Рубрика «Обсуждаем реформу»

Реформа местного самоуправления (МСУ) жизненно необходима. Сомневающихся в этом ее главный идеолог и разработчик Дмитрий Козак убеждал, курсируя между столицей и теми регионами, чьи главы муниципалитетов упорно стояли на позициях: «Я хоть и маленький, но - царь». Намерения у заместителя главы администрации президента были самые благие. Четко прописать, за что отвечают федеральные власти, за что - областные или краевые, за что - местные. Закрепить за каждой статьей расходов источники финансирования. Сформировать, наконец, принципы организации власти «снизу» и стимулировать активность граждан в решении своих проблем.

Теперь, после того как законопроекты внесены на рассмотрение Госдумы и одобрены депутатами в первом чтении, начинается самое главное: каждой главе закона предстоит пройти через «сито» согласительных процедур, внесения поправок и постатейного голосования. Какое «тесто» получится из «муки» к третьему чтению, и будет ли по вкусу россиянам испеченный «пирог», покажет время.

А сегодня, как и обещали в № 39 от 4 марта (см. статью «Реформа самоуправления: вопросов больше, чем ответов»), мы знакомим вас с мнением о реформе Надежды Косаревой, президента Фонда «Институт экономики города» (Москва), кандидата экономических наук. Остается добавить, что материал подготовлен на основе семинаров Клуба региональной журналистики «Из первых уст» с ее участием и селекторной пресс-конференции Н.Б. Косаревой, состоявшейся в редакции «Волжской коммуны».

Справка.

Косарева Надежда Борисовна. Эксперт в сфере жилищной политики, жилищного финансирования, развития рынка недвижимости, а также по вопросам организации местного самоуправления.

Косарева Н.Б. - один из разработчиков проектов федеральных законов «Об основах федеральной жилищной политики», «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Земельного Кодекса Российской Федерации, Государственной целевой программы «Жилище», Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и других нормативных правовых документов.

Косарева Н.Б. является членом Правительственной комиссии по жилищной политике, членом Коллегии Госстроя России, а также членом Экспертного совета при Комиссии по развитию ипотечного кредитования Государственной Думы РФ.

МСУ: «сверху вниз» или «снизу вверх»?

Более года назад на Гражданском форуме местное самоуправление рассматривалось не как институт государственной власти, а как институт общественной организации населения. МСУ - это признанный во всем мире основной демократический институт, обеспечивающий возможность самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Спустя некоторое время государство тоже решило определиться: что же такое местное самоуправление? На мой взгляд, федеральные чиновники посмотрели на местное самоуправление как на третий - местный - уровень государственной власти, направленный на усиление управляемости в стране.

Разработчики законопроекта исходят из принципа, что природа государственной власти и местного самоуправления едина. Более того, чтобы не менять Конституцию, но все-таки провести в законопроекте этот фактор, они предложили новый термин - «публичная власть». Исходя из этого разработчики говорят, что все три уровня публичной власти: государственная власть на уровне Федерации, государственная власть на уровне субъектов Федерации и органы местного самоуправления - суть явления одного порядка. Эти уровни представляют собой некоторую форму публичной власти, поэтому система разграничения полномочий между ними должна быть выстроена по единым принципам, и по единым же принципам должны быть выстроены системы бюджетных, контрольных и прочих взаимоотношений. И это подчеркивается как самое главное достоинство законопроекта.

«Нарезать» территории, перераспределить финансовые потоки…

Что же предлагается поставить во главу угла реформы местного самоуправления?

1. Новые принципы межбюджетных отношений и некоторые принципы формирования доходной и расходной базы муниципалитета.

2. Новое административно-территориальное деление страны.

К сожалению, в законопроекте не проработаны механизмы формирования муниципальных бюджетов, и основная, очень жесткая критика идет именно по этому направлению. От того, будет ли финансовая автономия у муниципалитетов, во многом зависит успех реформы. Нынешний вариант законопроекта позволяет в рамках бюджетных взаимоотношений обеспечить как нулевую автономию местных бюджетов, так и достаточно большую.

Что же касается административно-территориального деления, то законопроект до мельчайших подробностей прописывает, как должны были быть определены границы трех типов муниципалитетов: городских и сельских поселений; муниципальных районов, которые будут объединять эти поселения; и независимых городских округов, которые не будут входить в состав муниципальных районов. Соответственно, предлагается разделить и функции. Однако в централизованной системе наверху не бывает достаточного объема информации, позволяющего принять такое решение, которое учитывало бы все многообразие ситуаций на нижнем, муниципальном уровне.

Кроме непредсказуемого по последствиям передела территории, то есть земли, которая пока не имеет свой рыночной стоимости, предлагается и передел муниципальной собственности. Что такое передел собственности в нашей стране, объяснять не нужно.

