С 1 июля вступает в действие Закон «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», подписанный в конце декабря 2002 года президентом РФ Владимиром Путиным. Специалисты называют этот документ еще одним шагом государства на пути дерегулирования экономики страны. Об основных положениях закона и последствиях его применения нашему журналу рассказала заместитель руководителя Департамента регулирования предпринимательской деятельности и развития корпоративного управления Министерства экономического развития РФ Марина Глазатова.

- Марина Константиновна, государство и рынок должны друг с другом сосуществовать. Много государственного регулирования или мало - каждая страна решает этот вопрос для себя индивидуально. Похоже, Россия определилась со своим выбором?

- Вообще это постоянный вопрос, который дискутируется и в экономической теории, и в правительствах многих стран. Могу привести вам пример Маргарет Тэтчер, которая проводила то приватизацию, то национализацию. Вопрос «Сколько нужно государства для того, чтобы регулировать экономику?» сейчас стоит и перед нами. Мы заложили все необходимые базовые условия функционирования рынка - у нас есть частная собственность, совершенно адекватная рынку система по сбору финансовых ресурсов, независимый Центральный банк, существует какой-никакой фондовый рынок, какая-никакая конкуренция. Базовые основы на макроуровне заложены, но на микроуровне, уровне тех, кто, собственно говоря, реальную экономику и делает из кирпичиков-предприятий, мы реформы еще не проводили. Сейчас этот момент наступает. Что для предприятий важно в их повседневной деятельности? Представим, что вы решили создать предприятие. Во-первых, вам необходимо его зарегистрировать. Затем для того, чтобы начать работать, вы должны получить лицензию - в том органе, где это необходимо, в зависимости от выбранного вида деятельности, или пройти аккредитацию, или аттестацию специалистов, то есть «повариться» в разрешительной системе государства, которая либо позволяет вам войти в какой-то рынок, либо запрещает вход. Разрешительная система нужна для того, чтобы обезопасить граждан.

После решения проблем с регистрацией, лицензированием, аккредитацией, аттестацией вы начинаете выпускать какой-либо продукт и интересуетесь, какие обязательные требования установило государство к вашему продукту, что необходимо выполнить для того, чтобы продукция была выпущена на рынок и стала товаром. Государство устанавливает требования либо к выпускаемой продукции, либо к процессу ее производства. Контроль за соблюдением требований государство осуществляет на двух стадиях: дорыночной и на рынке. На первой необходимо так называемое подтверждение соответствия, которое может быть в двух формах - сертификации и декларирования. При сертификации изготовитель предоставляет свою продукцию в орган по сертификации, который выдает (или не выдает) документ, подтверждающий, что все обязательные требования выполнены. При декларировании изготовитель пишет заявление, в котором под ответственность заявляет, что все установленные государством требования выполнены. И к декларации прилагается так называемый технический файл, который содержит результаты исследований, испытаний, проведенных там, где изготовитель посчитал нужным их провести, - это может быть его собственная лаборатория. При этом сертификация существует как обязательная форма и декларирование существует как обязательная форма, но у нас есть еще и сертификация в добровольном порядке. Если мы развернем мониторы своих персональных компьютеров, то увидим нанесенное на них огромное количество различных мелких надписей - это знаки добровольных систем сертификации, которые изготовитель получает для того, чтобы «убить» своего конкурента. Конечно, за это он платит дополнительные деньги, но в этом случае и потребитель, покупая такой товар, страхуется от целого набора неприятностей. Декларирования в добровольной сфере быть не может. Потому что тогда оно - это то же, что и реклама, тот самый «Солодов. За качество отвечаю». Декларирование может быть только в обязательной форме. На дорыночной стадии контроля имеется базис - обязательные требования и надстройка - в виде различных механизмов контроля за ними. На рынке - это государственный контроль, надзор - те самые инспекционные проверки, о которых так много говорят. Все вместе это называется техническим регулированием.

- И зачем необходимо его реформировать? Система же функционирует?

