12 декабря исполнилось 15 лет Конституции Российской Федерации. Совсем немного для главного документа страны. О том, с чем Россия подошла к этой дате, о политических парадоксах и модификации политического режима в интервью Мирецкой Екатерине рассказал редактор журнала «Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре», первый (с 1996 года) вице-президент Фонда развития парламентаризма в России, преподаватель Российского Государственного Гуманитарного Университета Андрей Захаров.

- Андрей Александрович, вы – автор нескольких книг по российскому федерализму, признанный эксперт. По вашему мнению, федеративное устройство России, задекларированное в действующей Конституции, соответствует реальному положению дел?

- Федерализм означает систему рассредоточения власти. Нет какой-то одной площадки, где принимаются все решения. В России мы видим совершенно другую картину. Наша политическая система отличается колоссальной концентрацией власти. Россия по всем своим повадкам последнее десятилетие остается имперским государством: все решения принимаются в одном центре и затем спускаются вниз, контроль за исполнением решений осуществляет пресловутая вертикаль, население достаточно эффективно устранено от рычагов влияния на власть и осуществление политики. Последнее время проводилась централизация всего и вся, в особенности в плане распределения финансовых потоков. Это признак моноцентричной имперской системы, которая является антитезой федерализму. Вместе с тем мы продолжаем называться Российской Федерацией. Конституция зафиксировала этот факт, и он не подлежит пересмотру, несмотря на то, что есть определенная политическая практика, где федерализм и не ночевал в последние годы. Одновременно есть упорное стремление продолжать именоваться федерацией.

- Почему это происходит? Наверняка, такое положение выгодно системе.

- Это юридически-логическая загадка. На первый взгляд, куда как проще заявить о том, что Россия является унитарной страной: нет никаких субъектов федерации, нет региональных властей, которые что-то решают по своему усмотрению, нет дележа полномочий между федеральной и региональной властью. Казалось бы, скажи правду и запиши это в конституции. Ничего позорного в этом нет. В мире огромное количество унитарных государств (к примеру, Франция), и они чувствуют себя неплохо.

Одно из объяснений – скорее второстепенное - федеративным государством быть престижно и современно. Но одним из центральных моментов является тот факт, что федерализм содержит в себе потенциал к расширению.

Но я бы все же начал не с описания внешней экспансии, а с разговора о российской Конституции как о документе. Не поленитесь и, воспользовавшись датой 15-летия этого документа, почитайте. В некоторых сюжетах можно получить массу удовольствия, массу пищи для ума.

- На что вы бы в первую очередь обратили внимание читающего Конституцию?

- То, что наша Конституция фиксирует, что Россия является федеративным государством, - лишь одна сторона вопроса. Другая сторона заключается в том, что существует неясность, о какого рода государстве идет речь. Разные разделы Конституции пропитаны огромным количество противоречий.

- Например?

- Например, Конституцией определено, что Россия является федерацией, которая конституционна. Именно Конституция, а не договор определяет общие для всех субъектов правила игры. В соседней статье читаем, что в исключительных случаях отношения между властями федерального центра и субъектами федерации регулируются специально подписываемыми договорами. То есть возникает раздвоенность: или для всех единообразно и обще, или для кого-то особые режимы и особое благоприяствование.

Противоречие номер два. Конституция четко не определилась: какова базовая ячейка нашего федерализма: территория или этнос. Часть субъектов образована по национально-территориальному признаку, другая часть - территориальные объединения. В результате такой двусмысленности часть субъектов федерации считают, что Россия – союз этнических групп, которые заключили между собой определенный договор. Другая часть считает, что это союз территорий, которые равноправны.

