая заработная плата в бюджетном секторе экономики, в здравоохранении в том числе, совершенно очевидна. Но насколько правильно сформулирована задача? На мой взгляд, она сформулирована однобоко, узко и не приведет к должному эффекту, если мы не попытаемся ее реализовать в несколько другом ключе. Речь должна идти не о повышении заработной платы в бюджетном секторе экономики, а речь должна идти о повышении эффективности самого бюджетного сектора экономики.

Пример. Сейчас очень много средств будет вкладываться в строительство диагностических центров, в покупку оборудования и так далее. Это все очень нужно и важно. Но я не вижу строки, которая называется «повышение квалификации медицинского персонала, освоение новых методик». Допустим, построят в каком-нибудь маленьком городке диагностический центр, привезут новое оборудование. А врачи не умеют с этим работать. Образно говоря, вы пройдете супердиагностику, а вам скажут: «Пейте анальгин». Это сегодня характерная черта здравоохранения — существенное продвижение в диагностике наряду с абсолютно консервативными методами лечения.

Одним словом, я не вижу, чтобы национальные проекты были направлены на повышение качества оказываемых населению услуг.

P.S. Благодарим за помощь в подготовке материала Клуб региональной журналистики «Из первых уст» РОО «Открытая Россия» (г. Москва).

  

Регина КРАШЕНИННИКОВА, г. Магнитогорск. Газета «Открытая газета», 30 марта 2006 г.