В недрах правительства РФ готовится тихая революция системы местного самоуправления. Сегодня законопроект поддержали федеральные министры Алексей Кудрин и Виктор Христенко. Уже известно, что в первой декаде декабря его принесут на рецензию к президенту. Если Путин даст добро, то Госдума возьмет под козырек и поставит на документе свою коллективную роспись.

Сейчас у "жертв" нового законопроекта есть уникальная возможность как-то повлиять на решение собственной судьбы. Многие ей пользуются. К примеру, в среду в столице собрался экстренный конгресс руководителей органов местного самоуправления, который высказался против правительственной инициативы.

Тем временем главный заговорщик, он же идейный вдохновитель революционного законопроекта и заместитель главы администрации президента Дмитрий Козак, не сильно беспокоится о своем многострадальном детище. За ним стоит царь и бог - госаппарат. Чьи аргументы будут сильнее?

Этим вопросом сейчас задаются не только федеральные чиновники и депутаты. Больше всего он беспокоит региональных и муниципальных лидеров. Ведь 1 января 2005 года земля под их ногами может пошатнутся и "вихри враждебные" сотрут их с политической шахматной доски. Сегодня в гостях у "Подробностей" две персоны, две оппозиционные точки зрения. С одной стороны барьера один из авторов законопроекта, заместитель председателя комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин. С другой - главный адвокат российских муниципалитетов, президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева.

- Сергей Сергеевич, один из главных постулатов реформы Козака - двухуровневая система местного самоуправления. А в чем собственно провинилась сложившаяся в стране одноуровневая система?

- Во-первых, что касается одноуровневой системы, то она сложилась далеко не везде. Есть регионы, в которых уже начала формироваться двухуровневая система. В ряде из них довольно успешно. В частности я могу назвать алтайский край, где двухуровневая система постепенно начинает вырисовываться и в рамках действующего законодательства давать определенные плоды. Во-вторых, там где существует одноуровневая система, вопрос: в какой мере реализуется право граждан на местное самоуправление. Если мы изучим ситуацию в таких районах, где оно осуществляется только на районном уровне, то мы не увидим никакого самоуправления в отдельно взятых поселениях. Самоуправление на поселенческом уровне отсутствует. Право граждан на местное самоуправление в этих поселках, а иногда городах исчерпывается правом выбирать депутатов и главу администрации районного уровня. Это не является местным самоуправлением. Местное самоуправление это та власть, которую население избирает для своего собственного поселка. Там этой власти нет. Что касается того, где хотят, где нет. Это интересный вопрос. Во-первых, во многих районах, где я был, во многих регионах очень даже хотят. Вот я, кстати, всегда привожу пример. Есть два поселка со схожими названиями в разных концах странах. Есть поселок Кола на Кольском полуострове в Мурманской области и поселок Ола в Магаданской области. У них абсолютно одинаковые проблемы, потому что они лишены законодательством, соответствующего региона и властями право на местное самоуправление. И там уже организовался некий актив, который этого права хочет. Которому не дают его реализовать, поскольку там назначенная власть. Власть назначена в виде угроза для себя со стороны этих жителей. И там сложилась ситуация бесконечного конфликта. По моим наблюдением этот процесс нарастает по стране. Я все больше сталкиваюсь с фактами, когда населения поселков в лице каких-то энтузиастов уже начинают заявлять эти права. Второе. Очень важная вещь. Не захотят избирать. А где критерии, захотят не захотят. Вообще то МС это не общественная организация: захотел собрал, захотел не собрал. МС - это форма публичной власти. Низовой фундамент той власти, который существует в стране. А власть, как известно, делится на два вида - муниципальная и государственная. Исходя из интересов сохранения и обеспечения в стране единого порядка государственности, эта власть должна быть не в виде общественной организации. Это не церковь, которую захотел в одну веру обратился, захотел в другую. Это власть и она должна существовать везде. Она должна иметь публичный характер, она должна иметь определенную структуру, определенные принципы формирования, более ли менее единые для всей страны. Если какие-то граждане не хотят пользоваться конституционным правом, которое им дано, то на этом основании нельзя лишать этого права других граждан, которые хотят им пользоваться. Даже если на выборы придут 10 процентов населения, можно сделать вывод, что население не хочет местного самоуправления. Но как быть с реализацией прав этих 10 процентов. Они имеют эти права по конституции и должны иметь возможность эти права реализовать. Исходя из этого двухуровневое самоуправление неизбежно и самоуправление на поселенческом уровне необходимо. Ну и кроме того, если говорить о прагматических соображениях, то МС это такой прогрессивный институт, который необходим для любой страны. И это ресурс развития страны. Иногда излюбленный тезис у противников местного самоуправления, что мол, где нет денег, там не может быть местного самоуправления. На что же оно тогда будет жить. Я считаю, что здесь все перевернуто с ног на голову. Нам где нет местного самоуправления, там и денег никогда не будет. А там где есть местное самоуправление, то есть власть, которая избирается для того, чтобы управлять этой территорией, она же будет эту территорию развивать, находить доходные источники. Исходя из этого, я считаю, что концепция нового законопроекта правильная.