Еще одна вещь, которая меня очень удивляет. Федерация - система, где субъекты представлены на федеральном уровне и где с этими субъектами считаются. Для этого есть два инструмента. Первый - верхняя палата парламента, где представлены регионы. В классической федерации волю верхней палаты парламента федеральные власти перечеркнуть не могут, ни одно решение не может быть принято, если не принято во внимание мнение того, что где-то называется сенатом, где-то - советом федераций. Мы же в одной из статей российской Конституции читаем, что Государственная дума может преодолеть любое решение Совета федераций большинством в две трети голосов. Это означает, что мы выстроили федеративное государство особого типа. Если вам принадлежит «контрольный пакет» в Государственной думе, вы можете про регионы забыть вообще. Вы можете с ними не считаться вовсе. Это крайне нетипично для федеративного государства. Тем не менее, у нас такая штука есть.

Подытоживая, скажу, что Конституция в федеративной своей части очень невнятная. Это как будто конституция страны, которая так и не решила толком: будет она федеративной или будет какой-то другой. И это открывает безбрежную свободу интерпретациям.

- По вашему мнению, российская Конституция имеет противоречия только в части федеративных отношений?

- По многим другим темам она так же двусмысленна и неопределенна. Это означает, что если вы занимаетесь практической политикой, то Конституция не влияет на вас совсем. Если свобода интерпретации безгранична, то нет никакой разницы, как определена природа нашей государственности.

Заметьте очень интересный момент. За последние несколько лет у нас радикально поменялся политический режим. При этом в конституции не было изменено ни одной буквы. И это фантастическая история. Это означает, что конституционный текст, который был написан в 1993 году, составлен таким образом, что в него можно загнать и достаточно солидную демократию, и авторитарную систему - текст остается одним и тем же.

- Встает резонный вопрос: является текст Конституции в полном смысле слова нормативом?

- Вопрос логичный. Отношение многих российских политиков к Конституции определяется именно этим обстоятельством. Оно настолько гибко, настолько безбрежно, что о внесении поправок в главный документ государства можно и не думать – он уже вмещает в себя абсолютно все. Если вы являетесь политическим новатором, если у вас есть политическое воображение, вы можете запихнуть сюда все, что угодно.

- Вы считаете, настал момент внесения поправок в российскую Конституцию?

- Внесение поправок назрело. Хотя бы по той причине, что эта Конституция не была плодом общественного консенсуса. Она принималась фактически в условиях гражданской войны. А это означает, что это конституция переходного периода.

Вместе с тем, эта конституция цементирует очень выгодную, в особенности в условиях изобилия материальных нефтегазовых ресурсов, систему организации власти. И в данном случае мы имеем дело с противоборством двух тенденций. С одной стороны, удобную систему необходимо сохранить в неприкосновенности. С другой стороны, по мере углубления кризиса и включения в политическую жизнь такого непредсказуемого фактора, как улица, нужна общественная поддержка. Действующая конституция не обеспечивает такой общественной поддержки. Это и означает, что надо в нее вносить поправки.

Но главный вопрос – в какую сторону будет идти внесение поправок. Пока людей озаботили две вещи - продление полномочий депутатов и президентских полномочий. Если ограничиться только этим, то внесение поправок следует признать косметическими. Но у меня есть подозрение, что это только начало. Тем более что Конституционный Суд в лице его председателя дает санкцию на начало процесса.

- Какие поправки в Конституцию вы бы считали не косметическими?

- Я вообще считаю, что ограничиваться внесением поправок нет необходимости - надо принимать новую конституцию, которая, в первую очередь, отрегулирует вопросы, связанные с ненормальным, на мой взгляд, разделением властей в России. Уйти от моноцентрической политической системы и создать равновесные, сдерживающие друг друга, центры власти. Положение парламента в нынешней Конституции незавидное, о дисбалансе региональных и политических интересов двух палат я упоминал, полномочия президента слишком большие.

- Возвращаясь к теме федерализма. Он также тесно связан с межнациональными отношениями…

- Действительно, существует непосредственная связь между этническими меньшинствами и федерализмом. Россия является страной многонациональной. Сегодня у нас есть и политики, и организации, которые говорят о том, что наличие 80% этнических русских позволяет считать Россию моно-этничной страной. Но эта идея в высшей степени вредная и опасная, она влечет за собой дестабилизацию общества.

