Поводом для нашего разговора с заместителем руководителя нормативно-методического департамента Министерства имущественных отношений РФ Павлом Потаповым стало недавнее введение в действие закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Похоже, что стоявшая перед государством цель - обеспечить жесткий контроль за деятельностью ГУПов - с выходом этого документа практически достигнута.

- В стране долгое время отсутствовало нормативно-правовое регулирование блока вопросов по деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий. Принятый закон должен был урегулировать моменты, которые в Гражданском кодексе прописаны лишь рамочно, прежде всего - по взаимоотношениям собственника и руководителя предприятия. Самая первая редакция документа в первом чтении была принята еще в 1995 году. Позднее, в 1999 году, депутаты вернулись к рассмотрению законопроекта, отклонив первый вариант и внеся новый, который позже и был принят в работу.

При подготовке ко второму чтению в работу над документом активно включилось Минимущества, поскольку некоторое время он вовсе пылился без движения, а предложенный законодателями текст в определенной степени не устраивал правительство. Представители нашего ведомства постарались включить в законопроект положения, уже действовавшие у нас в отношении федеральных ГУПов. Несколько ранее правительство одобрило "Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ", в которой в общих чертах были охарактеризованы имевшиеся в этой сфере проблемы и определены основные подходы и пути их решения. В развитие концепции вышел целый пакет документов, создавших достаточно логичную систему управления федеральными государственными унитарными предприятиями. Гражданский кодекс оговаривал в 1999 году лишь некоторые принципиальные позиции: в нем, в частности, было несколько статей, регламентирующих право хозяйственного ведения предприятия (ограниченное вещное право), на основании которого оно владело принадлежащим ему имуществом. Поэтому положения концепции мы постарались тогда максимально реализовать на уровне подзаконных актов. При дальнейшем рассмотрении закона в Госдуме удалось отразить все наиболее важные моменты непосредственно в тексте документа.

- Павел Алексеевич, какие основные новации содержатся в законе?

- Прежде всего, при подготовке закона были внесены соответствующие изменения в Гражданский кодекс. В частности, если рассматривать региональную специфику, у субъектов и муниципалитетов появилась возможность создания казенных предприятий. Особенность этой организационно-правовой формы юридического лица, одного из видов унитарного предприятия, в том, что казенное предприятие, в отличие от унитарного на праве хозяйственного ведения, основано на праве оперативного управления имуществом. Ранее ГК позволял создавать "казенки" только исключительно Российской Федерации.

- Какие здесь плюсы с точки зрения организации хозяйственной деятельности?

- Казенные предприятия, и это самое главное, не могут быть признаны несостоятельными - то есть это такая форма защиты определенного вида деятельности, сохранения имущества в неизменном виде. Соответственно, для равновесия, обеспечения интересов кредиторов введена субсидиарная ответственность собственника по обязательствам предприятия - муниципалитета, субъекта или Российской Федерации. То есть собственник имущества отвечает субсидиарно по обязательствам казенного предприятия. На наш взгляд, ряд видов деятельности, осуществляемых непосредственно субъектом и муниципалитетом при реализации возложенных на них функций, порой может осуществляться только в рамках учреждения или казенного предприятия. Кстати, учреждения нам хотелось бы "очистить" от того налета предпринимательской деятельности, который сейчас в большинстве случаев присутствует. Давая возможность субъекту и муниципалитету создавать казенные предприятия, разграничиваем коммерческий сектор (в любом случае казенное предприятие - это коммерческая организация) и учреждения, становящиеся собственником исключительно для реализации ограниченных функций.

- Помимо того, что определена возможность создания предприятий субъектами и муниципалитетами (и не только в отношении казенных, но и в отношении предприятий на праве хозяйственного ведения), жестко оговорены те случаи, когда это возможно…

- Да, и хотя формулировки весьма расплывчатые, но в то же время они дают понятия возможных направлений деятельности. Любое унитарное предприятие (как казенное, так и функционирующее на праве хозведения) обладает специальной правоспособностью - собственник создает его для реализации конкретной цели, и в принципе оно общей правоспособностью в полной мере не обладает, то есть не может заниматься иными видами деятельности, не предусмотренными в уставе.

