Президент России Владимир Путин в январе внес в Госдуму проекты законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”, которые более года разрабатывала под руководством заместителя руководителя администрации президента Дмитрия Козака специально созданная комиссия. Свой взгляд на заложенную в подготовленных документах идеологию на страницах нашего журнала высказывает президент Фонда “Институт экономики города” Надежда Косарева.

- Дискуссия по вопросу организации местного самоуправления в стране началась еще на Гражданском форуме, тогда некоммерческие организации поставили в повестку дня обсуждение местного самоуправления как основного демократического института, обеспечивающего возможность самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Спустя некоторое время со своим пониманием местного самоуправления решило определиться и государство.

К сожалению, приходится констатировать, что государство посмотрело на местное самоуправление как на третий, местный уровень государственной власти, направленный на усиление управляемости в стране. Но мы же все понимаем, что управляемость и самоуправление - это вещи диаметрально противоположные.

Вообще Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” не о местном самоуправлении. Институты местного самоуправления как институты демократической самоорганизации граждан в той форме, которая была задумана и прописана в Конституции России, в этом законопроекте отсутствуют. Разработчики, парируя доводы оппонентов, часто говорят, что первый закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года - это такой романтический документ, и практика показала, что все заложенные в нем “демократические штучки” на самом деле не очень-то реализуются, а самым актуальным вопросом на сегодня является повышение качества и доступности общественных услуг - как государственных, так и муниципальных. Вот с этой точки зрения, собственно говоря, рассматривается и весь законопроект - каким образом государство может реализовать собственные государственные задачи на местах и как для этого приспособить местное самоуправление. К сожалению, государственная политика основана на некотором разочаровании периодом демократии, гражданской ответственности, гражданского общества. Происходит совершенно явный переход от документов, в которых были заложены стратегические цели общественного развития (та же Конституция), к вполне техно-кратическим. Законопроект очень технологичен, в нем вплоть до мелочей прописано, как бюрократический механизм на местах должен предоставлять общественные услуги. При этом вторая составляющая местного самоуправления, направленная на форму участия населения в принятии решений, выборе приоритетов, решении местных вопросов, абсолютно не рассматривается, а ведь она составляет суть местного самоуправления. По Конституции местное самоуправление не входит в систему органов госвласти, и по любому поводу Основной закон применительно к нему употребляет слово “самостоятельно”: утверждает и распоряжается бюджетом, определяет структуру органов, распоряжается собственностью. Разработчики документа исходят из принципа, что природа государственной власти и местного самоуправления едина, более того - чтобы не менять Конституцию, но все-таки провести законопроект, предложен новый термин - “публичная власть”, при этом предполагается прямая соподчиненность. Согласно разработанному документу, госвласть на уровне Федерации, госвласть на уровне субъекта и местное самоуправление - явления одного порядка, все они представляют собой некоторую форму публичной власти, поэтому по единообразным принципам должны быть выстроены как системы разграничения полномочий между этими уровнями власти, так и системы бюджетных, контрольных и прочих взаимоотношений. И это подается как основное достоинство законопроекта. В каждом своем выступлении г-н Козак подчеркивает: “Учтите, мы подходили с совершенно одинаковыми мерками как к разработке закона об органах госвласти в субъектах РФ, так и к закону о местном самоуправлении”. Введение института местного самоуправления в систему государственной власти разработчиками ставится в заслугу законопроекта.

- Надежда Борисовна, какова ваша позиция по основной сути предлагаемых изменений?

- На сегодняшний день проблемы местного самоуправления достаточно понятны. В первую очередь это финансовые гарантии местного самоуправления. Отсутствие сбалансированности между теми расходными полномочиями, которые несет местное самоуправление, и финансовыми ресурсами, которые ему предоставляют, является на сегодня самой большой проблемой. Во-вторых, это отсутствие у органов местного самоуправления адекватной имущественной базы, активов для развития муниципальных образований. Что это может быть? Земля и недвижимость. Да, муниципалитеты сегодня имеют право распоряжаться собственностью, но при жестком регулировании государства, и легитимность многих сделок может быть подвергнута сомнению. Земля - это основной актив для муниципального развития, который может быть использован и для привлечения новых инвестиций, и для развития социальной инфраструктуры на территории города. Вот на эти вопросы законопроект ответов напрямую не дает.

