Президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева считает, что законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления" по духу и букве противоречит Конституции России

Внесенный президентом страны в Госдуму РФ законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления" уже прошел первое чтение. Кроме него, есть еще несколько законопроектов о местном самоуправлении, которые активно обсуждаются депутатами и в правительстве. К июню 2003 года весь этот пакет законов пройдет все необходимые процедуры с тем, чтобы с 2005 года вступить в силу.

Более того. Намечаются соответствующие изменения в Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Жилищный, Семейный кодексы и прочие многочисленные документы пониже рангом. Так что вполне можно говорить о том, что Магнитогорск, впрочем, как и другие города страны, находится на пороге масштабной реформы системы управления городом.

Реформа, безусловно, назрела. Но, к примеру, в Магнитогорске считают, что от новых законов будет больше мороки, чем пользы. Председатель городского Собрания депутатов Михаил Сафронов даже призвал общественность к дискуссии по данной теме, потому что законодательные новации вызывают слишком много нареканий и замечаний. В нашем городе 13-14 марта пройдет Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы социально-экономического развития городов с градообразующими предприятиями черной металлургии", на которой руководители представительных органов власти собираются выработать предложения по устранению "недочетов".

Похоже, с местными самоуправленцами солидарна и президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева. Благодаря содействию Регионального клуба журналистов состоялась встреча с этим авторитетнейшим специалистом по проблемам муниципалитетов.

Диктат сверху или контроль снизу?

Разговор начался с обсуждения дискуссия по реформированию системы местного самоуправления, которая длится уже больше года. На Гражданском форуме общественные организации и вообще некоммерческие секторы института гражданского общества впервые поставили в повестку дня местное самоуправление не как институт государственной власти, а как основной демократический институт, обеспечивающий возможность самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Спустя некоторое время государство тоже решило определиться в своей позиции: что же такое местное самоуправление?

-К сожалению, приходиться констатировать, - начала излагать свою позицию Надежда Косарева, - что государство посмотрело на местное самоуправление, как на третий местный уровень государственной власти, направленный на усиление управляемости в стране. Хотя при этом и произносятся слова в необходимости контроля населения за деятельностью местного самоуправления, о связи этой структуры с населением.

Самым актуальным вопросом на сегодняшний день является повышение качества и доступности услуг, как государственных, так и муниципальных, в первую очередь, общественных услуг. И с этой точки зрения рассматривается весь законопроект, который, несмотря на название, имеет мало отношения к местному самоуправлению. Он в первую очередь отвечает на другие вопросы. А именно - как государство может организовать наиболее эффективные, с точки зрения государства, степени предоставления услуг? Как государство может гарантировать что-то за органы, формируемые на местах?

От конституционной романтики - к технократическому построению

Нынешняя государственная политика основана на некотором разочаровании в принципах демократии, гражданской ответственности, гражданского общества. Сейчас происходит явный переход от периода конституционной романтики к технократическому построению. Поэтому закон об общих принципах местного самоуправления очень технологичен, вплоть до деталей, до мелочей, описывающих, как местный бюрократический механизм должен будет предоставлять общественные услуги по всем прописанным правилам.

В этом законе абсолютно не рассматривается вторая составляющая местного самоуправления, которая направлена не просто на предоставление общественных услуг, а на форму участия населения в принятии решения в выборе самостоятельного приоритета, причем действительно самостоятельно, под свою ответственность решения местных задач.

- Надежда Борисовна, неужели разработчикам не понимали, что на местах лучше знают свои проблемы? Кроме того, само понятие местное самоуправление подразумевает принципиальное иную форму властного устройства?

- К сожалению, разработчики исходят из принципа, что природа государственной власти и местного самоуправления едина. Более того. Для того, чтобы не менять Конституцию, но всё-таки провести в законопроекте этот фактор, предложен новый термин публичная власть. Исходя из этого, разработчики говорят о том, что все три уровня публичной власти: государственная власть на уровне федерации и на уровне субъектов местного самоуправления - суть явления одного порядка.

