Сегодня, как я обещала, расскажу о встрече в КРЖ «Из первых уст» с Татьяной Михайловной Малевой, директором Независимого института социальной политики. Проблемы, поднятые в её лекции «Социальная политика России: с периферии в эпицентр экономической повестки», очень близки нам, дорогие читатели, и я не могу обойти эту тему в нашей газете. Так что предметом нашего разговора станет и «Закон о реформе социальных льгот», известный населению просто как закон номер 122. Реформа социальных льгот была масштабной социальной и экономической реформой, которая изменила не столько сами социальные льготы, сколько институты и механизмы реализации.

Монетизация льгот. Год спустя.

Прошел год, пока мы определялись: нужно или не нужно трогать социальные льготы.

Теперь можно говорить, кто выиграл, кто проиграл. Опросы общественного мнения к концу года показывали, что многие из тех, кто протестовал против монетизации льгот, спустя какое-то время оценивают эту ситуацию положительно. Приблизительно половину населения это никак не затронуло, 4% людей действительно потеряли от монетизации льгот. Зато 40% выиграли, особенно жители сел и малых городов. Но она очень больно ударила по льготополучателям крупных городов, по тем, у которых, например, очень насущна проблема транспорта.

Что такое льгота? Вообще, льгота появилась, как форма признания и социальная награда отдельному человеку или небольшой социальной группе, как признание заслуг перед Отечеством, перед государством и так далее.

Хочу напомнить, что, вступая в 2005 год, Россия оказывала более тысячи различных видов социальной поддержки 236 категориям населения. Все было между собой перекрещено, один и тот же человек мог претендовать сразу на несколько видов льгот. Правительство, уже начав монетизацию льгот, долго путалось, сколько у нас в стране льготополучателей. Пенсионный фонд, социальные учреждения были перегружены, практически работали без выходных, определяя количество льготополучателей, составляя единый список и исключая повторы. Теперь ясность есть.

Когда говорят, что закон поторопился, – это не так, он безнадежно опоздал. Проблема и интрига заключается не в том, нужен или не нужен был закон, а какова его концепция, каков замысел, какова его реализация. На самом деле закон номер 122, строго говоря, не является законом о реформе социальных льгот, это закон, направленный на упорядочение и нормализацию финансовых взаимоотношений бюджетов различного уровня за выплату тех или иных льгот населению.

По сути дела было произведено разграничение категорий льготников. В России на разных территориях люди имеют разный доступ к реализации своих социальных прав. А должно быть единство социальных прав граждан вне зависимости от того, на какой территории они находятся. Закон 122 разорвал это социальное пространство. На разных территориях у одних и тех же социальных групп разный доступ к возможности реализации своих прав, разные регионы оказались в совершенно разном положении с точки зрения возможностей финансирования тех льгот, которые были отнесены к региональному уровню. В результате шаги по реформированию, по монетизации социальных льгот, по замене натуральных льгот денежными компенсациями, дались большим трудом, гораздо большими усилиями. В том числе финансовыми, экономическими, социальными потрясениями, политической напряженностью.

Результаты год спустя таковы: всего 5-6 регионов пошли по жесткой схеме замены натуральных льгот денежными пособиями. Есть регионы, которые полностью отказались. Их бюджета хватило для того, чтобы поддержать прежнюю систему предоставления этих льгот в натуральном выражении. Большая часть российских регионов приняла полу-комбинацию, монетизировав самые простые виды льгот, которые могли быть монетизированы, а все остальное оставила в натуральном выражении. Так сделать позволил сам закон, пункт «возможность отказа от монетизации на уровне регионов». Закон 122 как бы сказал: «Хотите – монетизируйте, хотите – нет», и большая часть России нашла способы остаться на прежней политике предоставления натуральных льгот.

Натуральные льготы или денежные выплаты?

В этом году значительная часть льготников Дербента сделала свой выбор в пользу денежных выплат. Дело в том, что получение этих денег гарантировано. Проблема натуральных льгот была в их формальности, далеко не все имели реальный доступ к получению, например, тех же путевок на санаторно-курортное лечение. В то же время даже при неадекватном размере денежных выплат, они гарантированы, а получение путёвок негарантированно. Нет для льготников и проблемы городского транспорта: ПАТП запустил новые комфортабельные автобусы, а плата за проезд - всего 3 рубля. Не только льготники, все жители, особенно окраин города были в восторге. Как писала наша читательница: «Это не только красивый транспорт, на них и водители вежливые, не то, что грубияны на «маршрутках»! Оплата за проезд меньше, а график работы автобусов до позднего вечера, это же здорово!» («ВЕСТИ» № 3). Митинги водителей частных «газелей» ни к чему не привели. Скептики считали, что это рекламный ход и с Нового года будет повышение, но просчитались.