При создании ГУПа на праве хозведения собственник несет имущественные риски, но в то же время деятельность такого предприятия, как правило, должна быть рентабельной, вернее, должно быть рентабельно основное производство, поскольку мы в любом случае не хотим рисковать имуществом, переданным предприятию на ограниченном вещном праве. Учитывая, что казенное предприятие финансируется собственником, который несет субсидиарную ответственность, по смете - оно должно обеспечивать сохранность имущества, но в то же время вести убыточное производство. Заведомо нерентабельные производства не должны функционировать на праве хозведения, иначе мы "проедаем" имущество, и в конце концов это заканчивается ничем.

- Павел Алексеевич, из Гражданского кодекса исключена возможность создания ГУПами на хозведении дочерних предприятий…

- Этот опыт мы успешно "похоронили", потому что размывались полномочия собственника. Когда предприятие, не являющееся собственником принадлежащего ему имущества, создавало еще одно предприятие-несобственник, размывались полномочия собственника между предприятием-учредителем и непосредственным собственником имущества. Фактически основные полномочия, необходимые в отношении дочернего унитарного предприятия, - по назначению руководителя, заключению с ним контракта, утверждению устава - уходят предприятию-учредителю, и у собственника не остается рычагов влияния на "дочку". А в ряде случаев складывается невозможность осуществления нормального контроля за сохранностью имущества. Другой минус в этой схеме был в том, что головное унитарное предприятие выводило активы, эти финансовые вложения, которые не могли быть реализованы, формально "висели" в бухгалтерской отчетности. Если ГУП выступает учредителем какого-то акционерного общества, он получает пакет акций, который имеет свою стоимость, и его можно реализовать. Когда ГУП выступало учредителем дочернего унитарного предприятия, оно передавало ему имущество, а взамен ничего не получало. Фактически, из-за слабой подверженности руководителя унитарного предприятия воздействию, существовала практика увода активов из-под контроля собственника. "Похороны", конечно, прошли не одномоментно, но замечу, что переходный период предусматривает всего полгода - за этот срок дочерние предприятия должны быть реорганизованы, присоединены к головному. В дальнейшем, вполне возможно, схема будет несколько смягчена, если удастся проработать этот нюанс с депутатами. В принципе, нет возражений, если просто уставы "дочек" будут приведены в соответствие.

- Насколько четко в законе разведены полномочия собственника и руководителя унитарного предприятия? Ведь именно здесь возникало самое большое число противоречий.

- Для того чтобы понять целесообразность норм, облеченных в закон, достаточно использовать аналогию с акционерным законодательством. Не случайно на этапе думских согласований в документе даже присутствовал наблюдательный совет. Полномочия в итоге распределены достаточно жестко - к примеру, предприятие не вправе осуществлять ряд сделок без согласования с собственником. Введено понятие крупных сделок, сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, - вновь некоторая аналогия с акционерным законодательством, только в нем крупная сделка "привязывается" к текущим активам, а в отношении унитарных предприятий - к уставному фонду, таким образом мы стимулируем своевременную переоценку активов. Руководитель ГУПа должен быть максимально приближен к руководителю АО, который тоже самостоятельно не правомочен принять ряд решений - таких как участие в юридических лицах, создание филиалов...

Введены серьезные ограничения для самого руководителя предприятия. Например, он не может быть учредителем юридического лица, не вправе заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой, кроме как преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, не может быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации за исключением случаев, когда это его прямые должностные обязанности, не имеет права занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления. Наложено ограничение на участие руководителя унитарного предприятия в забастовках.

Собственник теперь определяет порядок составления, утверждения и установления показателей программы финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия. Согласует прием и увольнение главного бухгалтера и вопросы заключения с ним трудового договора, утверждает бухгалтерскую отчетность унитарного предприятия, дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом. Кроме того, в уставе предприятия можно прямо записать виды сделок, согласование которых необходимо осуществлять с собственником, помимо установленных законом. Собственник утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их исполнение. В контракте с руководителем федерального ГУПа есть пункт, предусматривающий дополнительные основания для его увольнения при невыполнении утвержденных в установленном порядке четырех экономических показателей.