Мол, они все представляют собой некоторую форму публичной власти, поэтому по единообразным принципам и должна быть выстроена система разграничения полномочий между этими уровнями власти. По единообразным же принципам должны были быть выстроены системы и бюджетных отношений, и контрольных отношений, и прочих взаимоотношений. Причем это подчёркивается как самое главное достоинство законопроекта. Введение института местного самоуправления в систему государственной власти ставится в заслугу разработчикам этого законопроекта.

В централизованной системе принять адекватное для нижнего уровня решение теоретически невозможно. Потому что объём информации, нужный для принятия такого решения, никогда не пройдёт к центру. Никогда в центре не может быть такого объёма информации, который позволит принять эффективное с точки зрения нижнего уровня решение.

- Что ни говори, но все проблемы у муниципалитетов обычно упираются в нехватку финансов…

- На сегодняшний день проблема местного самоуправления достаточно понятна. В первую очередь, это финансовая основа, финансовая гарантия местного самоуправления. Именно отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которые несут местное самоуправление и теми финансовыми ресурсами, которые им предоставляются, являются сегодня самой большой проблемой местного самоуправления. Это отсутствие у органов местного самоуправления адекватной имущественной базы и, соответственно, активов для развития в первую очередь муниципальных образований.

Кто владеет активами муниципалитетов?

Активы - это в первую очередь земля и недвижимость. Процесс разграничения государственной собственности можно сказать, ещё даже и не начинался. Несмотря на то, что закон принят, в реальности он так и не происходит. Да, муниципалитеты имеют право распоряжаться государственной собственностью, но под жёстким регулированием государства.

Земля - вот это основной актив для муниципального развития, который может быть использован и для привлечения новых инвестиций, и для развития социальной инфраструктуры на территории города. А что же предлагается поставить во главу угла реформы местного самоуправления?

1) административное территориальное деление страны: предлагается сформировать абсолютные территории муниципалитетов.

2) принципы межбюджетных отношений и некоторые принципы формирования доходной и расходной базы муниципалитета. Но, к сожалению только принципы. Основная, очень жёсткая критика шла именно по этому направлению.

Все зависит от того, как будут реализовываться эти принципы. Они могут обеспечить, как нулевую автономию местных бюджетов, так и достаточно большую самостоятельность.

- Какая самостоятельность, если сверху диктуют даже как "нарезать" границы территории?

- Что касается организации административно-территориальных основ. Действительно, законопроект очень жёстко, вплоть до мельчайших подробностей прописывает, как должны были определены границы трех типов муниципалитетов: поселение, городских и сельских муниципальных районов, которые будут объединять эти поселения и независимых городских округов, которые не будут входить в состав муниципальных районов. Независимые городские округа будут обладать полным набором полномочий, которые для двух других типов делятся на две части: межмуниципальные функции идут муниципальным районам, а чисто первичные - поселениям.

Передел территории. И не только

- Значит, займемся переделом территории?

- Кроме безумного передела территории, то есть земли, которая пока не имеет своей рыночной стоимости, предлагается существенный передел муниципальной собственности. То есть соответственно перераспределённым функциям и полномочиям, которые наполовину уйдут в какую-то часть региона, произойдет передел собственности, как между различными муниципалитетами, которые теперь будут образованы, так и между органами местного самоуправления и субъектами федерации. А что такое передел собственности в нашей стране?

Когда будет происходить передел государственной муниципальной собственности, будет не меньше проблем, чем при переделе частной собственности. Причём весь этот передел территории, собственности и власти произойдет за эти два года (с принятия закона до его вступления в полную силу). В этот период фактически полностью пройдут перевыборы всего местного самоуправления, хотя в законе и есть положение, по которому выборы можно не проводить, если не произойдет изменения территории более чем на 10 процентов. Но в реальной жизни это коснется практически всех.

Так что за эти два года должна произойти революция на уровне местного самоуправления. С переделом всех функций, всей собственности, и всей территории.

Вместо собственности - фикция

- Надежда Борисовна, многие положения законопроекта вызывают сомнения с точки зрения его соответствия конституционным нормам?

