В стране начинается реформа государственной службы

Российское правительство всерьез решило усложнить жизнь отечественных чиновников. О том, как в стране планируется осуществлять реформу госслужбы, рассказал на заседании Клуба региональной журналистики "Из первых уст" один из ее разработчиков, первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Эгонович Дмитриев.

МЫ БУДЕМ ЖИТЬ ТЕПЕРЬ ПО-НОВОМУ

По мнению Дмитриева, многое из того, что сегодня делается в рамках реформы государственной службы, может показаться неожиданным и неординарным. Причем, не только самим россиянам, но и международным наблюдателям. "Мы, по сути дела, находимся на передовых рубежах аналогичных преобразований в развитых странах, пытаясь с помощью реформы воплотить в реальность то, о чем за рубежом еще далеко не все задумываются. Это попытка создать неудобные условия для жизни чиновников, заставить их вертеться, работать на результат, на потребителя, которым является гражданин, да еще и под бдительным контролем этого гражданина или его представителей. Это коренным образом меняет все, устоявшиеся у нас представления о том, как должен взаимодействовать чиновник с гражданами, каковы права последних, каковы обязанности первого, и как они соотносятся между собой", — уверен Михаил Эгонович.

К работе по преобразованию системы государственного устройства представителей высшего эшелона власти, по словам первого заместителя министра, подтолкнуло осознание серьезных последствий существующей проблемы. "Дело в том, что на протяжении последнего десятилетия мы много чего успели "наизменять" и "нареформировать", а государство было затронуто этими реформами лишь поверхностно, — считает Дмитриев. — Прежде всего, это касается исполнительной власти. Мы создали основные демократические институты, более или менее упорядочили систему разделения властей, но внутри самой исполнительной власти жизнь течет во многом так, как она текла еще в советские времена. И порядок принятия решений, и статус чиновника, особенно его взаимоотношения с гражданами устроены по-старому. Многое толкает его на восприятие гражданина не как равноправного партнера, не как потребителя, которому госорган должен оказывать необходимые услуги, а как подданного. Подданного, который обязан нести повинность, которому можно давать команды, которого можно унижать..."

Однако это только внешние проявления данной проблемы. Глубинные же являются куда более серьезными. Это и слабое развитие из-за огромного количества административных барьеров предпринимательства. По числу новых фирм, созданных частными лицами, Россия занимает одно из последних мест в Европе. Это и отток капитала, который во многом обусловлен недостаточно предсказуемой государственной политикой. Это и низкая собираемость налогов, которая является оборотной стороной неудовлетворенности качеством услуг, предоставляемых государством бизнесу и гражданам в обмен на эти налоги.

"Все более богатые страны имеют эффективное государство. Это неслучайно, потому что плохое государство просто является "черной дырой", где пропадают ресурсы вместо того, чтобы способствовать экономическому росту, — говорит Михаил Эгонович. — Поэтому, если мы ставим задачу действительно повысить уровень жизни населения, то ключевым моментом на сегодня является повышение эффективности государства, которое требует очень серьезного к себе отношения. Эта проблема не решается одним махом, одной какой-то реформочкой, или какой-то одной мерой. Это комплексная задача, которую придется решать очень долго и всерьез".

Я Б В ЧИНОВНИКИ ПОШЕЛ, ПУСТЬ МЕНЯ НАУЧАТ

Одной из необходимых мер нынешней реформы является разграничение полномочий между федеральной властью, властью субъектов федераций и органов местного самоуправления. Созданной при администрации Президента РФ комиссией было выявлено около 200 законодательных актов, которые требуют кардинального пересмотра в связи с новой концепцией разграничения полномочий между органами власти и местного самоуправления различных уровней.

Но, пожалуй, не менее важным является пересмотр инструкций и правил, которыми определяется деятельность чиновника внутри органа власти. Это и порядок взаимоотношения этого чиновника со своим начальством, с другими чиновниками, с гражданами и организациями. Три месяца назад Президент России издал указ, которым он утвердил программу реформирования государственной службы. Данный документ предполагает широкий набор мер, призванный в течение трех лет коренным образом изменить деятельность чиновников в нашей стране, их правовое положение и степень ответственности за исполнение возложенных на них задач.