Одно из обоснований внедрения федеративной схемы в политическую практику заключалось в том, что эта система защищает меньшинство. Это важно для того, чтобы каждый представитель небольшой этнической группы обладал теми же правами, какими обладают представители большинства. С одной стороны, федерализм дает этническим группам возможность политического самоопределения. С другой стороны, это политическое самоопределение не доходит до провозглашения независимым государством той или иной территории, населенной определенной этнической группой.

Сегодня в национальных республиках тема федерализма очень актуальна, она интересует многих. Потому что есть спрос на него: национальные политические элиты считают, что федерализм является достаточно мощным антидотом против централизаторской политики, проводимой в последние годы. Люди и группы, которые управляют государством сегодня, несмотря на то, что их мировоззрение – мировоззрение имперское, имеющее совершенно другие, нежели федералистские, основания, с этим фактором считаются. И многонациональная природа России является как раз одним из объяснений того, почему мы, будучи государством де-факто имперским, продолжаем оставаться федерацией.

- Федерализм также удобен в том плане, что всегда есть, с кого спросить. Разве у нас регионы не несут ответственности за реализацию тех или иных проектов?

- В этом отношении федерализм очень удобен. Если вы сосредоточили все рычаги управления в одних руках в центре, то вам удобно быть унитаристом и носителем имперской идеи в тот момент, когда вы принимаете решения. А в тот момент, когда речь идет об ответственности за выполнение этих решений, очень удобно быть федералистом. И когда проваливается очередной национальный проект, очень удобно сказать, что мы-то здесь ни при чем – регионы напортачили, т.к. не понимают, как надо в федеративном государстве жить и тратить деньги. Это эффективное средство перекладывания ответственности.

Один из пороков нынешней политической системы заключается в том, что когда вы сосредотачиваете всю власть в одном центре, в одних руках, надо понимать, что вы и ответственность стягиваете в одну точку. И когда наступают периоды разбалансировки системы, это играет очень плохую роль.

Кстати, такая система у нас появилась неслучайно. Она была напрямую связана с фантастическими нефтегазовыми доходами, потому что вертикаль очень удобна, когда нужно делить сверхдоходы. Но как только сверхдоходы исчезают, надо думать о других системах управления обществом. Именно поэтому я как политолог позволю себе предположить, что страна стоит на пороге модификации политического режима. Есть хрестоматийные представления о том, как мутируют авторитарные режимы в условиях, когда от фантастического изобилия ресурсов они переходят к их дефициту. Они пытаются расширить базу своей социальной поддержки: найти аргументы, которые привлекли бы к ним новых сторонников, поскольку население так или иначе надо привлекать к управлению обществом. Почему? Потому что впереди будут времена достаточно сложные, и необходимо будет на кого-то опираться. Нельзя висеть на вертикали, за которой нет больше ничего.

- Если вспомнить ваш тезис по поводу удобства использования федерализма для внешней экспансии…

- Империя – образование, которое все время должно расползаться вширь. До той поры, пока не наткнется на другую империю, которая озабочена тем же самым. Есть американский мыслитель Уильям Райкер. Он сделал интересное предположение: в эпоху крушения колониальных империй, в эпоху, когда колониализм, империализм отходят в прошлое, федерализм остается единственной возможностью присоединять к себе новые территории без негативной реакции со стороны внешнего мира. Федерализм, таким образом, при определенных условиях может приобретать форму обоснования имперской экспансии. Это, на мой взгляд, главное обстоятельство, которое держит слово «федерализм» в нашей Конституции. Это удобная форма приращения территории и присоединения новых земель. Если вы держите в уме возможность приращения Российской Федерации за счет фрагментов территории бывшего СССР, то вы должны быть федеративным государством. А в уме мы это держим достаточно давно. Еще в 2001 году Госдумой был принят, Советом Федерации одобрен, президентом подписан закон «О порядке вступления в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта». (Но субъекты не берутся просто так из воздуха, это территория, которая уже кому-то принадлежит.) Закон такой был принят и действует. Как только будет наблюдаться политическая воля по присоединению к России, это закон начнет работать. Это такая деликатная и вежливая форма территориальной экспансии.

