4 января президент внес в Государственную Думу закон об общих принципах организации местного самоуправления в пакете с законопроектом об общих принципах законодательных, представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации.

Бесспорно, что сегодняшнее самоуправление — это значительное количество нерешенных вопросов, в том числе и законодательных. Но предложенный законопроект многим видится как создание еще большего числа проблем, в особенности на местах. Мы попросили высказать свою точку зрения Надежду Борисовну Косареву — члена Правительственной комиссии по жилищной политике, Коллегии Госстроя России и Экспертного совета при Комиссии по развитию ипотечного кредитования Госдумы РФ. Селекторная пресс-конференция состоялась 20 февраля. И общий смысл ответов Надежды Борисовны на вопросы журналисты таков.

К сожалению, приходится констатировать, что государство посмотрело на местное самоуправление, как на третий местный уровень государственной власти, направленный на усиление управляемости в стране. Хотя при этом и говорится о необходимости связи с населением и контроля населения за деятельностью местного самоуправления.

Самым актуальным вопросом на сегодняшний день является повышение качества и доступности услуг, в первую очередь общественных как государственных, так и муниципальных. И именно с этой точки зрения рассматривается весь законопроект: как государство может реализовать свои собственные государственные задачи на местах. И как можно для этого приспособить Институт местного самоуправления. В результате получается, что вышеуказанный законопроект, несмотря на свое название, имеет мало отношения к местному самоуправлению. А всего лишь отвечает на вопросы: как государство может организовать наиболее эффективные степени предоставления услуг, используя систему местных органов, которые формируются по единой схеме на всей территории страны.

Этот закон можно назвать жертвой правового и бюрократического романтизма. Другими словами, разработчики исходят из того, что бюрократические процедуры, которые они считают правильными, должны быть закреплены в законе.

Предложенный законопроект технологичен и технократичен вплоть до мельчайших деталей, описывающих механизм предоставления общественных услуг по тем правилам, по которым прописана сфера.

Другая составляющая местного самоуправления, которая направлена не просто на предоставление общественных услуг, а на форму участия населения в выборе самостоятельного приоритета, самостоятельного решения местных вопросов, абсолютно не рассматривается.

К сожалению, разработчики руководствуются принципом — природа государственной власти и местного самоуправления едина. Более того, для того, чтобы не менять Конституцию, но при этом провести в законопроекте этот фактор, предложен новый термин «публичная власть». Исходя из этого, говорится, что все уровни публичной власти (государственная власть на уровне Федерации, государственная власть на уровне субъектов местного самоуправления) — суть явления одного порядка. И поэтому по единообразным принципам должна быть выстроена система разграничения полномочий между этими уровнями власти и по единообразным же принципам должны быть выстроены системы и бюджетных, и контрольных, и прочих взаимоотношений. Причем это подчеркивается как главное достоинство законопроекта. То есть достоинством законопроекта считается введение Института местного самоуправления в систему государственной власти.

На сегодняшний день отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которые несут местное самоуправление и теми финансовыми ресурсами, которые им предоставляются, является самой большой проблемой местного самоуправления. У местного самоуправления отсутствует адекватная имущественная база и, соответственно, активы для развития муниципальных образований. Активы — это, в первую очередь, земля и недвижимость. Несмотря на то что закон о разграничении государственной собственности принят, в реальности ничего не происходит. Муниципалитеты имеют полное право распоряжаться государственной собственностью, но только при жестком регулировании государством и, в общем-то, легитимности очень многих сделок. Земля — вот основной актив, который может быть использован для привлечения новых инвестиций и развития социальной инфраструктуры на территории города.

А что же предлагается нам поставить во главу угла реформ местного самоуправления? Первое — это административное территориальное деление страны (формирование абсолютных территорий муниципалитетов). И второе — принципы межбюджетных отношений и некоторые принципы формирования доходной и расходной базы муниципалитета. Но, к сожалению, только принципы. Основная и очень жесткая критика шла именно в этом направлении.

Удалось отложить принятие этого закона до тех пор, пока не будут продуманы вопросы обеспечения фискальной автономии муниципалитетов.

А что касается вопроса организации административно-территориальных основ, то здесь законопроект очень жестко, вплоть до мельчайших подробностей, прописывает, как должны определяться границы трех типов муниципалитетов: поселения, которые не будут входить в состав муниципальных районов, будут обладать полным набором полномочий, подразделяющихся для двух других типов на две части: межмуниципальные функции идут муниципальным районам, а чисто первичные идут поселениям.

Справедливо будет сказать, что в централизованной системе принять адекватное решение для нижнего уровня возможно лишь теоретически. В центре не может быть такого объема информации, который позволит принять эффективное решение с точки зрения нижнего уровня.

Кроме безумного передела территории, то есть земли, которая пока не имеет своей рыночной стоимости, предлагается передел и муниципальной собственности. А что такое передел собственности в нашей стране? Вспомнить хотя бы передел частной собственности... Причем весь этот передел территории, собственности и власти должен произойти в тот же период (два года с принятия закона до его вступления в полную силу), что и перевыборы всех муниципальных органов. То есть, за два года на уровне местного самоуправления должна будет произойти настоящая революция.