И последнее: передел территории, передел собственности и перевыборы всех муниципальных органов должны произойти всего всего за два года (с принятия закона до его вступления в полную силу).

Реформа и Конституция

Тому, что законопроект противоречит Конституции не только по духу, но и по букве, есть немало примеров.

Первый. Предполагается, что в муниципальных районах в десятилетний переходный период решением субъекта РФ могут быть отменены выборы, а муниципальные органы в муниципальном районе будут формироваться из представителей поселений, входящих в его состав. Это противоречит Конституции, в которой гарантировано право прямых выборов для организации органов местного самоуправления.

Второй. При «нарезке» новых границ муниципальных образований никто не собирается спрашивать согласия населения. Это будет происходить по решению субъектов РФ. В Конституции же четко сказано, что изменение границ местного самоуправления должно происходить с учетом мнения населения. В других странах границы муниципалитетов тоже меняются. Но при этом государство лишь закрепляет своим решением те естественные процессы, которые происходят в муниципалитете. К тому же этому всегда предшествует серьезный анализ идущих на местах процессов (формирование инфраструктуры, развитие предприятий и др.) и мнения населения о них.

Есть и другие противоречия. Муниципалитеты ни сегодня, ни по новым законопроектам, по сути дела, не наделены самостоятельностью в определении местных налогов. Отсюда противоречия между Налоговым и Бюджетным кодексами, Конституцией и законопроектом по МСУ, которые также необходимо устранять.

Льготы есть - денег нет

Сегодня существует много не финансируемых федеральных и региональных социальных обязательств. Например, принимается федеральный закон «О ветеранах», но не говорится, где взять деньги на его реализацию. И вот законопроектом по МСУ проблему пытаются решить - федеральное полномочие передается на реализацию муниципалитету. Но передаваемое государственное полномочие в обязательном порядке должно быть профинансировано целевым назначением из федерального бюджета (так называемые субвенции). То есть в муниципальном бюджете должен идти раздельный учет доходов и расходов на исполнение госполномочий и на решение вопросов местного значения. Но здесь возникает проблема. Какое отношение к местному самоуправлению имеет финансирование государственных полномочий? И за счет чего все-таки будет обеспечено решение этой задачи: бюджетная система поделится какими-то средствами с муниципалитетами или опять у муниципалитетов сократятся ресурсы на решение вопросов местного значения? Предварительный анализ показывает, что сейчас доля расходов местных бюджетов на исполнение собственных полномочий составляет 90%, а будет составлять только 50-60%.

Равняйсь! Смирно!

Очень большое значение в законопроекте придается выравниванию муниципалитетов, то есть приданию им единого уровня бюджетной обеспеченности. Это очень серьезная проблема. Доля собственных налоговых и неналоговых источников доходов муниципалитета может увеличиться с 29% сегодня до 32-35%. А может и снизиться до 20%. Так что рано говорить о том, что этим законопроектом обеспечивается финансовая независимость деятельности муниципалитета. Предполагаемая законопроектом система межбюджетных отношений и выравнивания недостаточно прозрачна. Это значит, что она не формулирует понятных экономических стимулов для поведения муниципалитета. Муниципалитетам трудно понять, как вести себя: в каком случае они будут выигрывать, а в каком проигрывать. Сложнейшая схема выравнивания будет противодействовать экономическому развитию муниципалитетов и, в первую очередь, развитию лидеров, которые являются источниками экономического роста.

Минусы, риски и… лексика

В ближайшие два года муниципалитеты будут чрезвычайно заняты делением собственности, земли и власти. В этот период проблема реформирования жилищно-коммунального хозяйства отодвинется на десятый план, что будет являться негативным фактором. С точки зрения инвестиционной привлекательности муниципалитетов (в том числе и в сфере ЖКХ), предполагаемая реформа также несет минусы, потому что повышаются различные риски. А в данном случае речь еще и о дополнительных инвестиционных рисках - рисках централизации, когда от муниципалитета зависит все меньшее количество факторов.

Подводя итоги, можно констатировать, что и при проведении преобразований мы пока находимся ближе к системе координат тоталитарного общества. Причем это легко проследить на лексике, используемой при этом. Слова, которые в цивилизованном мире звучат на дискуссиях по поводу принятия какого-либо решения, - «разнообразие», «кооперация», «сотрудничество». У нас же лексика, используемая при обосновании законопроекта по МСУ, - «единообразие», «порядок», «унификация». То есть это лексика, присущая, в первую очередь, авторитарной организации общественного устройства, но никак не демократического. Остается лишь надеяться, что многочисленные нестыковки, неувязки и противоречия будут устранены в ходе доработки законопроектов в Государственной Думе.

Подготовили Александр ИРДУЛЛИН и Олег КОНДРАТЬЕВ.  

Александр ИРДУЛЛИН, Олег КОНДРАТЬЕВ, Самара «Волжская коммуна», № 47, 18.03.2003 г.