Многие на вопрос "Кому живется весело, вольготно на Руси?", - не задумываясь ответят: "Чиновнику". На протяжении столетий в нашей стране складывалась своя, особая чиновничье-бюрократическая культура, и по сей день практически любой клерк из какой-нибудь госконторы ощущает себя чуть ли не вершителем судеб. Вместо того чтобы быть слугой народа, он подчас способен изрядно попортить ваши нервы и заставить вас потратить время из-за нужной вам подписи или справки. Иногда, если та или иная бумажка вам нужна позарез, то потрачены будут еще и денежки. Так сказать, на "вспомоществование" "бедному" чиновнику.

Не исключено, что скоро такое положение вещей наконец-то будет нарушено. Во всяком случае, совсем недавно президент направил в Госдуму закон о реформе государственной службы. Он призван унифицировать все законодательство о различных видах государственной службы, включая военную, гражданскую и правоохранительную, с тем чтобы дальнейшее их развитие не вступало в противоречие друг с другом. Закон включает все: от механизмов оплаты труда до служебных контрактов, от правил поведения чиновников в условиях возникновения конфликтов до продвижения по службе.

Бюрократия - тормоз на пути реформ

По словам одного из авторов законопроекта первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ Михаила Дмитриева, далеко не все нормы могут быть реализованы быстро. Задача реформы - изменить не только правила игры, но и стереотипы поведения, систему ценностей всего нынешнего контингента государственных служащих. Эта реформа рассчитана на целое поколение.

По оценке Дмитриева, то что сейчас делается в ее рамках, во многом может показаться неожиданным и неординарным. Разработчики закона пытаются одновременно и наверстать упущенное, и реализовать многое из того, о чем даже в развитых странах далеко не все задумываются. Многие вещи можно назвать социально прогрессивными. Прежде всего, реформа - не попытка создать удобные условия для жизни чиновников, а наоборот, создать условия неудобные, которые заставят чиновников "вертеться", работать на результат, на потребителя, которым является гражданин, да еще и под бдительным контролем гражданина и его представителей. Все это коренным образом меняет устоявшиеся представления о том, каким должен быть чиновник.

Можно сказать, что наконец-таки в России началась работа по комплексному реформированию всей системы государственной службы. На протяжении последнего десятилетия мы много чего успели изменить и нареформировать, а государство этими реформами было затронуто лишь поверхностно, и пока к гражданину относятся как к подчиненному, которому можно давать команды, унижать, ставить в крайне неудобное положение, не предоставлять информацию и т. д. Но это только одно, внешнее, проявление проблемы. Другое заключается в том, что в последние годы многие реформы начинали пробуксовывать именно потому, что они так или иначе упирались в недостаточно эффективные институты государства. С этим связано, в том числе, и слабое развитие предпринимательства. По числу новых фирм, которые создаются частным сектором, Россия занимает одно из последних мест в Европе, а причина, прежде всего, связана с административными барьерами на пути деятельности бизнеса.

Между показателями эффективности правительства и уровнем богатства страны существует прямая зависимость. Чем эффективнее правительство, тем богаче страна. Среди тех стран, с которыми она может быть сопоставима по уровню ВВП на душу населения, Россия в худшую сторону отличается по качеству государства. В более богатых странах, как правило, и более законопослушное общество. А уж по уровню коррумпированности мы впереди планеты всей.

Вывод один: если наше государство останется прежним, то никаких шансов добиться экономического роста нет. Плохое государство просто является вычетом из валового внутреннего продукта - черной дырой, куда пропадают ресурсы, вместо того чтобы направляться подъем экономики. Если мы действительно ставим задачу серьезно повысить уровень жизни населения, необходима реформа государственной службы.

Комплексная реформа исполнительной власти предполагает помимо реформы государственной и гражданской службы еще как минимум две очень важных составляющих. Первая из них - это пересмотр функций исполнительной власти и механизмов реализации этих функций. Следующая реформа - решение проблемы федерализма, то есть разграничение полномочий между федеральной властью, субъектами федерации и органами местного самоуправления. Уже выявлено порядка 200 законодательных актов, которые необходимо пересмотреть. И третье - это реформа собственно государственной службы.

Она включает в себя весь комплекс вопросов, которыми определяется деятельность не органов госвласти как организаций, а деятельность чиновников внутри органов и порядок взаимоотношений чиновников и с начальством, и с другими чиновниками, и, что гораздо важнее, - с гражданами и другими организациями, на которые этот чиновник по своему назначению и должен работать.

Указ президента предусматривает широкий набор действий, призванных изменить деятельность наших чиновников, их правовое положение, механизм ответственности, способы реализации возложенных на них должностных задач. Реализовываться они будут в течение трех лет.

Приоритеты реформы

Под государственной службой понимаются три вида службы: гражданская (о ней и пойдет речь), военная и служба правоохранительных органов. Наиболее актуальны на первом этапе реформы в области гражданской службы, затрагивающей наибольшее количество чиновников на федеральном уровне. Главная задача, что ставится в рамках этой реформы, - создание таких правил игры, которые бы соответствовали стандартам нормального демократического государства и рыночной экономике. Чтобы установить их и сделать государственную службу ориентированной на служение обществу и на обеспечение эффективной работы, предполагается движение по ряду направлений и принятие целого комплекса неординарных мер.

Первое - внедрение гибкой и конкурентной кадровой политики, найма и увольнения госслужащих, порядка прохождения службы.

