На прошлой неделе в Парламентском центре Воронежа прошли депутатские слушания по законопроекту, разработанному комиссией, возглавляемой заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Козаком, "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Накануне Нового года Владимир Путин внес проект закона на рассмотрение Государственной Думы и с тех пор политическую элиту волнует лишь один вопрос - чем грозит надвигающаяся реформа?

Мнения по поводу законопроекта расходятся и, судя по всему, к консенсусу власть предержащие придут не скоро. Управляющий делами областной Думы Юрий Агибалов, который стал очевидцем парламентских слушаний законопроекта в ГосДуме, мягко заметил, что и в столице единого мнения по этому вопросу нет. По его словам, все участники слушаний пришли к выводу, что законодательство надо совершенствовать, и, прежде всего, укреплять финансово-экономическую основу местного самоуправления. А, с другой стороны, почти все высказались против изменения правовых основ местного самоуправления, детальной регламентации деятельности органов муниципальной власти, определения их структур и порядка формирования. Примерно на том же сошлись и депутаты областной Думы. Председатель думской комиссии по образованию, науке и высшей школе Николай Куралесин назвал обсуждаемый проект основой деятельности всего государства. Именно поэтому, по мнению депутата, надо уделить самое пристальное внимание финансовой составляющей законопроекта. Председатель комиссии по законодательству, безопасности, правам человека и регламенту Юрий Анохин считает предлагаемую административно-территориальную реформу вполне разумной, однако проблему финансовой самостоятельности закона в новой редакции не решает, поэтому рассматривать и принимать законопроект следовало бы единым пакетом с изменениями норм Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации. Заметим, что в случае принятия законопроекта Козака придется менять и Конституцию РФ, так как многие пункты законопроекта противоречат не только друг другу, но и основному закону страны.

То, что в России, наконец, началась работа по комплексному реформированию всей системы государственного устройства - это не какое-то стечение обстоятельств, а результат осознания властью необходимости таких изменений. Проблема состоит в том, что на протяжении последнего десятилетия в результате множества реформ система госуправления не была затронута. И, прежде всего, исполнительная власть. Создали основные демократические институты, более или менее обозначили полномочия ветвей власти, но в исполнительной власти все осталось по-прежнему: тот же порядок принятия решений, статус чиновника, его взаимоотношения с гражданами. Чиновник не воспринимает гражданина как равноправного партнера, которому госорган должен оказывать конкретные услуги. Но это только внешние проявления проблемы.

На самом деле, в ходе всех преобразований последних лет выясняется, что основные проблемы, которые сейчас пытаются решить на новом этапе реформ, так или иначе упираются в недостаточную эффективность институтов государства.

Любой специалист в области экономики или экономической статистики скажет, что между показателями эффективности правительства и уровнем благосостояния страны существует прямая зависимость. Поэтому, если ставятся задачи повысить уровень жизни населения, как утверждает Дмитрий Козак, то ключевым моментом является эффективность госуправления, которое требует очень серьезного отношения к себе. Эта проблема не решается одним махом, одной какой-то реформочкой или какой-то одной мерой. Это комплексная задача, которую придется решать долго.

Комплексная реформа - реформа исполнительной власти. Она предполагает, как минимум две важных составляющих. Первая из них - пересмотр функций исполнительной власти и механизмов реализации этих функций, пересмотр полномочий органов власти и того, как реально они реализуют полномочия в своей деятельности.

Следующая составляющая - эта решение проблем государственной службы. Эта реформа включает в себя комплекс вопросов, которыми определяется деятельность не органов государственной власти в целом, а деятельность чиновника внутри госструктуры. И порядок взаимоотношений этого чиновника со своим начальством, с другими чиновниками, и, что гораздо важнее для нас, взаимодействие чиновника с гражданами и организациями, с теми, на кого в действительности чиновник и должен работать по своему предназначению. Эта компонента реформы государственной службы недавно получила свое правовое оформление в виде Указа президента, которым тот утвердил программу реформирования государственной службы в РФ. Этот документ на целых три года вперед предполагает широкий набор действий, призванных коренным образом изменить деятельность чиновников в нашей стране, их правовое положение, ответственность, способы реализации возложенных на них задач. Под государственной службой понимается три вида деятельности: гражданская, военная и служба в правоохранительных органах.

Последняя компонента из административных реформ на уровне исполнительной власти - это решение проблемы разграничения полномочий между федеральной властью, властью субъекта Федерации органами местного самоуправления.

Политические и экономические риски поспешного принятия закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новой редакции очень велики, а преимущества предлагаемой реформы - неочевидны. Президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева является один из оппонентов Козака. Она кандидат экономических наук, работала в составе группы по вопросам разграничения полномочий между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В январе этого года вошла в состав экспертной группы, созданной по инициативе Дмитрия Козака. В беседе с корреспондентом "Воронежского обозрения" она изложила свою позицию:

- Государство устойчиво только тогда, когда имеет разветвленную "корневую систему" - местное самоуправление, которое решает местные вопросы самостоятельно и под свою ответственность, имея необходимые ресурсы и исходя из местной специфики и традиций. Однако продолжение вертикали власти "сверху вниз" вплоть до низового уровня приведет не к усилению, а к ослаблению российской государственности. Это перегрузит ее избыточной ответственностью за решение вопросов организации повседневной жизни граждан, приведет к "взрывообразному" росту бюрократического аппарата. Законопроект не отвечает своей стратегической задаче. По духу, по концепции все построение местного самоуправления, которое предусмотрено в нем, есть не что иное, как местный уровень государственной власти. В этой базовой позиции и заключается суть всех проблем. Представленный закон ущемляет местное самоуправление во всех отношениях: в учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, в правах на распоряжение муниципальной собственностью, на самостоятельное формирование и исполнение бюджета и т.д. В результате органы местного самоуправления лишаются возможности принимать какие-то решения по своей структуре и форме деятельности, не предусмотренные законом.

