Президентский законопроект об общих принципах организации местного самоуправления, который Госдума рассмотрела недавно в первом чтении, вызвал нешуточное оживление как в самой Думе, так и в околодумских кругах, несмотря на вялое предварительное обсуждение. Этому есть причины: в самом скором времени новый закон может стать одной из тех "мин замедленного действия", которые, если не подорвут, то, во всяком случае, изменят устои современного государственного устройства. И если закон будет принят, впереди нас ожидает еще и грандиозный передел или, если хотите, перераспределение государственной собственности, который пока выглядит вполне безобидной административной процедурой.

Законопроект был подготовлен специально созданной рабочей группой в рамках комиссии по разграничению полномочий между субъектами федерации и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя администрации президента Дмитрия Николаевича Козака. Проблемы местного самоуправления разработчики законопроекта пытаются решить с помощью абсолютно новой структуры административно-территориального деления страны на органы местного самоуправления с наделением их новыми функциями и полномочиями. Перераспределение собственности будет происходить как между различными муниципалитетами (которые будут сформированы по-новому), так и между органами местного самоуправления и субъектами федерации.

Кроме перераспределения собственности, нас ожидает передел территории и перевыборы всех муниципальных органов (полностью!). В реальной жизни это заденет практически всех. За два года, если как следует вчитаться в законопроект, должна будет произойти революция на уровне местного самоуправления. Готовы ли мы к ней? Новосибирская область, видимо, да.

В решениях областного Совета федеральный законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации назван "долгожданным". Законопроект, по мнению областных законотворцев, "соответствует потребностям российской действительности, предусматривает комплексный подход к решению проблем местного самоуправления и устраняет самодеятельность в организации власти на местах".

Наоборот, именно лишение "самодеятельности", которые многие противники законопроекта рассматривают как своеобразие местного самоуправления, является камнем преткновения в спорах о конституционности некоторых его положений.

Например, по мнению одного из московских экспертов Надежды Косаревой, президента Фонда "Институт экономики города", селекторная пресс-конференция с которой состоялась в Новосибирске, благодаря Клубу региональной журналистики при поддержке фонда "Открытая Россия", — изначально, по Конституции, органы местного самоуправления были призваны быть совершенно иным институтом, предусмотренным для самостоятельного решения вопросов местного значения. Что это за вопросы, само население и определяло.

— Даже главная цель - повышение управляемости имеет, к сожалению, мало отношения к местному самоуправлению, - считает Косарева, — Разработчики оперируют словами "порядок", "единообразие". Но такая огромная система, как Российская Федерация, не может быть основана на принципах единообразия. В конечном итоге, при такой попытке она будет очень неустойчива, потому что принимаемые решения центра не могут быть эффективны на местах: факторов, особенностей так много, что все их невозможно принять во внимание. Напротив, децентрализованные системы, которые позволяют адаптацию к местным условиям, гораздо боле устойчивы, хотя и основаны на принципах разнообразия и учета местных особенностей, которые разработчиками зачастую оцениваются как хаос. Очевидно, что методы внедрения управляемости могут быть реализованы только жесткими административными ресурсами (с точки зрения разработчиков), которые очень близки ресурсам, мягко говоря, не совсем демократических государств.

Принятие новой (единообразной) схемы формирования органов местного самоуправления, муниципалитетов, должно помочь государству, на взгляд Надежды Косаревой, завуалированно решить совершенно другую задачу. На недавнем законодательном Собрании президент опять повторил тревожную фразу, что объем обязательств представляет собой 6, 5 триллионов рублей. Тогда как весь консолидированный бюджет страны составляет 3, 5 триллиона. Обещано населению было гораздо больше, чем существует в стране финансовых ресурсов! Причем, обязательства брал на себя федеральный центр и регионы, а совсем не местное самоуправление.