Татьяна Малева приводила примеры, что из-за бюрократизации далеко не все льготники имели реальный доступ к получению бесплатных лекарственных средств. Для того чтобы получить рецепты на бесплатные лекарства, надо было пройти большие административные барьеры. А это было не просто тем, у кого не хватает физического здоровья.

Я поинтересовалась у тех, кто пользуется этой льготой, у врачей, выписывающих рецепты, каково положение в Дербенте. И оказалось, что проблем в этой области нет, участковый врач может выписывать бесплатные рецепты при посещении льготника на дому. Сумма, на которую они выписываются, не ограничивается. Есть такие больные, на которых государство тратит в год по 50 тысяч рублей, в то время как денежная выплата составит что-то около 10 тысяч. Именно поэтому у части льготников, страдающих серьёзными заболеваниями, и отказавшихся от натуральных льгот по незнанию, другая проблема: как на мизерные выплаты приобрести дорогие лекарства.

Но главная причина отказа от натуральных льгот – тяжелое материальное положение. У нас не столько трудоспособные люди поддерживают своих родителей, сколько наоборот, льготополучатели подчас экономят на себе и на своем здоровье с тем, чтобы получить деньги и отдать детям. Семьи, состоящие из пенсионеров, передают свои сбережения молодому поколению.

Пенсионная реформа - главная жертва

У монетизации есть самая главная жертва, которая действительно ставит под сомнение её необходимость, – это пенсионная реформа в России.

Пенсионная реформа прошла много этапов своего обсуждения. К сожалению, не реализовалась концепция накопительной пенсионной реформы. Та реформа, которая была запущена в 2001 году, имела один мощный фактор – это усиление страхового компонента. Мы попытались перейти от системы социального обеспечения к системе социального страхования. На протяжении трудовой жизни работник делает страховые взносы на финансирование своей будущей пенсии. Худо ли, бедно ли, система набирала свою силу. До 2005 года этот страховой элемент медленно, но верно рос. Это давало некоторые надежды, что страховая компонента в пенсии будет больше, чем компонент, связанный с государственной базовой пенсией.

Поскольку большая часть льготополучателей – это люди пенсионных возрастов, Правительство пошло на индексацию именно базовой части пенсии. Вне зависимости от оценки, кто потерял или не потерял от монетизации. По сути дела, это было нарушением закона об индексации пенсии, это было политическое решение. После того, как пенсионное законодательство в части основ пенсионной реформы было утверждено, дальше на протяжении 3-4 лет государство ни разу не отступило от этого закона. Оно индексировало пенсии в четком соответствии с буквой закона. Отступление произошло в начале 2005 года, когда государство вынуждено было идти на срочную, беспрецедентно высокую, почти на 40%, индексацию базовой части пенсии, которая все перевернула внутри пенсионной системы. У нас вновь воспроизведена ситуация, когда базовая пенсия, олицетворяющая государственное пенсионное обеспечение, опять стала большей частью. А страховая часть, обязанная стимулировать людей к формированию своего пенсионного капитала, зависящего от заработка, от продолжительности работы, опять уступила место базовому элементу.

Это чисто тактическое отступление, этот шаг выбил пенсионную систему из того вектора, по которому она развивалась до этого, и выбила до 2012 года, как минимум. Пенсионная реформа не решила вопрос ослабления влияния демографических факторов, не смогла создать сколько-нибудь весомый накопительный элемент, когда молодые поколения могут самостоятельно накапливать себе пенсионный капитал. Все это приводит к ситуации, при которой дефицит пенсионного фонда неизбежен. По сути дела, пенсионная тема скоро вновь станет повесткой номер один в социальной политике.

Национальные проекты

Начался 2005 год с вопроса о реформе социальных льгот, закончился формированием «национальных проектов», направленных на повышение заработной платы в бюджетном секторе экономики. В первую очередь, в здравоохранении и образовании. Однако речь должна идти не о повышении заработной платы, а о повышении эффективности самого бюджетного сектора экономики.

Никто не говорит, что при повышении заработной платы работникам здравоохранения и образования, надо бы стимулировать качество их работы, доступ населения к качественным услугам. Особенно хорошо это понятно на примере системы образования. Сегодня нет проблемы доступности высшего образования. Доступ к высшему образованию формально есть. Все социологические и экономические исследования показывают, что все, кто хочет получить высшее образование, его получают. Но эта доступность неизбежно привела к девальвации самого высшего образования. Произошло расслоение. Есть просто высшее образование, есть качественное, престижное, элитное высшее образование. И тут доступность у различных социальных групп, у различных слоев общества абсолютно разная. Вход на эти рынки разный и зависит от очень многих факторов.