- Что же предлагается поставить во главу угла реформы местного самоуправления?

- Во-первых, административно-территориальное деление страны. Как вы знаете, предполагается сформировать абсолютно иные территории, принципы межбюджетных отношений и, в общем-то, даже некоторые принципы формирования доходной и расходной базы муниципалитетов. Но, к сожалению, только принципы. Известно, что основная доля критики разработчикам досталась именно по этому направлению, и даже на встрече президента с представителями депутатских фракций Госдумы от СПС было высказано достаточно жесткое пожелание, чтобы этот законопроект не вступал в силу до тех пор, пока не будут определены налоговые бюджетные основы: какие налоги реально пойдут на уровень местного самоуправления, будет ли на самом деле обеспечена фискальная автономия? В итоге в закон была внесена часть переходных положений - с 1 января 2005 года он вступает в силу в основной своей части, но при условии внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы. От проработки вопросов обеспечения фискальной автономии муниципалитетов будет зависеть все, потому что в законопроекте прописанные в рамках бюджетных взаимоотношений принципы могут обеспечить как нулевую автономию местных бюджетов, так и достаточно большую - в зависимости от того, как будут реализовываться.

Законопроект очень-очень жестко, вплоть до мельчайших подробностей прописывает, как должны определяться границы трех типов муниципалитетов: городские и сельские поселения (в их состав могут входить несколько населенных пунктов); объединяющие поселения муниципальные районы; независимые городские округа (численность населения более 200 тыс. человек), которые не будут входить в состав муниципальных районов, обладая полным набором полномочий. Есть опасение, что у сидящих наверху людей, решивших придумать самую правильную картину мира, что-нибудь не сойдется: один принцип будет другому противоречить. Есть в проекте, например, такие ограничения: с одной стороны - по количеству жителей поселения (от 1 до 3 тысяч в зависимости от малонаселенной или густонаселенной территории), с другой - по доступности центров муниципальных районов или населенных пунктов, являющихся центрами поселений, - там должна быть пешеходная доступность в течение рабочего дня или суток. Понимаете, все просчитано арифметически. Боюсь, такое пожелание может серьезно разойтись с действительностью. Я абсолютно не понимаю, зачем на федеральном уровне нужно до такой степени детально прописывать административно-территориальную структуру, как, впрочем, и другие вопросы по организации местного самоуправления. Совершенно элементарный принцип - при централизации системы адекватное для нижнего уровня решение принять невозможно даже теоретически, поскольку объем информации, необходимой для его принятия, никогда не поступит к Центру.

Кроме безумного передела территории (а это имеющая в потенциале большую рыночную стоимость земля!) предполагается еще и существенный передел муниципальной собственности согласно перераспределенным полномочиям (которые какой-то частью уйдут на уровень региона) как между вновь образуемыми муниципалитетами, так и между органами местного самоуправления и субъектов Федерации. А что такое в нашей стране передел собственности, вы знаете…

Короче говоря, за два года должна будет произойти революция на уровне так называемого местного самоуправления с переделом всех функций, всей собственности и всех территорий. Я не понимаю, зачем это нужно делать в таком революционном порядке. Какие огромные преимущества мы от этого получим? Большой вопрос, а затраты и целесообразность проведения этих огромных преобразований вызывают очень серьезные сомнения.