- Если говорить о статистике, сколько будет муниципалитетов.

- Будет несколько десятков тысяч. В этом нет ничего страшного. Там же уже есть свои аппараты исполнительной власти, которая назначена сверху. С точки зрения финансов, не намного увеличение финансирования функционеров на местах. Сильного не будет. В том случае, когда оно будет, оно будет оправданным, это будет вложение в дальнейшее развитие, эти деньги все равно себя окупят. Что касается появлению представительных органов там, то оно практически вообще не потребует никаких ресурсов. Потому что, разумеется, все эти депутаты низовых поселенческих образований будут работать на освобожденной основе, то есть бесплатно. То есть расходов на органы на управления тут существенного роста не произойдет.

- Будет ли какой-то стимул?

- Стимул заключается в том, что это будет фактически общественная деятельность, направленная на благо территорий. Что касается стимулов, то они могут быть самыми разнообразными. У кого-то это могут быть политические амбиции, возможность сделать карьерный рост. У кого-то может быть решить те проблемы которые стоят перед данной территорией...

- А у кого-то взятки?

- Ну, взятки... Это же неизбежное явление. А сейчас что, нету этого? Там же стоит тот же назначенный функционер, он скорее будет брать взятки, чем функционер избранный. Потому что когда тебя избрали, у тебя возникает очень серьезное чувство ответственности. Избрать вообще легче честного человека, чем назначить. Если ты назначенец, то ты думаешь, в первую очередь о том, что скажет начальник и работаешь не в интересах жителей, а в интересах начальников. Если тебя назначили и ты знаешь, что тебя могут отозвать, то у тебя психология времещика. Это большая предрасположенность к получению взяток: как можно больше здесь нахапать, а потом перейти в другое место. А если тебя избрали твои же соседи, жители твоего же поселка. Ты знаешь, что от них зависишь, на следующих выборах к ним же пойдешь. Здесь уже возможность той же коррупции здесь же снижается.

- На тысячу избирателей сколько будет депутатов?

- Примерно около 10 человек. Структура может быть самой разнообразной. Это может быть выбранный глава, это может быть глава, назначенный по контракту, когда местный совет или дума просто приглашают кого-то и заключают с ним контракт. Это форма очень гибкая, она позволяет восполнить дефицит кадров в каком-то конкретном поселке. Вот нам часто говорят, что у нас нет управленческих кадров, без назначения не обойдешься. Но ведь никто не мешает районной администрации предложить им своего человека. Но, принципиально важно, что он будет назначен с их согласия. А не просто навязан сверху и все.

- Сколько будет стоить эта реформа?

- По стоимости оценку дать очень сложно. Где-то произойдет экономия ресурсов. В чем может выражаться экономия. Произошло расширение представительного органа в каком-то органе никто не может подсчитать тех денег, ресурсов, которые в результате получит общество. Поскольку этот представительный орган, выйдет из-под контроля финансовой или промышленной группировки. Это же приводит к тому, что эта группировка имеет какие-то преимущество, следовательно бюджет не получает какие-то деньги. Если этот контроль ликвидировать, то прирост ресурсов просто непредсказуемый. Оценку такую дать невозможно. Где-то возникнут дополнительные затраты, где-то наоборот произойдут дополнительный приток средств в бюджеты. Если возникнет власть в поселке, то объем средств, которые она может привлечь подсчитать не возможно. Эта реформа приведет к росту поступлений в бюджеты всех уровней.