- Дело в том, что до 1 июля 2003 года мы имеем систему требований, выстроенную еще в плановой экономике, когда государство и единственный потребитель, и единственный заказчик, и единственный изготовитель. Все, что производилось, изготавливалось на государственных предприятиях. Все, что выпускалось на государственных предприятиях, покупало государство, и только потом это передавалось в государственные же магазины, где граждане могли приобретать товары. Такая ситуация определяла то, что государство устанавливало к продукции абсолютно любые требования, касавшиеся всех возможных ее характеристик - вопросов, связанных как с безопасностью, так и с потребительскими свойствами. К примеру, есть ГОСТ, согласно которому четко обозначено, что форма котлет должна быть продолговатой. Получается, если вы разработаете котлеты круглой формы, то уже не сможете назвать их котлетами, потому что они не той формы! Или существует ГОСТ на селедку, и рыба по нему должна быть длиной от 15 до 20 см. Я вам скажу, что вся импортная селедка длиной не менее 25 сантиметров. Получается, в нашей стране рыба, которая по сути своей является селедкой, но длиннее 20 см, быть названа ею никак не может! В легкой промышленности может задаваться длина стежков, плотность плетения ткани и т. д. И речь не о государственных закупках, не о военной форме - это требования к обычным потребительским товарам. Такой подход возможен только тогда, когда есть единый заказчик, определяющий все требования. Когда заработали механизмы рыночного хозяйствования, получился разноцветный, объемный мир потребительских предпочтений. Вы, как юридическое лицо, можете заказать на мебельной фабрике диван абсолютно любых размеров - 25 метров в ширину и 20 метров в длину - и вам его сделают. Как физическое лицо вы точно так же можете заказать… Государство тоже может заказать диван на мебельной фабрике. И у каждого свои интересы, свои требования к потребительским характеристикам этого дивана, причем все они касаются потребительских свойств. Свойства по безопасности задает государство, потому что рынок о ней заботиться не будет - это вообще не его дело. Прямой интерес рынка - извлечение прибыли, он на это нацелен. Сам по себе предприниматель не будет ставить очистные сооружения, проводить дополнительные исследования для выполнения параметров безопасности - это называется провалом рынка. Его может исправить только государство. И все обязательные требования оно вводит именно для того, чтобы нас с вами, потребителей, обезопасить.

- Марина Константиновна, закон впервые четко разграничил требования по безопасности и требования, которые касаются потребительских свойств товара…

- Да, и это определяет революционность документа. Все, что касается безопасности, устанавливает и регулирует государство. Все, что касается потребительских свойств, выводится в добровольное исполнение - это означает, что более 60 тысяч нормативных актов, которыми являлись ГОСТы, ОСТы, технические условия, СанПиНы, СНиПы, нормы пожарной безопасности, будут пересмотрены и инвентаризованы. Весь массив будет разделен на две большие группы.

- В каком виде будут существовать обязательные требования?

- Все имеющиеся сегодня нормативы принимались ранее актами ведомств. Отсюда и столь неточное определение их числа - более 60 тысяч, я, к примеру, не могу сказать, что их точно 61294. Потому что это невозможно, система настолько сложна и запутанна, что даже сами специалисты, работающие в этих ведомствах, не знают, сколько актов они создали за все это время. Более того, у нас могут сейчас действовать нормативные акты 50-60-х годов, мне даже показывали действующий ГОСТ 1937 года - мало того, что система просто необъятна, так она еще и давным-давно не пересматривалась. И тем не менее регулярно появляются все новые и новые ГОСТы и общее количество нормативов постоянно растет.

Непрозрачность и запутанность явилась причиной того, что установление обязательных требований теперь будет переведено с ведомственного уровня на уровень федеральных законов, решений правительства и указов президента. Вместо старых нормативных актов у нас будут действовать два типа документов - технические регламенты (обязательные требования) и стандарты (добровольные). Последние могут быть разноуровневыми - национальными, ассоциации предприятий-производителей, одного-единственного предприятия. Мы наконец-то в нашей стране будем применять термины, которые используют все остальные страны, будем говорить с ними на одном языке. Яркий пример: стандарт у нас - это обязательный документ; стандарт у них - документ, принятый на основе всеобщего консенсуса.

Что касается технических регламентов - конечно, в названиях будут определены области их действия, к примеру, косметическая продукция. Сколько технических регламентов планируется создать? Их критическая масса, по нашему убеждению, должна состоять приблизительно из двух тысяч. Замечу, что массив обязательных требований сокращается - из него выводятся потребительские свойства продукции, но безопасность не уменьшится, наоборот, произойдет ужесточение ее исполнения, поскольку те же госконтролеры сосредоточат все свое внимание только на ней. Немаловажно, что в переходный период мы наконец-то обновим требования, из их состава уйдут те, что не соответствуют современным потребностям производства и научно-техническому прогрессу. Например, есть ГОСТ, который говорит о том, что котел под давлением должен содержать смотровое окошко. Ну не выпускают уже больше котлы со смотровым окошком, потому что изобрели соответствующий приборчик, показывающий нужные параметры, и сейчас ставят его… Кроме того, российские технические регламенты будут гармонизированы с зарубежными.

- Какова процедура принятия технических регламентов?

- Повторюсь - это будут либо федеральные законы, либо постановления правительства (будут действовать только временно, до принятия законов), либо указы президента (могут появиться в случае непосредственной угрозы причинения вреда жизни, здоровью, имуществу).