- Вы уже говорили, что законопроект по духу явно противоречит Конституции…

- Да, но, к сожалению, он противоречит ей еще и по букве. Разработчики говорят, что мы не имеем права так говорить, - подобные определения выносит Конституционный суд. Но обратить внимание на явное несоответствие документа Основному закону стоило бы уже сейчас, не дожидаясь судов. Первый момент - то, что для муниципальных районов на переходный период (10 лет) решением субъекта Федерации могут быть отменены выборы, и органы будут формироваться на основе представительного принципа от поселений, входящих в их состав. Это же очевидно противоречит Конституции, где гарантировано право прямых выборов для организации органов местного самоуправления. Второй момент - закон устанавливает очень жесткую и обязательную к исполнению структуру органов местного самоуправления, от численности депутатов в представительном органе в зависимости от количества населения соответствующего муниципального образования до определения, что оплачиваемым при соответствующей норме может быть только глава представительного органа и один его заместитель, вплоть до списка вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительных органов. Хотя в Конституции написано “черным по белому”, что структура местного самоуправления определяется населением САМОСТОЯТЕЛЬНО. Предлагается провести полное изменение границ муниципалитетов, при этом согласие населения спрашивать никто не собирается, это будет проводиться решениями субъектов Федерации. В Основном законе указано: при изменении границ муниципалитетов это производится с учетом мнения населения.

В других странах изменение границ происходит, как правило, в виде утверждения государством естественного процесса по инициативе снизу (объединение муниципалитетов вокруг городов в Швеции на основе освоения межсубъектных территорий). Иногда это делается для более эффективного обеспечения доступности каких-либо услуг или иных форм участия, но и в этом случае решение принимается на муниципальном уровне (или, по крайней мере, у муниципалитетов спрашивают согласия), только утверждается государственным решением. Во-вторых, этому всегда предшествует огромная работа по реальному анализу сложившихся процессов. В Дании, например, когда происходило муниципальное формирование, было проведено исследование, представившее сложившиеся 44 торговые зоны, 123 центра притяжения трудовых ресурсов, были изучены многие другие факторы - даже границы продажи газет. Только после выявления множества влияющих факторов и сложившейся на сегодня инфраструктуры было предложено муниципалитетам сформировать определенные границы. После обсуждения населением было принято государственное решение. В Финляндии лет 20 назад была попытка сверху уменьшить число муниципалитетов, но в результате прошедших больших политических дебатов от этого отказались. В общем, проблема для мира - не новая. Но способы ее решения абсолютно другие.

В законопроекте не устраняются противоречия в части самостоятельности формирования местных бюджетов, муниципалитеты ни сегодня, ни по новому закону ею в определении местных налогов не пользуются. Самое революционное и не подлежащее здравому смыслу в этом направлении положение документа - невинная глава, говорящая о том, что состав муниципального имущества определяется соответствующим федеральным законом. Я посмотрела этот федеральный закон, вернее, его проект (“О государственном и муниципальном имуществе”), в котором закреплено понятие, что государственное и муниципальное имущество определяются в зависимости от состава функций и полномочий органов местного самоуправления, субъекта Федерации и Федерации. Если какая-то функция изменяется, значит соответствующая собственность безвозмездно передается тому уровню, куда уходит функция. Я очень надеюсь, что эта “замечательная” идея не пройдет, поскольку она отражена еще только в законопроекте, не вышедшем даже на уровень российского правительства, пока он только подготовлен в недрах Минимущества.