- Очень многие муниципальные образования - доноры. В вашей концепции термин - выравнивание, для нашего региона это самое страшное слово. Мы постоянно бьемся за стимулирование территорий-доноров.

- Система выравнивания очень многогранна. Это очень сложный механизм. Но это, конечно, более справедливый механизм, чем тот, который действует в большинстве регионов. И, кстати, это одно из преимуществ закона, что он прописывает этот механизм подробно в федеральном законе. Что не регионам отдается на усмотрение, как эту процедуру устраивать, а регионам отдается конкретная объективная схема. Которая учитывает все их особенности, потому что это формула. В эту схему заложены определенные принципы объективности и справедливость.

- Минимальные социальные государственные стандарты.

- Я вам сейчас объясню, что такое минимальные социальные стандарты. Если вы не хотите стать посмешищем в глазах людей, эти стандарты должны быть такими, на которые в настоящее время должны уйти несколько федеральных бюджетов. Это утопия. При нынешнем состоянии экономики в России маломальский социальный стандарт, который соответствует этому названию, обеспечить просто невозможно. Следовательно строить политику выравнивания на социальных стандартах это - утопия. Этим занимаются демагоги. В ряде регионов были введены социальные стандарты. И после введения стандартов, вдруг неожиданно решили вводить понижающие коэффициенты. Но это же абсурд. Вы вдумайтесь, если есть 1 или 2, но если есть 0,5(!). Понижающий коэффициент к минимальному социальному стандарту. Ну это издевательство. Само наличие понижающих коэффициентов говорит, что это - утопия. А нам нужно обеспечить справедливость. Справедливость между богатыми и бедными. Так вот мы вводим конкретный показатель - бюджетная обеспеченность. Мы высчитываем уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, выявляем среднюю бюджетную обеспеченность региона. Видим насколько богатые и сколько бедные. Вот сейчас в законе введен коэффициент 2. В два раза превышает обеспеченность богаты, ну донора какого-нибудь, среднюю обеспеченность, таких, кстати, будет очень немного. Появляется возможность у них изымать часть этого излишка, который у них возникает, причем не весь излишек, а половину. Какие у вас есть местные образование доноры?

- Верхняя Пышма, Нижний Тагил, Качканар...

- Этот закон будет для них спасением. Потому что там будет написано, что если у них в два раза превышает среднюю бюджетную обеспеченность. Если не превышает, то у них ничего не имеют право забирать. За исключением общего порядка обеспечения. Если они больше, чем в два раза, то эта сумма, на которую больше, то она делится на две части. И одна часть действительно отбирается. И другая часть остается у них. Для них это просто спасение.

- Это уровень дохода рассматривается средний?

- Это уровень бюджетной обеспеченности. Это такое количество бюджетных средств приходится на одного жителя МО. Это показатель душевой бюджетной обеспеченности. Вот он является определяющим. Региону предлагается выявить этот уровень бюджетной обеспеченности. Будет специальная методика, разработанная правительством, Минфином. На основе методики будет выявляться это. Потом будет высчитываться какие у каждого муниципального образования показатель бюджетной обеспеченности, после этого будет устанавливаться коэффициент выравнивания. Ну например, 0,8 или 80 процентов. Это значит, что те которые ниже среднего уровня получат 20 процентов. С ними поделятся богатые этими 20 процентами. Вот эта часть ресурсов будет перераспределена между богатыми и бедными?

- А если бедных больше, чем богатых, то каким-то бедным достанется меньше?

- Нет. Дальше между ними уже распределяется равномерно. Несколько механизмов. Первый механизм - первичное выравнивание между муниципальными образованьями, исходя из объема средств, которые приходятся на душу населения. Сначала эти бедные получат по первому выравниванию определенные суммы из регионального бюджета в соответствии с конкретной методикой получат эти суммы. Потом будет выравнивание с уровня района между этими муниципальными образованьями. Здесь уже будут учитываться другие факторы: наличие школ, больниц. Таким образом, будет более ли менее объективная структура выравнивания.

