Чуть более пяти лет назад по инициативе РАО «ЕЭС России» в стране заговорили о реформе энергетики. Не менее трех лет продолжались политические противостояния, которые закончились с принятием в 2003 году пяти законов, зафиксировавших суть стратегии преобразований в этой сфере. То, что заложено в этих законах, по заверению председателя правления РАО Анатолия Чубайса, не является чем-то новым, не является российским изобретением. О том, на какой стадии сейчас находится реформа, и для чего, собственно, она проводится, главный энергетик страны, а также представители консалтинговой компании РАО и Минэкономразвития рассказали на недавнем семинаре клуба региональной журналистики «Из первых уст» фонда «Открытая Россия».

Анатолий ЧУБАЙС: Инвестиции нужны немедленно

Долгое время считалось, что электроэнергетика – это монопольная сфера, следовательно, рынок там невозможен, частная собственность мало осмысленна, там нужно госрегулирование и, скорее всего, государственная собственность. Собственно, именно это представление было преодолено в мире в начале 1990-х годов (тогда в мире началась реформа энергетики), а у нас – в 2003 году. Вместо прежнего представления сформировалось другое. Внутри электроэнергетики, как технологического комплекса, есть часть, которая является монопольной и достаточно долго будет таковой оставаться, а есть часть, которая не является монопольной. Эта часть по природе своей конкурентная, а поэтому может и должна превращаться в рынок. Первая, монопольная, часть – сетевой комплекс, а в наших условиях еще и диспетчирование. Вторая, конкурентная часть – генерация, собственно производство электроэнергии. И в результате у нас сети должны остаться у государства, которое должно вести цивилизованную тарифную политику, политику, которая дает ясный ответ, как рассчитываются тарифы за передачу электроэнергии в сетях. А вся генерация должна отойти в частные руки, в конкурирующие генерирующие компании, которые на прозрачных процедурах между собой на рынке конкурируют за доступ к потребителю. Вот такая конструкция была заложено в реформе.

Еще в 1999-2000 году мы обосновывали, что нужно делать в энергетике, и говорили, что нужно посмотреть на ситуацию с мощностями. Да, так случилось, что в 1990-е годы в стране существенно сократился спрос на электроэнергию, и значительная часть модностей простаивала. Но ясно, что ВВП растет, может, когда-нибудь и удвоится. А это означает, что рано или поздно мы столкнемся с необходимостью существенно наращивать мощности. Если не начать это своевременно, то нам будет угрожать дефицит мощностей. Мы нарисовали график, который включал в себя кривую роста спроса на мощность, и вторую кривую – фактическую мощность. Этот график пересекался крестом, который добрые журналисты назвали «крестом Чубайса», году в 2007 или 2008. Мы сами говорили, что, если не проведем реформу, то у нас будут острейшие вопросы. Но, если быть честным до конца, мы и сами немножко отстраненно относились к этой теме. И просчитались. Мы не увидели двух процессов. Первый – реальный темп роста электропотребления или спроса на мощность в стране оказался намного выше, чем прогнозы, которые делали и мы, и правительство. В Энергетической стратегии России, принятой в 2003 году, заложены прогнозы электропотребления по пятилеткам. На период 2000-2005 год, есть пессимистический и оптимистический вариант. Самый высокий вариант прироста электропотребления на этот период был равен 53 млрд. кВт-ч. А фактическая цифра оказалась – 75 млрд., то есть в полтора раза выше. Ошибка в прогнозе в полтора раза – серьезный просчет, который был первой серьезной ошибкой в понимании ситуации. Вторая еще более серьезная ошибка состояла в том, что мы жили в цифрах общероссийских, что категорически неправильно. Когда мы посмотрели региональный срез укрупнено – по федеральным округам, выяснилось, что в стране всего 2 округа, которым дефицит электроэнергии не грозит, – это Дальний Восток и Поволжье. Во всех остальных регионах дефицит наступает либо в течение 3-4 лет, либо еще быстрее. А если добраться до регионов, то картина оказывается просто душераздирающая. Выясняется, что в стране на сегодняшний день 14 регионов имеет объем электропотребления выше, чем советский максимум. До этой зимы было 8, а после этой зимы стало 14. Это превышение в некоторых регионах составляет 5-10-15%. Например, в Белгороде, Санкт-Петербурге. А в некоторых регионах составляет 25-30%. Например, в Москве. Это означает возникновение нового качества явления. Мы его назвали для себя РПН – регионы пиковых нагрузок. В РПН нельзя подключать новых потребителей. Зимой имеющихся мощностей, используемых в полном объеме, здесь недостаточно для того, чтобы обеспечить текущую потребность. Есть еще свойство регионов пиковых нагрузок, может быть, самое тяжелое и опасное. Дело в том, что когда энергосистема в целом работает в таком предельном режиме – нулевые резервы, что категорически запрещено всеми техническими требованиями, - у вас неизбежно происходит ситуация, когда вероятность аварии возрастет просто в разы. И ситуацию с такими авариями, отключениями не исправишь так, как мы это делали во Владивостоке несколько лет назад, когда собирали по всей стране топливо, расшивали неплатежи. Станцию не построишь за две недели. Мощности нет, и точка. Появится она, в лучшем случае, через три года. Вот это качество явления настолько чудовищно значимо, что оно требует таких же масштабных и радикальных действий.