Кроме того, местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий, которые будут переданы ему решением Федерации или субъекта Федерации. При этом в Конституции написано, что госполномочия могут передаваться… Могут, а в этом законе прямо указано, что передаются. И муниципалитеты от их исполнения отказаться не могут. Вообще-то в законе есть очень хорошая мысль, что сегодня существует проблема нефинансируемых, в первую очередь, федеральных мандатов. Когда принимают федеральный закон о ветеранах и никто не говорит, а где взять деньги на его реализацию. Проблему пытаются решить - в документе написано, что для исполнения государственных полномочий (во-первых, в этом случае полномочия будут признаны федеральными, которые передаются на реализацию муниципалитетам), обязательно должно предусматриваться финансирование, но это не ново. Новое здесь то, что средства эти выделяются только в форме целевой субвенции. Схема становится действительно прозрачней, причем в муниципальном бюджете должен идти отдельный учет доходов и расходов исполнения госполномочий и исполнения полномочий для решения вопросов местного значения. Все вроде бы неплохо, но возникает два вопроса: какое вообще это имеет отношение к местному самоуправлению (это форма финансирования государственных функций) и за счет чего будет обеспечено решение задачи по проблеме нефинансируемых мандатов? То ли за счет того, что вся бюджетная система, то есть Федерация и субъекты поделятся какими-то средствами с муниципалитетами, то ли стабильность и прозрачность будет достигнута за счет того, что муниципалитеты сократят ресурсы на решение вопросов местного значения. Разработчики говорят о том, что у нас происходит децентрализация полномочий, однако цифры - упрямая вещь. Мы сделали вариантные расчеты при нескольких предположениях, и, например, расходные полномочия местного самоуправления сокращаются: объем собственных расходных полномочий сокращается на 30-40 и более процентов от сегодняшнего уровня. Доля расходов местных бюджетов на исполнение собственных полномочий сейчас 90 %, а будет 50-60 %. Остальное составят расходы на исполнение госполномочий. Таким образом, у нас произойдет явная централизация, просто органы местного самоуправления будут исполнять государственные функции, значит, наполовину они будут государственными.

Очень много внимания в законопроекте уделяется вопросам выравнивания муниципалитетов, достижения единого уровня бюджетной обеспеченности. Однако это не должно противодействовать фискальной автономии муниципалитетов и самостоятельности местных бюджетов. В ходе реформы максимальное увеличение собственных налоговых и неналоговых источников может произойти с 29 % сегодня до 32-35 % в перспективе, а может произойти снижение - до 20 % при разных вариантах поведения власти. Кроме того, предложенная сложнейшая схема выравнивания будет противодействовать экономическому развитию муниципалитетов, в первую очередь лидеров, являющихся источниками роста. Экономическое развитие в целом будет сдерживаться системой обязательного выравнивания и системой отрицательных трансфертов, которые могут быть введены для изъятия дополнительных доходов.

Чтобы конкурировать за инвестиции и за жителей, должна быть мобильная среда, граждане должны иметь практическую свободу передвижения. Мне кажется, что гораздо важнее часть ресурсов, которые направляются на выравнивание, направить на создание мобильной среды, потому что тогда в основу будет положена конкуренция между городами как стимул экономического развития. Когда выстраивается система трансфертов, это приводит к тому, что экономический стимул нивелируется. Конечно, все зависит от степени и меры. Разработчики законопроекта тоже не оголтелые, они отрицательные трансферты придумали, но они берутся, когда муниципалитет имеет бюджетную обеспеченность сверх двукратного превышения среднего по региону уровня и в размере 50 % “излишка”, то есть доля заинтересованности на месте остается. Изъятая сумма идет на выравнивание других муниципальных образований. Но пока они будут сидеть на трансфертах, они не будут заинтересованы в развитии.

- Какие последствия принятия этого законопроекта нас ожидают?

- В ближайшие два года муниципалитеты могут быть чрезвычайно заняты: делением имущества, собственности, земли, власти… В этот период проблема ЖКХ, я боюсь, просто отодвинется на десятый план, а если еще для исполнения в полном объеме госполномочий потребуются дополнительные средства бюджетной системе в целом, то я боюсь, их опять найдут в муниципальных бюджетах.