Если рассматривать законопроект с этой точки зрения, при таком долге государства перед гражданами органы местного самоуправления очень удобная структура, которой можно приказать исполнять государственные полномочия. (В законе муниципалитеты обязаны исполнять полномочия, вплоть до решений суда). Местное самоуправление, по сути, встраивается в систему государственной власти, для того, чтобы государству было удобно выполнять свои обещания.

Председатель Новосибирского областного Совета депутатов Виктор Леонов принимал участие в заседании совета законодателей, посвященного теме местного самоуправления. Повестка дня была озаглавлена так: "О проблемах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Сомнений нет: государственная власть на уровне федерации, на уровне субъектов и местного самоуправления - разработчикам законопроекта представляются как явления одного порядка, три формы "публичной власти". Хотя "собака зарыта", безусловно, совсем не в публичности (любая власть публична по определению), разработчики закона предложили именно такой термин: раз все уровни власти представляют собой некоторую форму единой "публичной власти", по единообразным же принципам должна быть выстроена и система разграничения полномочий между ними, а также система бюджетных, контрольных и прочих взаимоотношений. И именно введение института местного самоуправления в систему государственной власти ставится его разработчикам в особую заслугу президентом.

Новосибирский областной Совет депутатов, как мы уже отметили, поддержал проект федерального закона. У нас в области все складывается, по мнению большинства депутатов областного совета, самым благоприятным образом. И закон во многом лишь подтвердит "действующую с прошлого года в области структуру местных органов власти". Закрепит на федеральном уровне "правовую основу для формирования муниципальных районов, даст возможность перераспределить полномочия органов местного самоуправления поселений, сохранить и совершенствовать механизм управления на уровне района". Это вселяет оптимизм: "На уровне поселений у нас созданы и действуют 460 муниципальных образований, которые формируют и исполняют местные бюджеты. Накоплен и положительный опыт деятельности территориальных органов государственной власти…" Остается совершенствоваться!

Но если мы посмотрим на местный бюджет, то сегодня лишь чуть больше 10 процентов идет на исполнение госполномочий. Теперь же половина местного бюджета будет направлена на решение государственных задач. Поэтому кое-кто, например, председатель законодательного собрания Красноярского края г-н Усс пока считает, что именно поэтому "неправильно перекладывать всю ответственность на муниципальные образования — они не справятся".

Отсутствие у органов местного самоуправления надежной финансовой базы для развития - один из моментов острой критики законопроекта. Муниципалитеты не обладают полными полномочиями по формирования доходной базы, перегружены расходными полномочиями на финансирование, которые делегированы им решениями федерального центра и региональных органов. При этом муниципалитеты с трудом пока могут задействовать основной экономический ресурс развития - землю и недвижимость, которые еще только начинают вводится в экономический оборот, и пока, к сожалению, лежат мертвым грузом.

Однако и здесь Новосибирская область (пока на бумаге) показывает пример остальной России. Совсем недавно губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский подписал распоряжение, в соответствии с которым в систему взаимодействия обладминистрации с территориальными администрациями и органами местного самоуправления будет внесен ряд изменений. Согласно этому документу от 13 февраля 2003 года, в недрах епархии губернатора - областной администрации — будет разработан проект областного закона "О порядке взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления", а так же областная целевая программа "Государственная поддержка развития муниципальных образований в Новосибирской области".

Какими они будут - муниципальные образования — пока еще вопрос. Но поддержка им уже гарантирована, и это радует. Виктор Александрович также поручил своим заместителям в кратчайшие сроки разработать рекомендации органам местного самоуправления по эффективному управлению имуществом, которое передается из областной собственности на баланс муниципальных образований.

Хотя откуда такая спешка? "Паровоз" законопроекта о местном самоуправлении пока стоит "на запасных путях". И если даже стоять впереди него, а не бежать, — то все равно он нас еще не скоро догонит. К тому же, будем ли совпадать в последствии с общей вертикалью? Ведь на роль "отвеса" пока назначена в этом процессе именно Государственная дума. А в ней мнения пока разделились.

