Осталось совсем немного времени — и реформа местного самоуправления завершится. По идее, с 1 января 2009 года муниципалитеты должны начать новую жизнь. О том, как на самом деле обстоит дело с базисом-экономикой, о бюджетном потенциале регионов и муниципалитетов рассказывает Галина Курляндская, генеральный директор Центра фискальной политики.

— Со следующего года в полном объеме вводится закон о местном самоуправлении, который велит, чтобы бюджеты были у каждого муниципального образования. Теперь у нас три типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, которые входят в состав муниципальных районов. Теоретически вся страна покрыта этой сетью и обюджечена. Но не везде это удается сделать практически.

Что у нас происходило? Три года был переходный период. Со следующего года он завершается. Во время переходного периода в большинстве субъектов Федерации функции городских, сельских поселений были добровольно-принудительно переданы на районный уровень. Бюджет они свой принимали, но фактически он им спускался сверху. Принимался он формально, конечно, представительным органом сельских поселений, но практически все за них делали районы. Хотя основная идея реформы местного самоуправления — вывести из подчинения городские, сельские поселения, чтобы они действительно были самостоятельными, научились самостоятельно работать, ориентироваться на население.

После разграничения полномочий каждый год выпускаются поправки в законы, которые устанавливают полномочия субъектов федерации и органов местного самоуправления. Они не то что добавляют полномочия, а уточняют разграничения и позволяют делегировать. Сейчас преобладает идея о том, что нужно как можно больше делегировать на нижестоящий уровень.

Что такое делегировать? Полномочия вышестоящего органа власти доверяют исполнять нижестоящему и дают на это деньги. С каждым годом все больше такого рода полномочий передается сверху вниз. И возникает вопрос: почему ты не хочешь исполнять эти полномочия сам? Потому что не можешь? У тебя нет соответствующих структур? Это одно. В этом случае международная практика говорит, что надо отдавать в негосударственный сектор, нанимать кого-то, устанавливать стандарты, по которым нужно ту или иную функцию исполнять, регламенты работы или предоставления услуг. Проводить конкурсы, заключать контракты. Контракт что гарантирует? Что обе стороны соглашаются на данную сумму контракта и на его условия.

Что происходит в случае делегирования? Делегируют органам публичной власти. Причем односторонне, сверху устанавливая объем финансирования и условия предоставления или исполнения функций. Все это устанавливается законом — как и любое делегирование полномочий. Будь то закон федеральный или закон субъекта федерации. И та сторона, которую обязуют это делать, она, в общем-то, бесправна. Она не принимает участия в этих переговорах. Ей в одностороннем порядке велят это делать за те деньги, за которые, как считает вышестоящий орган власти, это нужно делать.

Я работала в комиссии Козака. Он производил впечатление передового, прогрессивного чиновника, который мог слушать, слышать и изменять свою точку зрения. Благодаря этому удалось справиться с нефинансируемыми мандатами. То есть убрать те полномочия, стандарты исполнения которых диктуются сверху. Тогда он понял, что общий объем расходных обязательств, которые приняты в федеральном законодательстве, в 2 раза превышают общие возможности всего консолидированного бюджета Российской Федерации. Прежде чем что-то разграничивать, надо было признаться, что половину из того, что мы, по нашим заявлениям, будем делать, мы делать не можем, потому что на это нет средств.

Но, к сожалению, реформа не предусмотрела отказа от того, что эти полномочия будут федеральными, не сделала их субнациональными, региональными или местными. Часть их была взята централизованно и в результате они передаются вниз с деньгами. Целевая часть средств, которые поступают в нижестоящие бюджеты, существенно выросла. И на региональном, и на местном уровне. А что такое целевые средства? Это те средства, по которым необходимо отчитываться перед вышестоящими властями. И что тогда? Любое делегирование превращает нижестоящий орган власти фактически в административное подразделение вышестоящего. Потому что «внизу» исполняют полномочия «верха» за деньги «верха». И волей-неволей все больше меняют менталитет. Исполняют чью-то волю и отчитываются.

Когда об этом говоришь, спрашивают: ну, а что такого? Как — что такого? Это меняет психологию самого местного самоуправления. Вроде бы да: финансово на местах честно получают средства на то, что им велят исполнять. Но психологически и ментально местная власть все больше превращается просто в территориальное подразделение власти вышестоящей, потому что по большинству своих расходов она отчитывается.

По нашим оценкам, как раз на поселенческом уровне налогов больше, чем достаточно для их полномочий. В городских округах достаточно. А на районном уровне, так получилось, — недостаточно. Другое дело, что надо уметь работать. По моему мнению, надо закреплять меньше полномочий, давать меньше налогов, но сделать так, чтобы на местах все делали сами. Цель реформы — запустить инициативу снизу, инициативу масс. Но в процессе эти цели изменились. Получилась вертикаль.

  

Ольга НОВОСАД, г. Калининград. Еженедельная газета Калининградской области «Тридевятый регион», 18.09.2008