- В Пышме много школ, в Алапаевске - мало.

- Если она донор, то у нее эта подушка появится, которую никто не сможет забрать. Финансовая прокладка. Вся сумма, которая ниже этого двое кратного размера. Она у них останется.

- Закрепление налогов.

- Налоги на движимость должны быть за местными бюджетами. Субъект свои налоги.

- А регулирующие налоги?

- Сейчас там выбрана схема, при которой регулирующих практически нет. Все закрепленные. Плюс часть средств, которые перераспределяются от доноров и часть средств, которые идут от федеральных налогов, из региональных.

- Налог на прибыль?

- О той системе, которая будет сейчас невозможно говорить, потому что, к сожалению, не внесены никакие поправки. Это один из недостатков. Сейчас правительство взяло на себя такое обязательство ко второму чтению закона о местном самоуправления внести в Думу поправки в налоговый кодекс. И там определить, что будет с налогом на прибыль, с подоходном налогом.

- Не получится так, что в федеральный центр пойдут самые "доходные" налоги?

- Так может получиться, но не в связи с принятием закона о местном самоуправлении. Потому что это процесс, который определяется при принятии федерального бюджета. Это зависит от политики правительства и от того, как к ней относится Дума и Совет Федерации. Я считаю, что главная ответственность за ситуацию, когда 50 на 50 не соблюдается, лежит на Совете Федерации. Ведь он специально создан, чтобы соблюдать интересы регионов, если регионы не может наложить вето на этот бюджет, это значит, что представители этих регионов, которые там сидят. И это приговор им в первую очередь.

- Может случится, что у нас будет принят закон о местном самоуправлении, а налоговый кодекс останется неизменным.

- Я очень этого боюсь, но все-таки надеюсь, что здравый смысл победит и что определенный минимум будет закреплен за местными бюджетами. Это налоги на недвижимость, включая имущество юридических лиц, все налоги на малый бизнес, плюс какая-то часть подоходного налога. Причем лучше закрепить таким образом, чтобы не было регулирующих налогов. Потому что регулирование - это пересмотр условий игры каждый год. А надо создать такой механизм, при котором все налоги закрепленные, но есть часть средств, которые сразу же отдается на выравнивании. Таким образом, резко повышается уровень стабильности.

- Сколько времени пройдет, чтобы это все устаканилось.

- Пока вступление в силу закона назначено на 2005 год. Первый избирательный цикл, начиная с 2005 года будет притирка. Тут еще важно, чтобы была возможность корректировать закон. Вот как произошло с законом о финансовых основах. Я был главным ответственным за этот закон. Мы шли по неизведанному пути, начинали с ноля. Эти механизмы выравнивания мы с ноля устраивали. Мы быстро обнаружили, что часть положений закона не работает и были такие, которые во вред работает. Естественно, мы сразу же внесли поправки. Даже Дума приняла эти поправки, а президент отклонил. Вот когда нам заблокировали возможность корректировки закона. Почему сейчас приходится делать такую мини-революцию. Потому что эволюционным путем не дали идти. Федеральная власть на какой-то момент забыла о местном самоуправлении, повернулась к нему спиной. Это было в 1997 году. Последний серьезный закон был принят в 1997 году, а потом все. Окно закрылось. Возможность законодательным эволюционным путем не удалась.

- Поговорим о мэрах. С поселками все понятно. Там местный совет назначает себе главу. А как быть с районами и крупными городами.

- В районах предусматривается возможность двух моделей, причем одна достаточно сомнительная. Одна модель, та, которая есть сейчас. Избираются депутаты и глава администрации или избираются депутаты и назначают главу администрации. Второе. Та модель, которая мне кажется сомнительной, это делегированная модель. Когда не население поселков выбирает районную власть, а когда органы местного самоуправления поселков направляют своих представителей. Получается мини Совет Федерации. Там эти делегаты решают общие вопросы района. Но эта модель юридически слаба. Она ставит много вопросов, к примеру, как формировать бюджет.