- Законопроект по духу явно противоречит Конституции. Причём не только по духу, но и по букве. Во-первых, для муниципальных районов в переходный период на 10 лет предполагается, что решением субъекта РФ могут быть отменены выборы, и муниципальные органы в муниципальном районе будут не выбираться, а формироваться на основе представительного принципа от поселений, входящих в состав муниципального района. Это очевидное противоречие Конституции, в которой гарантировано право прямых выборов для организации органов местного самоуправления.

Во-вторых, закон устанавливает очень жёсткую, обязательную к исполнению, структуру местного самоуправления. Вплоть до численности депутатов в представительном органе в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Вплоть до списка вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительных органов. Вплоть до определения, что в оплачиваемом представительном органе может быть только председатель, глава этого представительного органа и один его заместитель, и не более.

Предлагается за два года провести изменение границ местного самоуправления, при этом согласия населения никто не будет спрашивать. Это будет проводиться решением субъектов РФ. В Конституции совершенно ясно написано, что изменение границ местного самоуправления происходит с учётом мнения населения. У нас же из центра приказывают на места: "Надо увеличить пешеходную и транспортную доступность! Здесь границы будут вот так, а здесь - вот эдак".

Это обязательное для муниципалитетов законодательное решение не основано по сути дела ни на чём. Разработчики не могут даже подкрепить требование никакими документами, кроме теоретических размышлений: им кажется, что так будет лучше. А если будет хуже?

- Сторонники законопроекта часто говорят о том, что зато теперь муниципалитетам дадут финансируемые мандаты на исполнение федеральных полномочий…

- Вся наша система - и Налогового, и Бюджетного кодексов - также противоречит Конституции, потому что муниципалитеты ни сегодня, ни завтра по этому законопроекту по сути дела самостоятельностью в определении местных налогов не пользуются. В этом смысле противоречие как бы не новое, оно просто не устраняется.

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральным законом. Но лучше бы вообще не видеть этот федеральный закон, который называется "О муниципальном имуществе". По его логике, государственное муниципальное имущество определяется в зависимости от состава функций, полномочий органов местного самоуправления, субъектов Федерации или самой Федерации. Если состав функций меняется, значит, в соответствии с законом соответствующая собственность безвозмездно передаётся тому, кому переходит функция. То есть идея в том, что государственная и муниципальная собственности вроде фикции.

Местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий, которые им будут переданы решением Федерации или субъектов Федерации. В Конституции же написано, что они могут передаваться. А вот этим законом написано, что если решили, то всё, передаётся. Почувствуйте разницу. Вообще-то в законе очень хорошая мысль написана, что сейчас существуют нефинансируемые федеральные и региональные мандаты. То есть принимается федеральный закон, к примеру, о ветеранах, но никто не говорит, где взять деньги на его реализацию. Муниципалитет обязан его профинансировать. И вот этим законом проблему пытаются решить.

Во-первых, это теперь будет признано федеральным полномочием, которое передаётся на реализацию муниципалитета. И передаваемое госполномочие в обязательном порядке должно быть профинансировано только в форме целевой субвенции. В муниципальном бюджете должен идти отдельный учёт доходов и расходов на исполнение госполномочий и на решение проблем местного значения. Но возникает два вопроса:

1) Какое это имеет отношение к местному самоуправлению? Ведь это форма финансирования государственных функций, это государственные полномочия. Конечно, в этом главное достоинство законопроекта, но оно имеет очень маленькое отношение к самому местному самоуправлению.

2) За счёт чего будет обеспечено решение такой вот замечательной задачи? За счёт того, что вся бюджетная система, то есть Федерация и система государственных органов поделятся какими-то средствами с муниципалитетами? Или просто финансовая стабильность и прозрачность будут достигнуты за счёт того, что у муниципалитетов сократятся ресурсы на решение проблем местного значения?

Виктор МЕДВЕДЕВ,

специально для "Новой версии".