Второй вопрос связан с оплатой труда. Прежде всего - с улучшением мотивации. При этом повышение оплаты труда рассматривается не как некое социальное завоевание чиновника, а как средство повышения конкурентоспособности исполнительной власти как работодателя на рынке труда. Сейчас на федеральном уровне государство полностью проигрывает частному сектору в конкуренции за квалифицированных специалистов. Удержать их на государственной службе практически невозможно - если чиновники не берут взяток и не имеют нелегальных доходов. Все это влияет на качество управления.

Третий важный вопрос - перенос акцентов управления на достижение результатов. Например, если чиновник занимается оказанием госуслуг, условно говоря, сидит в паспортном столе, оформляет бумаги и выдает паспорта, его деятельность должна оцениваться с позиции потребителя - того человека, который пришел в паспортный стол. Он ждет качественного, быстрого оформления документа без очередей, проволочек, с внимательным отношением к проблемам, которые у него возникают.

Также в рамках реформы необходимо разработать стандарты оказания государственных услуг и механизмов контроля за их качеством, доступности этих услуг с точки зрения потребителей - граждан или организаций.

Не менее важный вопрос - поиск эффективных механизмов финансирования. Это тесно связано с вопросами оплаты труда, но одними ими не исчерпывается. Оклады у чиновников невелики. Но значит ли это, что надо увеличивать расходы госаппарата ради того, чтобы решить проблему конкурентности оплаты их труда? Скорее всего, нет, потому что система использования ресурсов госслужбы сегодня устроена так, что гигантские средства расходуются неэффективно. И задача номер один - не столько найти дополнительные средства, чтобы заткнуть дыры, сколько прекратить их неэффективное использование везде, чтобы они не уходили сквозь пальцы. Разработка действенных механизмов принятия этих решений - один из ключевых вопросов реформы.

Еще одна тема - борьба с коррупцией. Проблема навязла в зубах, требует неординарных мер, и заслуживает отдельного разговора. Отметим лишь, что проект закона не предусматривает карательных мер, а создает условия предупреждения коррупции. Они на порядок более действенны, чем самые строгие карательные санкции.

Без протекций

Проект закона о госслужбе предусматривает также реформирование кадровой политики. Здесь два революционных для российской госслужбы изменения. Прежде всего, это переход к повсеместному конкурсному найму государственных служащих на открытых тендерах. Сейчас закон дорабатывается, чтобы закрыть последние лазейки, позволяющие обойтись при найме на работу без прохождения конкурсного отбора. Пока же зачастую найм чиновников происходит по принципу никем не контролируемых индивидуальных предпочтений непосредственных руководителей и начальников. В результате на первый план выдвигаются не профессиональные качества конкретного сотрудника, а степень его лояльности или наличие хороших отношений, знакомства с руководителем, который принимает решение о назначении. Задача, которую ставит новый закон, - отойти от этой практики. Фактически любые назначения, за исключением узкого круга должностей политического характера, должны приниматься на основе открытой, публичной процедуры путем заблаговременного объявление в СМИ вакансий и создания абсолютно равных условий участия в конкурсе любого гражданина страны, обладающего необходимой профессиональными качествами.

Один из первых революционных шагов состоит в том, что проводить конкурсы и обеспечивать объективность конкурсных решений впервые в российской практике будут конкурсные комиссии, сформированные не только из чиновников, но и на треть - из представителей других структур гражданского общества. Предполагается, что подобный состав конкурсных комиссий затруднит взаимный сговор, по которому протаскивают "своих".

Реформа позволит отойти от той порочной практики, которая довлела над госаппаратом в течение десятилетий, когда руководитель был заинтересован в раздувании штатов. Для него это был единственный способ получить дополнительные бюджетные ассигнования. Если органам не хватало ресурсов для исполнения своих функций, им нужно было обосновать необходимость увеличения чиновников. По мере падения населения страны, численность чиновников в РФ довольно активно возрастала, обратно пропорционально росту численности населения. Теперь вводится другой принцип: не важно, сколько чиновников работает в том или ином органе, - важно, какие функции, какой объем работ, какой результат этот орган призван обеспечить. Если вместо чиновников многие функции можно обеспечить компьютерами, повышением производительности труда - ради бога. Речь должна идти об ассигновании госоргана, а не о планировании штатных единиц.

Сокращение численности будет стимулировать оставшихся чиновников работать лучше, эффективнее. Одновременно с изменением механизма найма изменится механизм оплаты труда. Акцент сместится в сторону результативности. Сейчас надбавка к окладу чиновника составляет около 80 процентов от всего денежного вознаграждения. После реформы в зарплате возрастет переменная часть, которая будет зависеть от результатов работы. Так будет начисляться до 70 процентов общего заработка чиновника. Такая возможность будет предопределяться и новыми механизмами служебных контрактов. В них заранее будут закладываться индикаторы результативности. В масштабах всей государственной администрации это будет означать постепенный переход к так называемому бюджетированию по результатам.

Реформа госслужбы предусматривает также отмену социальных привилегий и льгот - от прикрепления к ведомственным поликлиникам до необоснованно завышенных пенсий.

Это лишь часть мер, предусмотренных проектом закона о реформировании госслужбы в РФ. Чтобы претворить их в жизнь, понадобятся десятилетия. Тем более что бюрократия сильна и способна к сопротивлению. Но реформа назрела. Иначе ни о какой демократии и развитии экономики в России не может быть и речи.  

Лариса ШЕВЧУК, Красноярск. "Городские новости", № 5, 16 января 2003 г.