Кроме того, любые реформы, пусть даже самые замечательные, для инвесторов это период, в который инвестиции не производятся, потому что любые преобразования в системе имеют отрицательную силу и повышают риски. Данная реформа обладает еще и дополнительными рисками для инвесторов - происходит централизация, когда от муниципалитета будет зависеть меньшее количество факторов, а это значит, что заемщик обладает меньшей возможностью влиять на собственную платежеспособность, на нее будут влиять решения вышестоящих органов. Инвестиционная привлекательность муниципалитетов будет снижаться. Весь законопроект ориентирован на решение проблем худших.

- Надежда Борисовна, а какова здесь мировая практика?

- В мире наблюдается тенденция децентрализации, то есть передачи полномочий на более низкий уровень принятия решений, она может происходить в форме деконцентрации, когда регулятивные полномочия остаются наверху, а вниз передаются только исполнительно-распорядительные. При принятии решений по изменению полномочий, как правило, используется принцип субсидиарности. Изначально его приписывают религиозным философам, а именно - Папе Пию XI: “Не дозволено с целью передачи обществу отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительной по рангу организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами”. Предложенный комиссией Козака законопроект характеризуется централизацией распределения полномочий, в большом объеме имеет признаки деконцентрации полномочий - с некоторой оговоркой. В мире тупо вниз исполнение не передается, при этом всегда обеспечивают меру свободы и адаптации исполнительных функций к местным условиям. Либо каких-то параметров, которые могут свободно приниматься, либо в форме обратной связи. Принцип субсидиарности при разграничении полномочий здесь, к сожалению, абсолютно не используется - разграничение полномочий у нас шло не снизу вверх, а абсолютно наоборот. С точки зрения мирового процесса организации общественного устройства и распределения полномочий мы пока находимся на этапе, более близком к системе мышления в тоталитарном обществе. К сожалению, слишком близко к нам наше прошлое, а особенно опасно доминирование старого менталитета. Это даже на уровне лексики можно проследить. В мире в дискуссии по поводу используются слова “разнообразие”, “кооперация”, “сотрудничество”, а у нас - “единообразие”, “порядок”, “унификация”. Лексика, присущая тоталитарной системе, но не демократическому обществу.

- Каких же целей при разработке закона пыталась достичь комиссия Козака, какие у ее членов были положительные идеи?

- Сам Дмитрий Козак, на мой взгляд, достаточно искренний человек, и он верит в то, что прописанная система сделает жизнь лучше. При этом логика здесь примерно такая: что у нас сегодня с местным самоуправлением? Плохо. Субъекты не заинтересованы в развитии местного самоуправления, не формируют квазиструктуры на уровне муниципальных районов, на уровне поселений они вообще не поддерживают развитие местного самоуправления, и вообще субъекты противодействуют реализации прав граждан, прописанных в Конституции. Что мы, как Федерация, должны сделать? Защитить местное самоуправление от субъектов. Как? Детально прописать в федеральном законе абсолютно все, чтобы субъекты не поменяли. Теперь субъекты не смогут противодействовать реализации прав граждан… Второй аргумент - народ слишком апатичен ко всему. Но мне кажется, что это не так. Есть такая организация - “Клуб 2015”, объединяющий ведущих топ-менеджеров российских компаний. Они заказали ВЦИОМ исследование на тему об отношении россиян к так называемому “русскому стандарту”: самодержавие, патернализм, превалирование государственных интересов над личными. Так вот, оказалось, что сторонниками такого стандарта являются 7 % опрошенных, а 33 % очень активно стоят на позиции личной ответственности, самостоятельности, готовности выстраивать свою и общественную жизнь самостоятельно. Властные структуры, похоже, не осознают этого и не готовы работать с населением, которое уже достаточно активно хочет принимать участие в процессе формирования общественной жизни. Продолжает действовать миф “народ - это овощ”, и под него подстраиваются все институты. В общем, разработчики верят, что придуманное ими - самый эффективный способ. Кстати, это не прямая калька с опыта Германии, но заимствований можно найти предостаточно.