Кстати, в настоящее время под государственной службой в нашей стране понимается три вида службы: гражданская, военная и служба в правоохранительных органах. Но на первом этапе реформирования основное внимание будет уделяться преобразованию именно государственной гражданской службы, которая затрагивает наибольшее количество чиновников. Итак, что же предполагается сделать в этом плане? Во-первых, внедрить новую, достаточно гибкую кадровую политику. Это касается, прежде всего, найма, увольнения государственных служащих, порядка прохождения ими службы. Во-вторых, (как это, возможно, не покажется несправедливым с точки зрения многих рядовых граждан) решить вопросы, связанные с повышением оплаты труда. "Повышение оплаты труда в данном случае следует рассматривать не просто как некое социальное завоевание чиновника, а как средство повышения конкурентоспособности исполнительной власти как работодателя на рынке труда, — считает Дмитриев. — К сожалению, на федеральном уровне государство полностью проиграло, потерпело сокрушительное поражение в конкуренции с частным сектором за квалифицированных специалистов. Удержать квалифицированных специалистов на государственной службе практически невозможно, если они не берут взятки или не имеют нелегальных доходов. И практически невозможно привлечь специалистов из частного сектора, по крайней мере, в Москве, в органы исполнительной власти. Это, безусловно, создает проблемы с точки зрения качества управления. Вопрос об оплате труда ставится именно по этой причине, а не потому что госслужащие хотят дополнительно повысить себе зарплату. Они, конечно, этого хотят, но это не есть цель реформы". В третьих, должны быть определены стандарты оказания государственных услуг, внедрены механизмы контроля за качеством и доступностью этих услуг с точки зрения потребителя. И, наконец, четвертым шагом является борьба с коррупцией.

КАДРЫ РЕШАЮТ ВСЕ

Что же подразумевается под реформированием кадровой политики? Прежде всего, это переход к повсеместному, конкурсному найму государственных служащих на открытых тендерах. И хотя администрация Поволжского федерального округа уже перешла к конкурсному найму в свои штаты, это можно рассматривать пока как исключение из правил. В основном же прием на работу в органы власти довольно часто происходит в зависимости от индивидуальных предпочтений конкретного руководителя. "Фактически это ведет к системе патронажа, к системе протекции, когда на первый план выдвигаются не профессиональные качества конкретного сотрудника, а степень его лояльности или наличия хороших отношений с тем чиновником, который принимает решение о назначении, — констатирует Дмитриев. — Задача, которую мы ставим — принципиально отойти от этой практики. Практически все назначения, исключая разве что должности политического характера, должны проходить на открытой конкурсной основе, путем заблаговременного объявления в СМИ, путем создания абсолютно равных условий для участия в конкурсах любого гражданина страны, обладающего профессиональной квалификацией".

Для того, чтобы обеспечить объективность конкурсный решений, впервые в российской практике ставится вопрос о том, чтобы конкурсные комиссии на треть состояли из представителей гражданского общества. По мнению разработчиков реформы, это должно воспрепятствовать некоторым ушлым госслужащим протаскивать своих людей на интересующие их должности. По словам Михаила Эгоновича, новая кадровая политика позволит избежать и той порочной практики, которая довлела над госаппаратом на протяжении десятилетий, когда единственное, в чем был заинтересован любой руководитель — это в раздувании штатов. А в раздувании штатов он был заинтересован потому, что это был единственный способ для него получить дополнительные бюджетные ассигнования. "Бюджетные ассигнования были завязаны только на том, сколько чиновников работает в органе исполнительной власти. Если органу не хватало ресурсов для исполнения своих функций, единственным способом их получить было обоснование, что ему нужно больше чиновников. В результате мы пришли, к тому, что по мере снижения численности населения страны, количество чиновников в России стремительно возрастало, — говорит Дмитриев. — Сегодня мы ставим другую задачу: не важно, сколько работает чиновников, важно, какие функции, какой объем работ они выполняют. Если вместо чиновника этот результат можно обеспечить дополнительными компьютерами, путем повышения производительности труда, ради Бога. Речь должна идти об ассигнованиях на осуществление органом своих функций, а не о финансировании штатных единиц. Это, кстати, должно стать одним из стимулов для госорганов к сокращению численности чиновников".

ЧТОБ ОН ЖИЛ НА ОДНУ ЗАРПЛАТУ!

Одновременно с изменением механизмов найма планируется изменить и механизмы оплаты труда. Прежде всего должна существенно снизиться фиксированная составляющая оплаты труда чиновников, которая, как выразился Дмитриев, "стимулирует их на бездумную жизнь" и которая сейчас равна примерно 80 процентам денежного вознаграждения. Зато планируется значительно увеличить ту часть оплаты, которая зависит от результатов и эффективности деятельности работника госоргана. Одним из главных условий в трудовых контрактах теперь станет то, что значительная часть — иногда до 70 процентов оплаты труда чиновника будет зависеть от того, насколько эффективно он работает. Для этого, естественно, предполагается ввести соответствующие процедуры оценки деятельности госслужащих и госоргана в целом. То есть, как в русской народной пословице: как потопал, так и полопал. Причем, не исключено, что оплата труда чиновника будет постоянно варьироваться. В масштабах всего государства данные меры означают постепенный переход к так называемому "бюджетированию по результатам", когда бюджет госоргана формируется не в зависимости от числа чиновников и количества помещений, которые они занимают, а в зависимости от объема работ, которые он призван выполнить и результативности его деятельности.

