Реформа местного самоуправления - тема, волнующая, безусловно, очень многих. Поэтому столь живой интерес вызвала организованная Клубом региональной журналистики "Из первых уст" и общественной организацией "Открытая Россия" селекторная пресс-конференция, посвященная этой проблеме. На вопросы астраханской прессы отвечала президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева. Ниже мы предлагаем ее точку зрения на законопроект группы Дмитрия Козака "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный президентом Владимиром Путиным на рассмотрение Думы в начале января этого года.

Основная цель законопроекта, по мнению Надежды Косаревой, - создание новой административно-территориальной структуры, которая станет базой для всех последующих новаций и в сфере межбюджетных отношений, и при формировании местных бюджетов, и при исполнении госполномочий органами местного самоуправления.

Предлагается ввести три типа муниципальных образований. Первый - поселенческий, он будет решать базовые вопросы местного значения. Поселения войдут в состав муниципальных районов, призванных выполнять межмуниципальные функции и будут наделены госполномочиями регионального и федерального уровня. Третий тип - независимые городские округа, которые, по большей части, сохранят за собой тот круг вопросов, что они решают сегодня. Они также будут наделены госполномочиями разных уровней.

Однако основная проблема местного самоуправления, а именно обеспечение его финансовой основы, этим не решается. Муниципалитеты остаются без таких активов, как земля и недвижимость, тогда как во всех странах они являются основой для их развития.

Различного рода федеральные обязательства должны оформляться как госполномочия и оплачиваться в форме целевых субвенций. Таким образом, в расходной части местных бюджетов исполнение госполномочий вырастет с 10 до 50 процентов, а в бюджетах муниципальных районов - и до 80 процентов.

Установлен жесткий перечень расходных полномочий для всех типов муниципальных образований, который изменить нельзя. Причем оговаривается, что если в уставе муниципального образования есть статья, предусматривающая добровольное финансирование государственных полномочий из муниципального бюджета, то такое вполне возможно. Понятно, к чему может привести подобная оговорка.

Что же касается доходных полномочий, то проектом называются лишь общие принципы формирования доходов. Поэтому все так хотят увидеть поправки в Бюджетный и Налоговый кодекс, без которых закон не может вступить в силу. Однако поправки до сих пор не готовы.

И еще. Поскольку в проекте закона есть запись о том, что реализация последнего не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, все расходы по реформе лягут, похоже, на региональные бюджеты.

К развитию собственно института местного самоуправления такой подход не имеет никакого отношения, так как не способствует развитию гражданской ответственности населения, умению самостоятельно принимать решения. Подразумевается лишь эффективное предоставление определенного набора услуг.

Проект исходит из того, что население пассивно, ничего не хочет, эдакий "овощ", поэтому государство должно его облагодетельствовать. Подобное повышение управляемости в стране, повторюсь, к развитию местного самоуправления отношения не имеет. Мы убеждены, что принять наиболее оптимальное решение в местных условиях возможно лишь на самом низовом уровне. Передача каких-либо функций наверх должна иметь место в исключительных случаях - когда на низовом уровне невозможно их эффективное исполнение.

Проект же Козака предусматривает обратное: принцип - федеральный центр во всем разбирается лучше всех. За редким исключением. Тем самым происходит огосударствление местного самоуправления. Для этого даже используется специальный термин "публичная власть" и обосновывается, что и государство, и местное самоуправление - суть явления одного порядка.

Хотя декларируется независимость одного органа местного самоуправления (ОМС) от другого, но наличие между ними межбюджетных отношений все-таки не может не привести к такой зависимости. Субъекту Федерации дается право изымать функции самоуправления, если решения ОМС создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни и здоровья, безопасности граждан.

Очевидно, что рост числа поселений приведет к значительному увеличению штата чиновников и местных депутатов. При этом нет никаких гарантий, что новая армия служащих не воспроизведет все те пороки, которыми известная российская бюрократия.

Противоречий Конституции огромное множество. Например, законопроект говорит о том, что субъект Федерации может отменить выборы в муниципальных районах. Фактически сводится на нет самостоятельность населения в определении структуры органов представительной власти. Как и обязанность согласовывать с жителями передел границ населенных пунктов.

Предлагается полностью изменить всю систему местного самоуправления. Однако механизм его реализации сильно напоминает методы шоковой терапии: всего за два года планируется провести полный передел территорий, собственности, функций муниципальных образований.

Экономические последствия такого рывка прогнозируются весьма печальными: внимание властей будет отвлечено от самых насущных вопросов жизнеобеспечения. Кроме того, принцип бюджетного выравнивания территорий (советская схема районирования, когда профицитная территория объединялась с дефицитной, и в среднем все было более-менее одинаковое) обернется анти-стимулом для регионов-лидеров, являющихся центрами экономического развития страны в целом.

Вместо бюджетного выравнивания, а значит поддержки искусственной системы расселения советского периода, более целесообразно финансировать программы по созданию мобильной среды в обществе, которая обеспечит гражданам практическую свободу передвижения. Увы, у многих поселений никогда не будет своей базы развития, потому что бизнес туда никогда добровольно не придет.

Таким образом, осуществление задуманного авторами проекта не только не приведет к улучшению ситуации в этой сфере, но и, как нам кажется, чревато многими отрицательными последствиями.

Мы убеждены, что любые формы самоорганизации по месту жительства - абсолютно необходимая и эффективная форма для становления местного самоуправления.   

Елена ГУБАНОВА, Астрахань. Газета "Астраханские известия" № 9 от 27 февраля 2003 года (Газета еженедельная, выходит по четвергам).