- Статус мэра?

- Все остается неизменным. Главу можно назначать и выбирать. Это должно быть прописано в уставе. Просто ставятся ограничение, что нельзя совмещать пост главы города и представительного органа.

- Госполномочия, которые передаются.

- Преимущество этого закона в том, что он предусматривает четкий механизм компенсации финансовых средств на исполнение полномочий, чего сейчас нет. Но, конечно, чем больше полномочий, тем больше контроля.

Жалуйтесь в Конституционный суд

- Надежда Борисовна, я знаю, что вы присутствовали на конгрессе глав органов местного самоуправления и слышали критику в сторону проекта Козака. Какие главные аргументы у оппозиции?

- Реформа местного самоуправления затронет жизнь буквально каждого человека. И экономические последствия - это не отвлеченные показатели налогов или внутреннего валового продукта. Это вопрос того, будет ли гореть в нашем подъезде лампочка, получит ли заработную плату библиотекарь, врач, учитель средней школы. К сожалению, негативных последствий будет больше, чем позитивных. В законопроекте, сделан акцент на административную реформу. На передел территорий и власти. В этот процесс вовлекутся многие губернаторы и мэры. Это отвлечет их от решения конкретных проблем ЖКХ, образования, здравоохранения...

Конечно, в проекте Козака есть хорошие моменты. Например, муниципалитетам госполномочия, которые передадут муниципалитетам, будут подкреплены прямыми субвенциями. Это бочка меда. А вот ложка дегтя. В начале полномочия нужно исполнить, и только затем, если федералы не выделят под них достаточные средства, пойти в суд. Получается парадокс: утром деньги, вечером стулья.

Следующий момент. Законопроект предусматривает передачу муниципалитетам ряда налогов на долговременной основе. Но опять же есть ложка дегтя. Козак придумал различные методы и механизмы выравнивания. Причем выравнивания одних муниципалитетов за счет других.

К идее выравнивания я отношусь очень осторожно. Не отрицая ее полностью, я все-таки считаю, что ее нельзя утверждать в том виде, в котором она прописана в законопроекте. Поскольку она одних лишает стимула получать сверх-доходы, других - продвигаться по пути улучшения экономического состояния.

- Согласно 131 статье Конституции, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Не является ли принятие этого закона нарушением конституционных прав граждан?

- Спасибо вам за этот вопрос. Когда мы про это говорим Дмитрию Козаку, он нас направляет в Конституционный суд. Я с вами совершенно согласна. На наш взгляд не только эта норма противоречит Конституции. Например, порядок формирования представительный органов муниципальных районов. В соответствии с проектом Козака, в течение первых десяти лет субъекты РФ могут отменять прямые выборы для формирования представительных органов для любого района.

Также этим законопроектом предусматривается абсолютно новая норма - кассовое исполнение всех местных бюджетов в федеральном казначействе. По сути дела, все муниципалитеты становятся некими учреждениями, которые финансируются через федеральное казначейство. Я считаю, что после принятия этого законопроекта последует ряд исков в Конституционный суд от людей, которые будут считать, что их права нарушены.

- Какие изменения произойдут в налоговом кодексе, в случае если одобрят проект Козака. Какие конкретно налоги, в какие бюджеты пойдут?

- Результатов такой работы мы пока не видели, и никто не видел. При этом, законопроект уже собираются отправлять в Госдуму...

- Какая сумма понадобится, чтобы провести эту реформу. Ведь надо будет проводить дополнительные выборы, расширять чиновничий аппарат...

- К сожалению, такая сумма не указана в законопроекте.

- Кто будет финансировать реформу? Основные расходы понесет федеральный или региональный бюджеты?

- Конечно, расходы будут нести и регионы. Они должны будут проводить у себя административно-территориальное деление. Кроме того, достанется и муниципалитетам, которые потратятся на проведение выборов. Так что затраты будут большие. А главное предстоит очень большая административная работа. Все начальники, все бюрократы на местах начнут делить собственный бюджет, полномочия. Они будут увлечены этим занятием минимум два три года...  

Ульяна Елфимова, Екатеринбург. "Подробности", 29.11.2002 г.