Законопроект явно противоречит Конституции. Первый момент — для муниципальных районов в переходный период на десять лет решением субъекта РФ могут быть отменены выборы, и муниципальные органы будут формироваться на основе представительного принципа от поселений, входящих в состав муниципального района. В Конституции же гарантированно право прямых выборов для организации органов местного самоуправления. И второй момент — это то, что закон предусматривает жесткую, обязательную к исполнению структуру местного самоуправления. Здесь — все, вплоть до численности депутатов в представительном органе и списка вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительных органов. Прописано, что в оплачиваемом представительном органе может быть только его глава и один его заместитель, не более. Остальные депутаты должны иметь другое основное место работы и заниматься городскими вопросами в свое свободное время.

По решениям субъектов РФ будет проведено изменение границ местного самоуправления, при этом согласия населения никто спрашивать не будет. В Конституции же совершенно ясно написано, что при изменении границ местного самоуправления учитывается мнение населения.

Кроме этого, муниципалитеты не имеют самостоятельности в определении местных налогов. Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральным законом. Законопроект о муниципальном имуществе говорит о том, что государственное муниципальное имущество определяется в зависимости от состава функций, полномочий органов местного самоуправления, субъектов Федерации или самой Федерации. Если состав функций меняется, то безвозмездно соответствующая собственность передается тому, кому переходит функция. Получается, что государственная и муниципальная собственности — это фикция.

Местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий, которые им будут переданы решением Федерации или субъектов Федерации. В Конституции написано, что они могут передаваться.

Каков будет финансовый механизм проведения законопроекта в жизнь? По расчетам разработчиков, затрат не потребуется. Смысл вот в чем — то, что будет признано федеральным полномочием, передается на реализацию муниципалитета. И передаваемое госполномочие в обязательном порядке должно быть профинансировано только в форме с целевой субвенцией. То есть в муниципальном бюджете должен идти отдельный учет доходов и расходов на исполнение госполномочий и на решение вопросов местного значения. Но возникает два вопроса. Какое отношение финансирование госфункции имеет к таковому местному самоуправлению? И, собственно, за счет чего будет обеспечено решение этой задачи — за счет того, что вся бюджетная система (Федерация) поделится средствами с муниципалитетами, или за счет сокращения ресурсов на решение вопросов местного значения?

В результате выходит, что расходные полномочия органов местного самоуправления сокращаются, и сокращается объем собственных полномочий на 30-40 процентов от сегодняшнего уровня. А доля расходов местных бюджетов на исполнение собственных полномочий будет составлять 50-60 процентов (при сегодняшних 90 процентах). Цифры наглядно показывают, что грядет централизация расходных полномочий, и доля исполнения собственных полномочий в бюджете сокращается до половины. А вторая половина—это расходы госполномочий. Вместо сегодняшнего деления собственных расходов муниципалитета и государственных «90 на 10», будет «50 на 50». Органы местного самоуправления станут наполовину государственными.

Если смотреть с точки зрения ЖКХ, то эти проблемы ввиду чрезвычайной занятости муниципалитетов делением имущества, собственности, земли и власти, вообще уйдут на пятнадцатый план. Потому вся эта реформа с точки зрения проведения преобразований в ЖКХ будет являться фактором негативным.

Стоит отметить, что на период реформ муниципалитеты теряют какую-либо инвестиционную привлекательность. Вообще, любые реформы для инвесторов — отрицательный стимул, поскольку сопряжены с определенной долей риска. А в данном случае имеются еще и дополнительные инвестиционные риски (риски централизации). Ведь от муниципалитета будет зависеть меньшее количество факторов. Например, заемщик будет обладать меньшей возможностью влиять на свою платежеспособность и кредитоспособность. И как же при этом говорить об экономическом развитии городов, к которому мы так стремимся?

Что же, все-таки, происходит? Явно прослеживается тенденция к централизации распределения полномочий. Налицо признаки деконцентрации полномочий — регулятивные функции остаются наверху, а вниз передаются полномочия по их исполнению. В мире такое практикуется, но если кому-то вниз передается исполнительная функция, то ему всегда обеспечивают меры свободы и адаптации исполнительных функций к местным условиям либо в форме параметров, которые он может принимать сам, либо в форме возможности обратной связи…

Что от всего этого измениться в лучшую сторону? С тоталитарной точки зрения мы приблизимся к порядку... Но предлагаемое выравнивание исключает конкуренцию. Конкуренцию городов за инвестиции, за производителей и за жителей, которая возможна только в условиях мобильной среды.

Граждане должны иметь свободу не только теоретическую, предусмотренную Конституцией, но и практическую, предоставляемую действующими порядками на местах, не противоречащую главному документу страны.

В общем, по словам Надежды Борисовны, конституционных вопросов к этому законопроекту очень много. И то, что в сегодняшних условиях его можно будет реализовать на практике, сомнительно. Однако большинство — «за», среди которого центристы и «Яблоко». Следовательно, так или иначе законопроект будет принят.  

Жанна ВОЛОДИНА, Новосибирск «Труд» в Сибири, 27.02.2003 г.