Реформа заработной платы и реформа образования и здравоохранения были бы оправданы в том случае, если бы они стимулировали качество услуг, оказываемых этими сферами населению, а также повышение доступности людей к получению этих ресурсов.

Национальные проекты понимаются очень узко. Вопрос не должен состоять только в том, чтобы повышать заработную плату. Сейчас очень много средств будет вкладываться в строительство диагностических центров, в покупку оборудования и так далее. Это все очень нужно и очень важно. Но нет строки, которая называется «повышение квалификации медицинского персонала, освоение новых методик» и так далее. Обратимся к какому-то среднему или малому городу. Допустим, построят там диагностический центр, привезут им новое оборудование. А врачи не умеют с этим работать. К примеру, вы пройдете супердиагностику, а вам скажут: «Пейте анальгин». Это сегодня характерная черта здравоохранения. Существенное продвижение в диагностике и совершенно консервативные методы лечения. Спасать-то мы все равно не умеем. Да, мы уточняем диагноз, при котором люди гибнут или впадают в состояние хронического заболевания. Так что повысить заработную плату – это не значит, сделать врачей сильнее. Может быть, они станут ответственнее. Но им может не хватать знаний, современных технологий, умения, квалификации.

Руководитель КРЖ Ирина Ясина, например, «в национальный проект по здравоохранению написала бы курсы английского языка и курсы Интернет. Во всем мире при больном врач залезает в Интернет, нажимает то или иное название и изучает мировой опыт. Весь мир включен в эту сеть, все врачи, даже в Уганде понимают, что можно залезть в Интернет и узнать, как это лечат в других странах. А у нас не могут».

Сокращения бедности или рост среднего класса?

Пенсионная система еще долгое время будет находиться в самом эпицентре того, что будет делать государство. Это ответственность любого цивилизованного государства – забота о пожилых и утративших трудоспособность людях. Одновременно с этим мы понимаем, что есть и другая проблема. Это проблема детства. Действительно, если посмотреть трезво, аналитически, то самые бедные в стране – это семьи с детьми.

Мы должны понимать, что это не два разных полюса: пожилые и дети. Изменение демографического баланса между поколениями перекладывает всю нагрузку на трудоспособное население, которое будет платить за социальную поддержку и пожилых и детей. Но самый тяжелый вопрос будет заключаться в том, какие экономические и социальные стимулы остаются у трудоспособного населения, которое должно на себе вытаскивать эти две пирамиды.

От того, что мы с вами все время слушаем, может сложиться впечатление: «Ой, все так плохо, вообще жить не стоит». Что-то плохо. Мне тоже что-то очень не нравится. Но нам же нужно понять, что делать в той ситуации, в которой мы оказались, как граждане этой страны.

Рассматривая отдельные социальные группы, направляя одним или другим ресурсы или программы, государство защищает социально уязвимых. А социальная политика должна быть адресована всему населению. До тех пор, пока мы не поймем, что у нас есть общество, и все интересы должны быть сбалансированы, ничего хорошего происходить не будет.

Сегодня в центре социальной политики стоит задача сокращения бедности. А должна стоять задача роста среднего класса. Это разные задачи. Первая задача решается методом социальной поддержки беднейших. Вторая - позитивными программами социально-экономического развития страны в целом. То есть, программы поддержки среднего класса быть не может, его рост должен быть естественным результатом положительной социально-экономической программы.

Что нас ждет?

Самые наиболее распространенные льготы – это льготы по жилищно-коммунальным услугам. К монетизации этих льгот еще не приступали. Так что все самые крупные потрясения ещё впереди. А если будут происходить серьезные изменения в тарифах на услуги ЖКХ, и при этом льготы попытаются заменить денежными компенсациями…

Известно, что монетизация льгот вместо 150 млрд. обошлась стране в 500 млрд., во сколько же может обойтись бюджету монетизация льгот в системе ЖКХ?

У нас более 50% российских семей (имеющие льготополучателей) будут ощущать реальную угрозу, реальные потери. Это приведет к серьезным социальным изменениям. Поэтому уроки, которые мы уже получили, надо иметь в виду на будущее.

  

Ругия КАСУМОВА, г. Дербент. Газета «Вести», № 8, 29 марта 2006 г.