Раньше мы жили в такой логике: вот проведем реформу, закончим ее, а после этого частный бизнес будет привлекать инвестиции, уже дорегулированные энергетикой. Сейчас понятно, что долго обсуждали, долго думали, долго спорили – не успеваем. Инвестиции нужны немедленно. Инвестиции, которые, собственно, и были целью реформы, начнем разворачивать не после реформы, а в ходе ее завершающей стадии.

И тут надо понимать, когда я говорю про инвестиции в энергетике, то это не 10 млн. долларов, и не 100 млн. долларов, и даже не миллиард долларов. Это десятки миллиардов долларов. Одна подстанция среднего размера – это 400 млн. долларов. Одна станция среднего размера – 1,5 млрд. долларов.

Мы предлагаем, не дожидаясь конца реформы, применить механизмы привлечения инвестиций, адекватные экономической природе каждого из субъектов энергетики. Для государственного монопольного сектора – это государственные инвестиции, для конкурирующего сектора – частные. Мы завершаем создание 20-ти генерирующих компаний, и в течение ближайшего полугода-года все 20, одна за другой, проходят через листинг на фондовой бирже. Генерирующая компания, способна максимально быстро выйти на фондовый рынок, провести дополнительную эмиссию, выйти с классическим IPO – допэмиссией, и получить масштабные частные инвестиции. Мы ясно понимаем, что на них есть колоссальный спрос. Есть несколько видов инвесторов. Это крупные промышленные российские группы либо крупные потребители электроэнергии, либо промышленные предприятия, которые не являются крупными потребителями электроэнергии, но хотят пойти в энергетический сектор для того, чтобы заниматься им как бизнесом. Это портфельные инвесторы, мелкие финансовые фонды, которые готовы вложить небольшие объемы, но их много. Это зарубежные энергетические компании. Причем на этом рынке мы не просто предъявим допэмиссию, а мы ее выстроим в логике, когда средства, полученные от допэмиссии, поступают на инвестиционный проект. Это очень важно. Потому что, к сожалению, до сих пор тарифная среда в энергетике такова, что классическая логика инвестпроекта (окупаемость и возможность привлечения банковского финансирования) у нас не работает. Не работает, потому что тарифы неправильные. Беда в том, что вовлечь инвесторов в собственно строительный проект категорически необходимо, но абсолютно невозможно. А через IPO получить эти миллиарды возможно.

Вторая половина – сети. И, если они государственные, то – пожалуйте денежки из бюджета. Цена вопроса – федеральная сетевая компания. Государственный контроль до 75% - 160 млрд. рублей. Цифра зафиксирована, положена на бумагу и отправлена мною в правительство. Есть еще гидрогенерация, которая на 50% – государственная, на 50% – частная. 50% – это 39 млрд. рублей. Ну, еще перекрестное субсидирование – 60 млрд. рублей. Еще 5 млрд. рублей – на системных операторов. Весь запрос в сумме – 426 млрд. рублей на трехлетний бюджетный период нами сформулирован, рассчитан, обоснован и отправлен в правительство.