Другое мнение

Никакой жуткой схватки не будет

Михаил САФРОНОВ, председатель МГСД:

- Никакого передела муниципальной собственности не будет. Могу вас успокоить вместе с товарищем Косаревой. Что касается разделения собственности между федеральной, региональной и муниципальной властью, то этот процесс уже идет. Принят Земельный кодекс, сейчас все, в том числе наше руководство области готовит подзаконные нормативные акты, который позволят нам грамотно распорядиться этой землей. Так что, никакого беспредела не будет. Все будет нормально и на законных основаниях. Не будет никакой революции и жуткой схватки за муниципальную собственность.

Резюме

Экспертные выводы Надежды КОСАРЕВОЙ

Разработчики законопроекта говорят о децентрализации полномочий, но по цифрам у нас, наоборот, происходит централизация полномочий. Например, расходные полномочия органов местного самоуправления сокращаются. Объём собственных полномочий сокращается на 30-40 % от сегодняшнего уровня. Доля расходов местных бюджетов на исполнение собственных полномочий сегодня составляет 90 %, а будет составлять где-то 50-60 %.

Фактически происходит централизация расходных полномочий, и доля исполнения собственных полномочий в бюджете сокращается до половины. А вторая половина - это расходы госполномочий. Таким образом, у нас сегодня деление собственных расходов муниципалитета и государственных расходов 90 на 10, а будет 50 на 50. Это типичная централизация, когда на половину органы местного самоуправления будут исполнять государственные функции. Значит, на половину они будут просто государственными органами.

Очень большое значение в законопроекте придаётся выравниванию поселений, выравниванию муниципалитетов, то есть обеспечению единого уровня бюджетной обеспеченности. И это действительно очень важная проблема. Но она ни в коем случае не должна противодействовать и фискальной автономии муниципалитетов, и самостоятельности местных бюджетов. Сегодня самостоятельность местных бюджетов, то есть та доля доходов, собственных налоговых и неналоговых доходов, которую они определяют сами, изменится очень незначительно. Хотя очень много разговоров про то, что отменяются регулирующие налоги, мол, все они переходят в местные налоги. Максимальное увеличение собственных налоговые и неналоговые источников может произойти с сегодняшних 29 % до 32-35 %. Но может быть и снижение до 20 %. Так что говорить о том, что этим законопроектом у нас ещё обеспечивается и фискальная автономия, я бы не стала.

Предлагаемая сложнейшая схема выравнивания противодействует экономическому развитию муниципалитетов, и, в первую очередь, экономическому развитию центров, лидеров, городов, которые по сути дела и являются источниками экономического роста. Принятая система, как вообще обязательного выравнивания муниципалитетов, так и система отрицательных трансфертов, которые могут быть введены для того, чтоб изъять дополнительные доходы вот у таких лидеров роста и опять перераспределить их, у нас будет сдерживать экономическое развитие в целом.

Система межбюджетных отношений и выравнивания, во-первых, прописана, как недостаточно прозрачная система. Это значит, что она не формулирует понятных экономических стимулов для муниципалитетов. Очень трудно пока понять из того, что написано, как вести себя муниципалитетам, в каком случае он будет выигрывать, а в каком проигрывать?

С другой стороны общая тенденция финансового выравнивания, конечно, доминирует. И тем самым конкуренция между муниципалитетом сдерживается в пользу получения выравнивающих трансфертов на решение насущных проблем, которые есть сегодня у муниципалитетов, к примеру, на жилищно-коммунальное хозяйство.

В ближайшие два года муниципалитеты будут чрезвычайно заняты делением имущества, собственности, земли и власти. В этот период проблема ЖКХ просто отодвинется на десятый план. А если потребуются ещё дополнительные средства вообще в бюджетной системе, то их опять найдут в муниципальном бюджете, и, в первую очередь на решение проблем ЖКХ. Поэтому вся реформа с точки зрения проведения преобразований в ЖКХ будет являться фактором негативным.