- Но сегодня местное самоуправление действительно хвалить особо не за что…

- Конечно, можно говорить о недостижимом идеале. И я не меньше разработчиков законопроекта могу ругать местное самоуправление, но несколько с других позиций. Оно у нас сейчас обладает всеми признаками государственной власти, и оно точно так же коррумпировано и точно так же забюрократизировано. Но неправильное поведение местного самоуправления не есть повод для разрушения всего института. Прошло с принятия закона всего 7 лет - это исторически ничтожный период для формирования таких огромных институтов. Хорошо, что у нас хотя бы было движение в правильном направлении.

- Надежда Борисовна, какова позиция мэров? Они противодействуют принятию закона, поддерживают его?

- Нет ни одного мэра, кроме главы местного самоуправления Углича Элеоноры Шереметьевой, который бы открыто выступал в поддержку предложений Козака. Но на всех заседаниях градоначальники жестко критикуют документ с трибуны, а в итоговом протоколе - лишь поправки и в целом поддержка. По некоторым особенностям законопроекта состоялось чрезвычайное заседание конгресса муниципальных образований, хотя его позиция во всей этой ситуации не совсем ясна. Некоторые мэры под воздействием “страшилки” про то, что местное самоуправление могут вообще “прикрыть”, выступают в поддержку кремлевских инициатив.

Материал подготовлен при содействии Клуба региональной журналистики «Из первых рук»

Есть мнение

Валерий Суркин, председатель городской Думы г. Ижевска:

- Внесенный в Госдуму РФ в начале января 2003 года президентом Владимиром Путиным проект закона, на мой взгляд, существенно отличается от первоначальных версий, которые активно обсуждались в нашем обществе.

“Революционных” новаций применительно к Удмуртии проект не содержит. Закон не сможет создать какой-либо основы для обострения общественно-политической ситуации или передела собственности. Могут лишь появиться новые муниципальные образования.

Полагаю, что законом унифицируется система органов местной власти в целом в России, упорядочиваются отношения муниципалитетов с региональной госвластью в плане отработки механизма взаимной передачи полномочий. Вводятся дополнительные условия по повышению ответственности органов местного самоуправления перед населением. По сути, закон отменит сложившуюся во многих муниципальных образованиях систему совмещения должностей руководителя представительной и исполнительной ветвей местной власти. Расширяется представительство населения в представительном органе. В Ижевске, согласно проекту закона, должно быть не менее 50 депутатов.

Мне приходилось дважды лично слушать доклады основного разработчика законопроекта - Дмитрия Козака. Вопрос о соподчинении властей им ни разу не ставился.

Мне представляется, что муниципальная и государственная власть должны иметь собственную компетенцию и полномочия, за исполнение которых они должны отвечать головой, главное - перед населением. Если ответственность будет реальная, то подобная постановка вопроса отпадет сама собой.

В целом взаимодействие уровней власти все же объективно необходимо. Единым должен быть алгоритм их действий. На мой взгляд, в России наступает момент, когда проблему ЖКХ необходимо решать уже “всем миром”, иначе может наступить коллапс в этой сфере. Организующую роль в этом, безусловно, должен играть федеральный центр.

Я полагаю, что мэрский корпус озадачен некоторыми положениями законопроекта, так как придется “делиться” властью, прежде всего с представительными органами местного самоуправления. Более предметной становится их ответственность перед народом. Кстати, с введением нового закона проект бюджета и отчет о его исполнении будет в обязательном порядке выноситься на публичные слушания.

Проблема не будет решена в силу простой причины. Вышестоящая власть всегда будет решать извечную проблему – поддержка депрессивных и дотационных территорий. В связи с этим от кого-то придется “брать”, кому-то “отдавать”. Муниципалитеты окажутся, как всегда, в этой ситуации крайними. Ситуацию можно преломить только путем внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, в которых закрепить конкретные источники покрытия расходов по выполнению, прежде всего, федеральных мандатов.  

Дмитрий Винокуров, Ижевск «Деловая репутация», 11.02.2003 г.