Вот, собственно, и вся логика. Логика, которая вырастает из реформы, позволяет завершить ее, не разрушая, а, наоборот, используя тот задел, который она создала. Логика, которая позволяет привлечь десятки миллиардов долларов в генерацию частных и миллиарды долларов государственных в сетевой комплекс, вместе с гидрогенерацией и системой операторов. Это та точка, в которой мы сейчас находимся, и в которой идут непростые дискуссии внутри правительства. Считаю, что у нас есть реальные шансы в ближайшие 2-3 года полностью завершить то, что было задумано так, чтобы привнести инвестиции в энергетику.

Что это будет означать не для энергетики? На сегодня совокупный объем инвестиций всех видов, из всех тарифных источников в энергетику в целом составляет 6-7 млрд. долларов в год. Мы говорим: «Нужно из 6-7 сделать 20, то есть утроить». Причем утроить нужно за 3 года. Как привлечь деньги, я сказал. А что будет означать консолидация колоссальных средств в энергетике? Совершенно очевидно, что львиная доля этих инвестиционных средств пойдет на заказ оборудования – паровые турбины, газовые турбины, генераторы, трансформаторы, которые точно способно производить наше машиностроение. Электротехническая промышленность. Еще в советские времена Минэлектротехпром было одним из ведущих министерств. У них точно есть задел и по кабельной промышленности, и по малым трансформаторам, и по коммуникационным устройствам. Мы понимаем, где они расположены по стране, где можно создать эти заказы. Понимаем, какой поток может туда пойти. Энергостроительный комплекс. Это колоссальный потенциал, который может быть развернут. Нам точно не нужны турецкие строители, мы точно способны разобраться своими силами. Мы точно способны их привлечь, оплатить и выстроить так, как мы сделали на Бурейской ГЭС. Монтажники, наладчики, сервисный бизнес, который находится в тяжелом положении, получает колоссальную финансовую подпитку. Фундаментальная наука. Недавно мы впервые подписали соглашение с Академией наук, потому что понимаем, что нужен их задел. Дальше – прикладная наука, проектные организации, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро. Дальше – вплоть до образования не только высшего, но и ПТУ, потому что нужны рабочие специальности. Все это означает, что программа такого масштаба – это классическая программа-локомотив, которая, в отличие от трубы в Европу, практически вся внутрироссийская, практически вся прямо воздействует на экономический рост в крупнейших секторах народного хозяйства, и которая неизбежно дает масштабные эффекты по ВВП, по средней заработной плате, по социальной сфере и т. д. Это перевод ситуации из катастрофы в двигатель, который раскручивает мощнейшие процессы экономического роста внутри страны.

Джек НЬЮШЛОСС, эксперт-консультант международной консалтинговой компании «Камерон МакКенна»: «Реструктуризация не просто хорошее дело»

Было два диаметрально противоположных подхода к решению проблемы. Один – усилить вертикаль власти, сделать министерство, как во времена Советского Союза, рулить всем этим жестко, и все будет в порядке. Второй подход, который выиграл, был такой: реструктуризировать и ввести цивилизованные рыночные отношения. Соединив все эти факторы, пришли к выводу, что систему надо ломать, потому что так она плохо работает. К такому же выводу пришли и во многих других странах. Никто не реструктурирует какую-либо отрасль просто потому, что это занятно или хорошее дело для юристов, консультантов, и дает неплохой доход. Но люди делают это по другим причинам. Причем в разных странах по разным причинам. Там, где цены выше, чем должны быть, эту отрасль разумно реструктурировать. Там, где цены ниже, чем должны быть, тоже разумно реструктурировать отрасль. Потому что иначе при тех популистских потугах правительства, которые неизбежны в любой стране, они никогда не дойдут до того уровня, когда разумно в эту индустрию деньги вкладывать.

Почему этого рынка до сих пор нет? Потому что государство его боится. Как в принципе работает эта система? Есть генерал АО-энерго. Если в регионе что-то не в порядке, губернатор вызывает генерала на ковер, дает ему втык, генерал что-то делает. Откуда на это берутся деньги – не понятно. Но берутся и что-то как-то делается. Если эту отрасль реструктуризировать, то на ковер вызывать будет некого. Это, наверное, самый большой страх. Второй страх – неконтролируемый рост тарифов. Да, цены должны вырасти неизбежно. Меня спрашивают: «А что, если они не вырастут?» Ответ простой: будете сидеть при свечках. Потому что деньги не вкладываются до того момента, пока нет гарантии того, что они вернутся. И не просто вернутся, а хотя бы с минимальным доходом. Сегодня тарифы этого не обеспечивают. До тех пор, пока цены будут такими, что деньги, вложенные в новые объекты, не вернутся, никто деньги вкладывать не будет.