Определенные изменения планируется внести и в систему социальных льгот, предоставляемых работникам госорганов. Например, планируется уйти от практики прикрепления чиновников к ведомственным поликлиникам. Вместо этого должна быть введена система дополнительного медицинского страхования. На каждый конкретный год в рамках бюджета должны определяться средства, которые пойдут на указанные цели. Предполагается установить нормативы стоимости дополнительной медицинской страховки, которую государство способно приобрести для каждого конкретного чиновника, в зависимости от специфики его обязанностей или занимаемой должности. И дальше эта сумма в виде ваучера должна выдаваться государственному служащему. Теперь уже он сам будет выбирать в пределах имеющихся средств, страховую компанию и те медицинские организации, в которых он будет лечиться. Разработчики реформы убеждены в том, что это более прозрачная система, чем была ранее. Что же касается пенсионного обеспечения, то здесь планируется постепенно перейти к системе накопительного пенсионного страхования госслужащих. Размер накопительной пенсии будет напрямую увязан с заработками и, естественно, периодом работы служащего. Чем дольше работал и выше заработок, тем больше накопления и размер пенсии. С этой точки зрения система не должна кардинально отличаться от нововведений пенсионной реформы для большей части населения.

ЕСТЬ ЛИ ЛЕКАРСТВО ОТ КОРРУПЦИИ?

Давно ни для кого не секрет, что проблема коррупции стоит в России чрезвычайно остро. Однако разработчики реформы решили отказаться от традиционных способов борьбы с этим злом. "Усиления карательных мер не предвидится, поскольку они неэффективны, — уверен Михаил Эгонович. — Россия в отличие от большинства развитых стран в принципе никогда не занималась профилактикой коррупции и созданием условий, при которых сама попытка совершить коррупционные действия окажется сложной и проблемной для любого чиновника. Сегодня настало время применить именно этот вариант". Способов предотвращения коррупции, по словам Дмитриева, немного. Первый из них заключается в том, чтобы по возможности освободить чиновника от неоправданных или излишних обязанностей. Потому что избыточные права государственного органа — это всегда почва для дополнительной коррупции, особенно в сфере экономики. Прямое государственное вмешательство в экономическую жизнь — должно быть скорее последней инстанцией, к которой прибегают тогда, когда другие меры применить невозможно. "Лишение чиновника права принимать решение тогда, когда это можно сделать без его посредничества, — это на сегодня, пожалуй, лучшее лекарство от коррупции", — считает Дмитриев.

Еще одно принципиально новое для России направление — урегулирование конфликта интересов и норм служебного поведения государственных служащих. Как только личные интересы чиновника, принимающего решение по тому или иному вопросу, начинают превалировать над интересами государственными, сразу же создаются условия для коррупции. В мировой практике с такого рода ситуациями научились работать достаточно эффективно. Теперь этот опыт должен пригодиться и нашей стране. Речь идет о том, чтобы создать систему, побуждающую неукоснительно, во всех ситуациях, когда возникает конфликт интересов, выводить его на чистую воду. В зависимости от серьезности ситуации, результатом данных действий может быть передача полномочий чиновника другому госслужащему, отстранение "провинившегося" от занимаемой должности, перевод на другую работу или же вообще увольнение из госорганов. "Причем, и чиновники, и их руководители, будут отвечать не только за то, что потенциально не предотвратили конфликт интересов, но и за то, что они об этом конфликте не заявили. Сам факт умалчивания в данном случае является серьезным должностным правонарушением", — говорит Дмитриев. Для того, чтобы эта система не работала вхолостую, в каждом органе государственной власти будут созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов. Проведением расследований и разрешением проблем в них будут заниматься не только и не столько чиновники, сколько представители гражданского общества.

ГЛАВНОЕ — ИЗМЕНИТЬ ПРАВИЛА ИГРЫ

А пока вовсю идет работа над законом, который так и называется "О государственной гражданской службе". Это довольно объемный документ, который охватывает широчайший комплекс вопросов, начиная от конкурсного найма госслужащих до регулирования конфликта интересов.

Нетрудно догадаться, что далеко не все его положения будут реализованы быстро. Заставить российского чиновника жить и работать "по-новому" — дело не из легких. "Задача реформы государственной службы не только изменить правила игры, но и стереотипы поведения, системы ценностей всего нынешнего контингента государственных служащих. Это реформа, рассчитанная на целое поколение", — считает Михаил Эгонович Дмитриев.

Причем, разработчики не исключают в начале вариант тихого саботажа предлагаемой ими реформы. "Мы вовсе не гарантируем, что в регионах все подготовленные нами законы, будут, во-первых, восприняты на ура, а, во-вторых, реализованы с целью добиться их максимального эффекта, — говорит Дмитриев. — Но мы рассматриваем данную реформу, как долгосрочную. Она основана на принципе непрерывного давления, и правового, и процедурного на чиновников с целью заставить их работать по новым правилам. На первых порах эти требования во многих регионах, вероятно, удастся проигнорировать. Но, по мере того, как давление будет нарастать, возможностей для такого рода тихого саботажа будет все меньше и меньше".  

Ирина МОРОЗОВА, Волгоград. "Вечерний Волгоград", 28.02.2003 г.