Теперь об инвестиционной привлекательности в этот период муниципалитетов. Вообще-то любые реформы, пусть они самые замечательные, для инвесторов становятся периодом, в который инвестиции не производится, потому что любые преобразования в системе это отрицательный стимул для инвесторов, так как повышаются риски. Данная реформа органов местного самоуправления обладает ещё и дополнительными инвестиционными рисками для инвесторов - рисками централизации. Когда от муниципалитета будет зависеть меньшее количество факторов. Например, заёмщик будет обладать меньшей возможностью влиять на свою платёжеспособность и кредитоспособность. На него будет влиять какие-то решения вышестоящих органов, поэтому с этой точки зрения инвестиционная привлекательность муниципалитетов также будет снижаться. С точки зрения развития той же самой инфраструктуры для ЖКХ - это опять же отрицательный фактор.

Можно в итоге сказать, что этот законопроект о системе местного самоуправления характеризует:

1) тенденцию к централизации распределения полномочий;

2) есть признаки в большом объёме деконцентрации полномочий, когда регулятивные функции остаются наверху, а вниз передаются полномочия по их исполнению. В мире обычно наблюдается тенденция к деконцентрации, когда вниз передаются исполнительские функции: если кому-то вниз передаётся исполнительская функция, то ему всегда обеспечивают меры свободы и адаптации исполнительных функций к местным условиям либо в форме параметров, которые он может принимать сам, либо в форме возможности обратной связи.

3) не используется принцип субсидиации, так как распределение полномочий у нас шло не снизу вверх, а с той точки зрения, что внизу имеют лишь право выполнять принятые решения. И только те функции, которые снизу не могут быть эффективно выполнены, причём в минимальном объёме, начинают передаваться вверх.

Мы пока находимся ближе к системе мышления, характерной для тоталитарного общества. Это легко проследить даже на используемой законодательной лексике. В мире во время дискуссии по поводу принятия решения применяются такие термины, как разнообразие, кооперация, сотрудничество. У нас при обосновании этого законопроекта используется другая лексика - это единообразие, порядок, унификация, что в первую очередь присуще тоталитарной системе или авторитарной организации общественного устройства, но никак не демократическому строю.

Наша справка

За границей на грабли не наступают

В других странах тоже меняют границы муниципалитетов. Но это всегда происходит так, что государство отражает или закрепляет своим решением тот естественный процесс, который происходит внизу по решению населения, которое формирует эти муниципалитеты. Так происходило, например, в Швеции, когда муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межнаселенных территорий. Новое территориальное деление было, в конечном счёте, закреплено государственном решением.

Иногда изменение границ муниципалитетов происходит с точки зрения более эффективного обеспечения доступности каких-либо услуг или каких-либо других форм участия в чём-то. Но и в этом случае решение принимается на муниципальном уровне, или, по крайней мере, с согласия жителей муниципалитетов, и только потом утверждается каким-то государственным решением. Во-вторых, новой нарезке границ всегда предшествует огромная работа по реальному анализу сложившихся процессов.

В Дании, когда проходило муниципальное формирование, было проведено исследование, которое представило реально сложившиеся к тому времени торговые зоны. Их оказалось 44. Эту цифру выяснили после специальных исследований. К примеру, только в зоне концентрации трудовых ресурсов было выявлено 123 центра притяжения. Естественно, исследовали и многие другие сферы муниципального влияния вплоть до границы продаж газет. И только после выявления реально сложившейся инфраструктуры, которая обеспечит лучшую доступность, тех или иных зон, муниципалитетом было предложено сформировать именно такие, а не какие-либо другие границы. Предложение муниципалитета затем утвердили государственным решением.

А, например, в Финляндии примерно 20 лет назад была попытка уменьшить число муниципалитетов. Но в результате прошедших многочисленных дебатов было принято решение не делать этого, так как любое объединение или разъединение муниципалитетов должно происходить полностью на добровольной основе, причем объединение в первую очередь на базе формирования добровольных ассоциаций для решения каких-то конкретных общих задач.

Почему бы не учесть зарубежный опыт? Это лучше, чем в очередной раз наступить на грабли.  

Виктор МЕДВЕДЕВ, Магнитогорск. "Новая версия", № 9 (90),10.03.2003 года.