Впрямую прописано ограничение по возможности унитарного предприятия выступать учредителем кредитных организаций. Действительно, унитарное предприятие создается не для указанных целей, и отвлечение его средств на участие в банках никоим образом не может являться целью его создания. Предприятие не только участвует в коммерческой и некоммерческой организации с согласия собственника, но в последующем еще и распоряжается долей в их уставном капитале также только с его согласия.

Движимым и недвижимым имуществом унитарное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели и предметы которой определены в его уставе. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, являются ничтожными.

В законе оговорено, какие заимствования могут совершаться унитарным предприятием. Для казенного предприятия возможно только привлечение кредитов или бюджетных средств, для ГУПа на праве хозведения также возможна эмиссия облигаций и векселей. Но замечу, что любые заимствования осуществляются предприятием с предварительным согласованием с собственником объемов и направлений расходования этих средств. В законе прозвучал и вопрос ответственности в установленном порядке руководителя предприятия за убытки, причиненные действиями или бездействием.

Детально прописана возможность изменения вида унитарного предприятия, причем в этом случае речь должна идти не о реорганизации, а лишь об изменении вида, что производится путем внесения изменений в устав, не более того. Просто изменяется имущественный режим. Кстати, в случае если казенное предприятие реорганизуется в предприятие на праве хозведения, собственник еще в течение полугода несет ответственность по обязательствам, которые могут возникнуть.

- Основные моменты в законе прописаны под сложившуюся в последнее время систему управления на федеральном уровне. Каковы ее промежуточные итоги?

- Первые результаты управления ФГУПами на праве хозведения по новой схеме будут получены к осени. Вообще государственное унитарное предприятие - это организационно-правовая форма, которая все время сохранялась исключительно с учетом переходного характера экономики нашей страны. В целом в основных направлениях социально-экономического развития России вообще предусмотрен постепенный отказ от права хозяйственного ведения как такового, а на среднесрочный период предусматривается сокращение общего количества ГУПов на федеральном уровне - на момент принятия "Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ" их было более 13 тысяч, а предполагалось сократить их число до 1,5-2 тысяч. Но для сохраняющихся в федеральной собственности ГУПов на праве хозведения (темпы сокращения не настолько сейчас высокие, у нас их сегодня около 10 тысяч) в любом случае необходимо регламентировать их деятельность с целью обеспечения действенного контроля за использованием переданного им имущества. До момента принятия закона не были решены вопросы ни получения собственником части прибыли, ни постановки конкретных задач перед руководителем.

Основной путь сокращения числа унитарных предприятий на праве хозведения - не ликвидация, а укрупнение и акционирование (акционерное общество однозначно более прозрачно и привлекательно для инвестора). Здесь принцип один - выполнение ежегодного прогнозного плана приватизации. Хотя в перспективе, исходя из складывающейся по распределению функций тенденции (подготовка законопроекта "О государственном и муниципальном имуществе"), будет распределяться и имущество, заявляется максимальная минимизация государственного коммерческого сектора (то есть сохранятся только имеющие стратегическое значение унитарные предприятия на праве хозведения), а остальное будет существовать в рамках "казенки". Организационно-правовая форма унитарных предприятий на праве хозведения в мире - вещь исключительная.

- Кто должен осуществлять контроль за деятельностью унитарных предприятий?

- На федеральном уровне полномочия распределены между отраслевыми ведомствами и Минимущества. В ряде вопросов напрямую участвует правительство, а в некоторых случаях подключается Минэкономразвития.

Помните, я говорил о четырех принципиальных экономических показателях? Это выручка, чистая прибыль, чистые активы и та часть чистой прибыли, которая подлежит перечислению в федеральный бюджет, то есть мы контролируем объем производства, рентабельность, состояние активов предприятия и неналоговые доходы федерального бюджета. Отслеживание этих цифр дает возможность оперативного контроля за деятельностью отдельного предприятия. И если у него упала выручка, мы имеем возможность посмотреть показатели по отрасли: если такое положение у всех - это "сыграла" общая профильная проблема, а если остальные продолжают работать нормально, надо поднимать всю его отчетность, смотреть аудиторское заключение и т.п.

