Некоторые особенности реформирования государственной службы в России

КОГДА БЮРОКРАТИЯ ПОРОЖДАЕТ КОРРУПЦИЮ

Система исполнительной власти государства российского представляет собой огромный аппарат по выработке государственных, политических и экономических решений, от которых зависит очень многое. По идее этот аппарат призван технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать так называемые, публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Однако на практике он, в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний и владения процедурами документирования, очень часто выходит за чисто технические рамки и начинает влиять на принимаемые решения, в том числе и в своих интересах. В подобных случаях мы имеем дело с бюрократией и чиновниками, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользуются своим служебным положением. Она становится особенно опасной, когда и на политическом уровне начинают действовать бюрократические методы управления, передавая ответственность всё меньшему числу лиц, а в конечном итоге - одному. Таким образом, бюрократия неизбежно тяготеет к авторитаризму.

Что касается публичных услуг, находящихся в компетенции государственных органов, то бюрократия порождает коррупцию, масштабы которой зависят и от официальных заработков чиновников, но в большей степени от того, насколько общество привыкло мирится с ней, предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, чем добиваться устранения коррупции иногда с риском для собственного бизнеса и спокойствия. Единственный действенный аргумент здесь - демократия и институт гражданского общества.

ТРИ КЛЮЧЕВЫХ ФАКТОРА

В рамках организации всей системы государственной власти ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три следующих фактора.

Первый - чёткая, максимально возможная регламентация действий чиновников и их должностных инструкций, оставляющая как можно меньше места административному усмотрению.

Разумеется, в государственном аппарате есть функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Выполнение этих функций можно и необходимо сосредоточить в небольшом количестве госорганов и возложить на ограниченное число высококвалифицированных чиновников, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных компаний и постоянно находится в центре общественного внимания.

Основная же масса госслужащих должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест в системе государственной власти можно определить не более двух-трёх десятков типовых ситуаций и в отношении каждой из них - стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты, отведённое время и т.п. Отклонение от установленного регламента, к примеру, невыдача нужной справки или разрешения в установленной время, повлечёт за собой предусмотренные санкции.

Второй фактор - прозрачность системы госвласти. Любая информация, которой располагают государственные служащие, за исключением той, которая официально признана закрытой с обоснованной мотивировкой, должна быть открыта для общественности.

Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности чиновничества. Эффект даёт не столько размер заработка сам по себе, сколько его соотношение с результативностью работы государственного аппарата.

ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНЦИП, КАК ПЕРЕЖИТОК ПРОШЛОГО

С учётом российских бюрократических традиций, укоренивших не только во властном аппарате, но и в обществе, реформирование системы государственной власти требует нестандартных решений, более либеральных, чем во многих зарубежных аналогах.

Это, в частности, относится к составу органов исполнительной власти. Россия, в отличие от ряда других стран, не может себе позволить сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоды.

От советского периода была унаследована система преимущественно отраслевого управления. Она была присуща не только экономической, но и политической организации советского общества, в котором государственный аппарат отвечал за все стороны жизни. Вполне естественной была объектовая структура управления. У каждого завода или министерства был свой полновластный директор или министр, а точнее почти неограниченный законом наместник "цеха единой фабрики" под названием - народное хозяйство СССР.

После того как в 90-х годах большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные хозяйствующие субъекты фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров перестали быть однозначно "вертикальными". Соответственно, функция лоббирования стала едва ли не главной. Директора всё чаще относятся к отраслевым руководителям, прежде всего, как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные средства, льготы, пошлины, квоты и т.п.

В данной ситуации максимально возможный отказ от отраслевого принципа управления в структуре исполнительной власти особенно значим по нескольким причинам. Он будет способствовать постепенному переносу лоббистских интересов из сферы исполнительной власти в законодательную, реальной консолидации властных структур, эффективности управления и более рациональному использованию бюджетных средств.

Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования здравоохранения, культуры не должна быть механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

ХОРОШЕМУ ЧИНОВНИКУ - ДОСТОЙНУЮ ЗАРПЛАТУ

По исследовательским оценкам фонда "ИНДЕМ", чтобы чиновник федерального уровня дорожил своим рабочим местом, он должен получать сегодня не менее 600-700 долларов месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, не должна отличаться от аналогичных должностей в крупных компаниях, то есть держаться на уровне не менее 3,5-4 тысяч долларов в месяц. Таким образом, по сравнению с нынешним средним уровнем зарплату федеральных чиновников следует повысить в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: должности, влияющие на принятие решений, нужно оплачивать в несколько раз выше клерков.

Конечно, резкий рост заработной платы не приведёт к немедленному повышению качества служебной деятельности чиновников. Сам по себе он не избавит и от коррупции. Рост зарплаты чиновников - необходимое, и в то же время недостаточное условие для серьёзного улучшения работы государственных служащих. Однако оно позволяет существенно повысить эффективность принимаемых мер, ведущих к повышению качественного уровня госслужбы. Если работник дорожит своим местом, а значит и своей репутацией, он становится восприимчивым к санкциям и поощрениям, открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, проявления инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Пора уже избавиться от иллюзий, призрачность которых очевидна для всех, и принимать решения, которые способны привести к успеху, а не просто создают видимость деятельности, заранее обречённой на провал.

ПРИНЦИПИАЛЬНУЮ ПОЗИЦИЮ

в сфере реформирования государственной службы можно сформулировать следующим образом: за два-три года сокращение численности аппарата вдвое - увеличение заработной платы вчетверо. Сегодня многие уже признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций госаппарата, сокращения его численности, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих. Для того, чтобы победить бюрократию и коррупцию, экономить следует не на зарплате чиновников.

Специалисты Минэкономразвития и Экспертного института определили ряд кардинальных мер, призванных обеспечить выполнение стратегической идеи.

Провести инвентаризацию функций органов государственной власти и местного самоуправления на предмет выявления необходимости их выполнения вообще и государственными органами в частности.

Ликвидировать эти функции, если без них можно обойтись, и сократить государственные органы, которые их выполняют.

Передать негосударственным организациям те функции, которые эффективнее выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п.

Разделить выполнение исполнительских и надзорных функций. Следует создать специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти.

По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов, разработать чёткие процедуры исполнения, определяющие обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.

Внедрить принципиально иные методы финансирования учреждений исполнительной власти по конкретным результатам их деятельности. Отказаться от оплаты труда чиновников согласно штатного расписания, перейти к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.  

Сергей КРЫЛОСОВ, г. Кузнецк, Пензенской обл. "Любимая газета" №8, еженедельная газета, 19.02.2003 г.