Из тех вещей, которые делают в РАО ЕЭС, со многими я согласен, с некоторыми вещами я не согласен. Например, я не разделяю оптимизма Анатолия Чубайса по поводу притока инвесторов в эту отрасль в таких масштабах, о которых он говорил. Если бы у меня спросили, вложил бы я свои деньги сегодня в РАО, то, пожалуй, нет. Объясню почему. Мы следим за тем, что сказал Анатолий Борисович об инвесторах, которые купят акции генерирующих компаний. Если ты купил актив по абсолютно бросовой цене, может быть, тогда рост капитализации восполнит потери. Но если ты купил актив по разумной цене, то никакой рост капитализации не возникнет, если цены, которые платит конечный потребитель, для этого недостаточны. Ведь деньги должны приходить. С них платятся дивиденды и т. д. Поэтому я сказал, что если бы речь шла о моих деньгах, я бы подумал много раз, прежде чем вложить их в такие активы. Думаю, такие мысли есть и у других людей.

Что же до роста цен, то есть единственный метод нивелировать рост цен – это снижение издержек. Другого пути нет. Снижать издержки можно с помощью административного контроля, что в РАО «ЕЭС» и делается довольно успешно. Сегодняшняя система регулирования такая, что издержки не стоит экономить. Наоборот, их стоит увеличивать. Чем больше ты их вздуваешь, чем больше ты можешь их «впарить» регулятору, тем лучше ты живешь. Человечество изобрело единственный метод для того, чтобы снижать неразумные издержки, – это конкуренция. В этой реформе для меня была основополагающая логика: да, нужны деньги, а, значит, цены должны расти. Каким-то образом остановить или, по крайней мере, снизить рост – это снижение издержек. А снижение издержек достигается только за счет конкуренции, а из этого вырастает вся остальная картина. Мой же прогноз по ценам на электроэнергию таков. Если мы говорим о почасовых ценах, то приблизительно в 80% часов дня цены будут приблизительно на сегодняшнем уровне. Ну, может быть, несколько выше. И 20% они будут существенно выше. Потому что это те часы, которые будут платить за новые мощности, которые надо построить.

Максим БЫСТРОВ, заместитель руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонам, бывший глава департамента иинфраструктурных реформ и тарифного регулирования Минэкономразвития: «Пока мы не можем перейти к полноценному рынку».

Когда был Советский Союз, электроэнергетика была базовой отраслью по отношению ко всем остальным, и руководители страны строили избыточную, хорошо управляемую энергетическую систему, которая досталась России в наследство. Мы ломаем эту систему потому, что ранее выстроенная система могла существовать только в плановой экономике, при директивном планировании инвестиций в электроэнергетику. Эта избыточная, система должна быть сломана потому, что нынешняя экономика не потянет эту громоздкую структуру. Мы не найдем достаточных инвестиционных ресурсов для того, чтобы поддержать такую систему.

Мы разделяем отрасль на монопольные и конкурентные виды деятельности. В монопольном бизнесе государство будет регулировать инвестиционный процесс, определять направления и сети, которые будут строиться для оптимального распределения потоков энергии. В конкурентных видах деятельности (генерация и сбыт) планируется, что инвесторы выкупят генерацию и на основании ценовых сигналов рынка сами будут определять, где строить генерирующую мощность, какого типа – газового, угольного, гидростанция, приливные и т. д. В сбыте особых инвестиций не надо – это компьютер и база данных, да несколько человек, которые занимаются учетом проданной электроэнергии.

Вот эта стройная система распределения инвестиционной ответственности должна заработать после того, как будет внедрен полноценный рынок. А с этим как раз и возникают проблемы. Генерацию имеет смысл продавать для того, чтобы привлекать инвестиционные ресурсы. Но инвестор, выкупив генерацию, будет в нее вкладывать только тогда, когда получит ценовые сигналы с рынка. Но рынка сейчас нет, поэтому ценовые сигналы невозможно получить, так как Федеральная служба по тарифам регулирует тарифы на генерацию. Потому что нас держит перекрестное субсидирование. При этом, пока региональные компании не распаковывались, перекрестные субсидирования можно было прятать внутри тарифа АО-энерго. Сейчас стало понятно, что объем перекрестного субсидирования спрятать нельзя нигде. Таким образом, пока нет решения о том, каким образом решить проблему перекрестного субсидирования, мы не можем перейти к полноценному рынку. А пока мы не можем перейти к полноценному рынку, мы не можем приступить к массовой продаже генерации, чтобы инвесторы несли ответственность за генерирующие мощности.