В основном законопроект поддерживают все центристы и "Яблоко". Против законопроекта - фракция СПС (хотя некоторые депутаты фракции все-таки голосовали "за"). Коммунисты тоже "против". И все-таки законопроект получил достаточное количество голосов: президент обладает собственными технологиями принятия вносимых им в Государственную Думу документов. И новый закон о самоуправлении, скорее всего, будет принят, хотя в него будет внесено, видимо, очень большое число поправок. Это связано с тем, что по многим позициям законопроект, на взгляд его критиков, вопиюще противоречит многим положениям Конституции. Причём не только по духу, но и по букве.

— Первый спорный момент, считает Надежда Косарева, — это то, что в переходный период (на 10 лет) решением субъекта РФ могут быть отменены выборы. И муниципальные органы в муниципальном районе будут не выбираться, а формироваться на основе представительного принципа — от поселений, входящих в состав муниципального района. Это не соответствует Конституции, гарантирующей право прямых выборов для организации органов местного самоуправления. Второй момент — очень жёсткая, обязательная для исполнения структура местного самоуправления. Вплоть до численности депутатов в представительном органе в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Вплоть до списка вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительных органов. Вплоть до определения, по которому в оплачиваемом представительном органе может быть только председатель, глава этого представительного органа, и один его заместитель, не более. Предлагается за два года провести изменение границ местного самоуправления, при этом согласия населения не будет спрашивать никто. Это будет проводиться решением субъектов РФ. Однако в Конституции написано совершенно ясно, что при изменении границ местного самоуправления, это делается с учётом мнения населения.

Но в конце позволим себе задать (в пространство) наивный вопрос. Зачем все это нужно? Какая глобальная проблема страны решается с принятием такого закона? Если это декларируемое повышение управляемости, то почему так мало учитывается мнение "низов", которые пока сами не знают чего хотят, в то время как "верхи" за них все уже придумали. И во что выльется на практике предлагаемое административно-территориальное переустройство?

Кроме того, в сопроводительной справке, которую подписал президент, написано, что закон вообще не требует средств для внедрения. Это удивило многих - и депутатов, и экспертов. Ведь первое очевидное направление - это расходы субъектов Федерации, которым вменено в обязанность переделить территорию, переделить собственность, обеспечить проведение выборов (затраты на выборы будут из местных бюджетов). Органы местного самоуправления должны быть выбраны уже к середине 2004 года, и полгода у нас будет двоевластие: старые органы местного самоуправления и новые. Так вот новые должны будут содержать субъекты Федерации. Цифры предвидятся большие.

Хлопот с новым законом предвидится немало. А чем, собственно, был плох действующий?

— Мне кажется, что существующий закон о местном самоуправлении вполне "рамочен" - как "большой кафтан на вырост", - сравнивает Надежда Косарева, — Возможно, теми правами, которые он предоставляет, население еще даже не пользуется. Но кто-то начинает пользоваться, кто-то воспользуется завтра. Он оставляет свободу принятия решений на местном уровне…

Будем надеяться, что о правах и свободах "местных" граждан парламентарии тоже вспомнят. Но это, видимо, будет в следующей "серии" думских обсуждений.

НАША СПРАВКА

Косарева Надежда Борисовна — президент Фонда "Институт экономики города" со дня его основания в 1995 году. Окончила Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, кандидат экономических наук. Работала в Институте народнохозяйственного прогнозирования РАН. Эксперт в сфере жилищной политики, жилищного финансирования, развития рынка недвижимости, а также по вопросам организации местного самоуправления. Является одним из разработчиков проектов федеральных законов "Об основах федеральной жилищной политики", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "О товариществах собственников жилья", Земельного Кодекса Российской Федерации, государственной целевой программы "Жилище", Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" и других нормативных правовых документов.

Надежда Косарева является членом правительственной комиссии по жилищной политике, членом Коллегии Госстроя России, а также членом Экспертного совета при Комиссии по развитию ипотечного кредитования Государственной Думы Российской Федерации.  

Ираида ФЕДОРОВА, Новосибирск. "Новая газета в Сибири".