Но также нужно понимать, что доля России в мировом ВВП около 3% обязывают к определенному поведению. Для сравнения: 25% общемирового ВВП – это Соединенные Штаты Америки, примерно столько же – Евросоюз, к этой цифре скоро подберется Китай. Так что разговоры о внешней экспансии, о том, что российский флаг должен развиваться на всех морях, при такой диспозиции мне кажутся не очень ответственными. Потому что, если мы собираемся выживать в мире XXI века, мы должны выдвинуть перед собой какие-то настоящие, заслуживающие внимания, ориентиры.

- Как, по вашему мнению, будет выглядеть в XXI веке мир с точки зрения политической структуры?

- Есть точка зрения, что в прошлом веке мы жили в монополярном мире, когда государство выступало против государства. Сейчас же наметилась тенденция к формированию полиполярного мира, большую роль будут играть не отдельные государства, а их объединения. Специалисты говорят о том, что XXI век будет веком федерализма. Мы видим, что сегодня происходит в Европе: на наших глазах создается новая политическая общность, доселе невиданная в истории, отказ от национального принципа формирования государственной общности. За такими объединениями будущее. Правда, будущее не всего человечества. К примеру, США, так же, как Россия и Китай, по-прежнему являются классическими национальными государствами. Они по-прежнему считают, что величие государства связано напрямую с той территорией, которую оно занимает, с населением, которое на этой территории живет, с обладанием теми или иными минеральными ресурсами и пр. - классический набор геополитики 19-го столетия. Будут ли вызревать другие центры силы благодаря консолидации такого рода? Думаю, да. Вопрос только в том, будет или нет среди этих центров силы Россия. Думаю, она станет таким центром силы, если выберет с кем конкретно она собирается идти в XXI век.

- Можно сделать лежащий на поверхности вывод, что Россия переживает кризис не только экономический, но и политический?

- Финансовый кризис поставил перед нами огромное количество вопросительных знаков. И они затронули не только внешнюю политику и экономику, они затрагивают и внутреннее устройство страны. Они вновь выводят на первый план вопрос о том, правильно ли была организована система управления обществом, можем ли мы в эпоху постмодерна с его целенаправленной практикой многообразия продолжать поддерживать тренд отсутствия политического разнообразия внутри страны. Идеи о том, что у нас главная задача – консолидация, уже не в рамках тенденций времени. В современном обществе не может быть стопроцентной консолидации, чем более современным оно является, тем оно более разнообразно и диверсифицировано. И говорить о наличии в таком обществе единого интереса, который сплачивает народ, единственного лидера, который ведет за собой нацию, абсурдно. Это архаичная и устаревшая схема. Сам имперский способ бытия государства оказывается под вопросом. И не только по соображениям финансовым, но по целому ряду других соображений. Все это означает, что мы не зря сохраняем в своем официальном названии государства термин «Российская Федерация». Нам будет гораздо легче в том случае, если нам действительно придется возрождать федеративные основы нашего бытия. И у нас уже все для этого готово.

Врезки:

- Если вам принадлежит «контрольный пакет» в Государственной думе, вы можете про регионы забыть вообще. Вы можете с ними не считаться вовсе.

- Конституция в федеративной своей части очень невнятная. Это как будто конституция страны, которая так и не решила толком: будет она федеративной или будет какой-то другой. И это открывает безбрежную свободу интерпретациям.

- За последние несколько лет у нас радикально поменялся политический режим. При этом в конституции не было изменено ни одной буквы. И это фантастическая история. Это означает, что конституционный текст, который был написан в 1993 году, составлен таким образом, что в него можно загнать и достаточно солидную демократию, и авторитарную систему - текст остается одним и тем же.

  

Екатерина МИРЕЦКАЯ, г. Томск. Журнал "ТОМСК magazine" № 6 2008 год.