До выхода закона система контроля за ФГУПами (представлена на схемах. - Прим. авт.) была закреплена 228-м постановлением российского правительства от 10 апреля 2002 года. Для определения показателей экономической эффективности (чтобы не брать их "с потолка") выработали унифицированную базу - жестко формализованную программу деятельности предприятия. Это необходимо было еще и потому, что существовал ряд предприятий, за годы реформ потерявших свою ведомственную принадлежность, мы страховали отраслевиков.

До 1 августа руководитель предприятия должен подготовить проект программы. В первом разделе "Краткая характеристика хода реализации программы деятельности предприятия предыдущего года и первого полугодия текущего года" предприятие просто рассказывает собственнику о своих проблемах и предполагаемых итогах финансово-хозяйственной деятельности. Основным является второй раздел - "Мероприятия по развитию предприятия", в нем руководитель предприятия обосновывает для собственника направления траты части чистой прибыли. Напротив каждого мероприятия указывается эффект от реализации. В третьем разделе "Бюджет предприятия на планируемый период (финансовое обеспечение программы)" прописываются общие доходы за период, общие расходы, общая сумма выручки, выводится профицит или дефицит. Показатели экономической эффективности утверждаются собственником на следующий год (и руководитель предприятия обязан их достичь), а также прогнозируются в программе еще на два последующих года. Прогноз, в частности, нужен и для того, чтобы федеральный бюджет формировался более правильно, не голословно.

Да, в рамках программы мы не определяем норматива отчисления чистой прибыли предприятия в бюджет - до отраслевого ведомства доводится общее задание, и уже оно решает, с какого предприятия какую сумму получит. Но вернемся непосредственно к самой программе. Один ее экземпляр поступает в отраслевой орган, другой - в Минимущества ("крупняк" идет непосредственно к нам, в Москву, а "мелочевка" - в территориальные органы). Созданная отраслевым органом межотраслевая комиссия с участием представителей Минимущества, Минэкономразвития, Минфина, МНС до 1 ноября корректирует и утверждает программу ФГУПа. У отраслевиков полномочия значительно расширились, но теперь у них появился гигантский объем дополнительной работы. Этим и было вызвано их неприятие на этапе подготовки закона, на которое также влияла позиция руководителей ГУПов, которые раньше были практически бесконтрольны.

Если решения комиссии или ее самой нет, полномочия по рассмотрению программы целиком переходят к Минимущества. В дальнейшем утвержденная программа поступает на предприятие. Предусмотрен и второй цикл - механизм окончательного утверждения части чистой прибыли, перечисляемой в бюджет, - это происходит по итогам года, после 1 апреля. Средства перечисляются до 15 июня.

- Такая схема была разработана вами для ФГУПов. А как быть субъектам и муниципалитетам?

- Практически вся схема вложена в вышедший закон, но насаждать идею тяжеловато. Как построят контроль на местах - это дело индивидуальное, а полномочий на сегодня хватает. Ряд регионов перерисовывает эту схему, другие идут своим путем.

- Некоторые народные избранники в Ижевске полагают, что МУПы вообще не должны иметь прибыли. Как вы смотрите на такую постановку вопроса?

- Действительно, конечная цель созданного муниципального унитарного предприятия - не получение прибыли, есть специальная правоспособность. Но создано это предприятие именно в такой организационно-правовой форме, и это - коммерческая организация. Предполагается, что не в качестве основной, но цель получения прибыли все же имеет место. Прибыль у МУПа может появиться, а собственник может забрать ее в полном объеме, оставив 2 копейки. Механизм? У нас схема такая - руководитель предприятия рассказывает собственнику (уполномоченному органу), на что он хотел бы потратить прибыль, и тот может с ним не согласиться. Если МУП не прибыльное вообще, тогда надо его переводить в "казенку", иначе муниципалитет несет имущественный риск. По "казенке" за все отвечает собственник, эта организационно-правовая форма, на наш взгляд, наиболее перспективна для субъектов и муниципалитетов. Утверждается смета доходов-расходов, если что-то "сверху" заработал - все в бюджет.  

Дмитрий Винокуров, Ижевск. Журнал "Деловая репутация", 18.02.2003 г.