А закон в данном случае не позволяет адаптировать систему органов местного самоуправления к конкретным региональным, национальным особенностям. Конечно, он оставляет право выбора, но при этом сужает рамки, в которых можно выбирать. Однако, с федерального уровня невозможно учесть всего многообразия интересов и потребностей, которые возникают на местах. Только решения, принятые демократическим путем на местах, могут адекватно соответствовать тем потребностям, которые реально существуют. Исходная посылка законопроекта неверна - нельзя в Москве придумать, как обустроить жизнь в сибирской деревне. Предпринимается попытка повысить эффективность системы чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия. Эта попытка обречена на провал. Огосударствление местного самоуправления в условиях России с ее огромной территорией, разнообразием экономических и социально-культурных условий жизни регионов, - бесперспективная идея.

Закон концептуально выстроен, исходя из логики формирования местного уровня государственной власти, а не самостоятельного местного самоуправления, в рамках которого население под свою ответственность решает вопросы местного значения.

Большая часть статей законопроекта посвящена ответственности муниципальной власти перед государством, и только одна - ее ответственности перед населением. По законопроекту органы госвласти могут ввести внешнее финансовое управление, могут забрать часть полномочий муниципалитетов, причем основания для этого сформулированы весьма расплывчато. Все рычаги для смены руководства органов местного самоуправления фактически отданы главе региона, а не населению. Так что местное самоуправление собираются сделать инструментом реализации государственных полномочий.

Удивительно, но даже лексикон разработчиков закона сводится к словам "порядок", "единообразие", "предписанные", "установленные", "нормы" и "разграничения". В то время как ведущими терминами должны были бы быть "демократия", "разнообразие", "местные особенности", "кооперация", т.е. абсолютно другой набор слов, характеризующий совершенно другие взаимоотношения.

Нельзя также забывать, что институт местного самоуправления является своего рода школой демократии, и если мы уберем из него демократическую составляющую, то на многие годы вперед предопределим деградацию демократических институтов в России. Опасность состоит в том, что на местах реформу могут не принять, и либо ничего не будет выполняться, либо государство для выполнения предписаний начнет использовать административные рычаги. В такой ситуации данный закон лишь разовьет существующее сейчас отчуждение власти от людей.

Значительное место в законопроекте занимает административно-территориальная реформа на местном уровне. Такая реформа, независимо от того, насколько удачными окажутся модели территориального деления, не позволит повысить реальную управляемость и эффективность на местном уровне. Она не решит наиболее острых проблем сегодняшнего дня, к которым относятся хронический недостаток финансов, а не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления.

С точки зрения финансового механизма закон неоднозначный. Разработчики закона мелкими шагами идут к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Разработчики предложили передать большую долю налоговых доходов муниципалитетам. Сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. В связи с этим законопроект предлагает установить фиксированные налоговые доходы. Это абсолютно правильный шаг по направлению к увеличению доходов муниципальных бюджетов, но, с другой стороны, получится, что появятся очень богатые и очень бедные муниципалитеты.

Для устранения такой несправедливости одновременно с системой закрепления налоговых поступлений предлагается ввести систему отрицательных трансфертов. Если доходы того или иного муниципалитета превышают установленную норму, то у него изымаются доходы для перераспределения "в пользу бедных". В результате у богатого не остается стимула быть богаче, а бедный не видит смысла в том, чтобы вылезать из бедности. В данной ситуации обеспечить нормальную финансовую основу местного самоуправления может только введение местных налогов, причем надо наделить органы местного самоуправления правом самостоятельно регулировать их с учетом мнения населения. Однако пока это трудно выполнимо.

Уже сейчас можно говорить об основных рисках законопроекта. Вот некоторые из них:

- Административное реформирование весь корпус губернаторов и мэров отвлечет их от решения проблем жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения. Отсюда высокий риск коммунальных катастроф, социальных взрывов в городах и регионах.

- Резко увеличится численность бюрократов и количество инстанций, принимающих решения по вопросам местного значения, возрастут административные издержки. Дополнительные барьеры для развития экономики будут способствовать росту коррупции.

- Возрастут протестные настроения, чреватые голосованием "против всех" (на выборах Президента Российской Федерации, глав муниципальных образований, губернаторов, депутатов разных уровней законодательной власти).

Но не стоит умалять и достоинства проекта, которые нужно сохранить. Он предусматривает меры по сокращению нефинансируемых федеральных мандатов, финансирование исполнения государственных полномочий предлагается осуществлять только за счет субвенций; самостоятельное установление муниципальной властью размеров и условий оплаты труда работников муниципальных бюджетных организаций, т.е. отказ от использования единой тарифной сеткой; введение нормативов поступлений региональных и федеральных налогов в муниципальные бюджеты на долговременной основе; запрет устанавливать объемы предоставления муниципальных услуг федеральными и региональными законами (отказ от минимальных социальных стандартов).

Однако этих достоинств недостаточно, чтобы компенсировать риски законопроекта.   

Яна МИНЕНКОВА, Воронеж. Oбщественно-политический еженедельнике "Воронежское обозрение" 5 (111), 12.02.2003 года.