Мы попали в заколдованный круг, где ключевым является решение проблемы о перекрестном субсидировании. Когда реформа задумывалась, предполагалось, что мы войдем в реформу с серьезным избытком генерирующих мощностей, и переживем переходный период безболезненно. У нас была избыточная система с абсолютным превышением генерирующих мощностей над пиковой нагрузкой. Нынешняя зима показала, что в целом по стране у нас есть серьезное превышение общеустановленной мощности над возможным пиком потребления. Но в отдельных регионах отсутствуют необходимые резервы для покрытия пиковых нагрузок. Получилось то, чего мы боялись. Мы входим в стадию реформы, когда пытаемся сформировать полноценный рынок, с дефицитом. Этого мы всегда боялись и не хотели. Мы хотели успеть сделать реформу до того, как возникнет дефицит. По нашему мнению, сейчас квази-дефицит – недостаток резервной мощности. Но мы решили застраховаться от этой ситуации и придумали систему, которая, как нам казалось, была бы способна страховать возможный недостаток инвестиционных средств в переходный период. Назвали ее «Система гарантированных инвестиций». Суть системы гарантированных инвестиций состоит в том, что инвестор, который выиграл конкурс на строительство генерирующих мощностей и вложил деньги, гарантированно получает возврат своих инвестиций в течение определенного срока, допустим, 10 лет. У этой системы было много противников. Говорили, что это нарушает принцип конкурентной среды, что инвесторы, которые выиграют конкурс, получат преимущество, потому что получат возврат своих инвестиций в любом случае. Что это будет несправедливо по отношению к существующим генерирующим мощностям. Мы отвечали просто: «Эта система как раз и способна снять тарифную нагрузку». Как сейчас формируются инвестиционные ресурсы в РАО ЕЭС? Они собирают абонентскую плату со всей страны и вкладывают ее в текущем году в строительство объектов генерации. Таким образом, эти деньги сразу попадают в тариф, сразу собираются с населения и закладываются в этом же году. С гарантированными инвестициями ситуация другая. Инвестор вкладывает, строит, а потом ему за 10 лет, постепенно, из тарифа все это возвращается. То есть, во-первых, все растягивается на 10 лет, а во-вторых, это отложенные деньги. Таким образом, если заработает механизм гарантированных инвестиций, ситуация способна к более или менее выравниванию.

Еще важно помнить, что когда реформа задумывалась, предполагалось, что одновременно пойдут две реформы – газовая и электрическая. В этом была серьезная логика. То, что происходит с ценами на газ, используемый для генерации электроэнергии, – это неправильно. В идеале либерализацию генерации нужно было бы делать одновременно с либерализацией рынка газа. Я имею в виду появление конкуренции цен на газ, а не директивное их установление правительством. Но когда электрическая реформа пошла вперед, газовая затормозилась до полной остановки. В этом был заложен врожденный порок системы, который сейчас нам очень мешает. Те же инвесторы говорят: «Предположим, мы будем строить мощности. Но дайте нам долгосрочный договор на газ». «Газпром» не дает долгосрочных договоров на газ. Понятно почему: он не понимает той цены, которую ему устанавливает правительство. Горизонт планирования цен на газ, как и тарифов на другие услуги естественных монополий, у нас три года. Но инвестору 3 года мало. Он только строить будет 3 года. Ему нужно 10-15 лет. Мы такого горизонта не можем ему дать. Я бы сказал, что хотят одни, а могут другие. Мы, как правительство, хотим, но «Газпром», который оперирует газовым рынком, не может.

Надо четко понимать, что реформа энергетики идет вот в таких сложных условиях и не самым оптимальным образом. Мы понимаем, что ее надо завершать. Но хотелось бы сделать это с минимальными неблагоприятными последствиями для страны и населения.

При содействии клуба региональной журналистики «Из первых уст» Фонда «Открытая Россия».

  

Татьяна ДУМЕНКО, г. Кемерово. Областная газета «Наша газета», № 14 (1702), 07 апреля 2006 г.