Если это будет федеральный закон, то в его первой части будет определена сфера его применения, на какую группу товаров распространяется данный технический регламент. Четкое описание будет содержать в себе необходимые правила идентификации товара. По определению видов продукции затем будет составляться документ, указывающий, какое количество денег нужно будет заплатить при ввозе или вывозе товара через границу России. В блоке, посвященном непосредственно требованиям, будут записаны конкретные цифры. Например, в директиве ЕС по игрушкам указано, что «краска для покрытия игрушек не должна содержать 0,006 % молибдена». В следующем блоке будет определяться подтверждение соответствия, что должно использоваться - декларирование или сертификация. И изготовитель будет совершенно четко знать, что одна продукция подпадает под декларирование, а другая - под сертификацию. Причем в техническом регламенте будет четко прописана конкретная схема подтверждения соответствия, потому что существуют три формы декларирования и еще 18 вариантов сертификации. С моей точки зрения, это чрезвычайно важное экономическое решение, поскольку становится очевидным, что декларирование более дешево, так как можно использовать собственную испытательную аппаратуру, а сертификация (особенно предварительно требующая сертификации каждого компонента изделия) - самая дорогая схема. Выбор варианта процедуры будет зависеть от того, насколько продукция, на которую распространяется действие технического регламента, рисковая с точки зрения причинения вреда. Если я стою рядом со столом, при изготовлении которого использована ДСП, а смолы и клеи выделяют в окружающую среду вредные вещества, и через день-два чувствую, что у меня болит голова, я от него отойду и больше никогда в жизни не буду к нему приближаться. Другое дело самолет! Если пассажир закурил где-то в хвосте, пепел сигареты упал на сиденье, которое оказалось сделано из сильнодымящего материала, то отойти я уже никуда не могу. Поэтому стол можно декларировать - с точки зрения причинения вреда он менее рисковый вид продукции. Самолет - очень рисковый вид продукции, и при сертификации сиденья будет использована самая дорогостоящая система. Необходимо будет сертифицировать его обивку, наполнение, конструкцию, наконец, все вместе. Оценка применяемого механизма должна исходить из оценки рисков. В блоке закона, связанном с государственным контролем и надзором, будет четко определено, какие органы будут контролировать данный вид продукции на рынке, причем по правилам, утверждаемым правительством, которые всем общедоступны и известны. В заключительных положениях технических регламентов всегда будет указано, что они вступают в силу через 6 месяцев после принятия, - для того чтобы любые изготовители, как российские, так и иностранные, были готовы к введению требований, процедур подтверждения соответствия и могли, если это необходимо, перестроить производственный процесс.

- Кто может разрабатывать технические регламенты? Только ведомства или, к примеру, профессиональные объединения, отдельные предприятия?

- Да, работу над такими профильными документами уже начали Российская ассоциация парфюмеров-косметологов, Союз российских пивоваров. Они не могут остаться в стороне, потому что предполагают, что им в требования запишет Минздрав. Процедура разработки технического регламента начинается с опубликования уведомления о начале такой работы. После этого разработчик должен сделать общедоступным проект технического регламента и сообщить адрес, по которому будет получать замечания всех заинтересованных лиц (при этом вся такая корреспонденция должна сохраняться). Все замечания он должен рассмотреть, определиться, с какими из них согласен или не согласен, провести публичное обсуждение проекта. В публикуемом уведомлении должна содержаться информация, на какую продукцию разрабатывается технический регламент, отличается ли он от международных стандартов и требований, если да, то почему, в краткой форме должны быть приведены включаемые в него требования. Таким образом информируются не только отечественные изготовители, но и наши западные коллеги, которым сегодня очень трудно разыскать действующие на территории РФ нормативные документы. Когда все необходимые процедуры обеспечены, разработчик выбирает субъекта законодательной инициативы, который внесет его в Госдуму. Парламент, в свою очередь, обязан будет публиковать текст в своих официальных средствах массовой информации. Я думаю, что в основном разработкой технических регламентов будут заниматься профессиональные организации изготовителей, общества потребителей. Здесь бизнесу интересен перечень продукции, который является основой для разработки товарной номенклатуры при осуществлении внешнеэкономической деятельности. Второе - могут быть приняты завышенные или заниженные требования, из чего будет ясен выбор процедуры подтверждения соответствия, а отсюда - сумма, которую нужно изымать из оборота, чтобы ее оплатить. Интерес бизнеса будет подталкивать его к тому, чтобы он активно взялся за создание технических регламентов, что сейчас и происходит. На сегодня в разработке находится порядка 50 технических регламентов в различных видах деятельности, этим занимаются наиболее прогрессивные профессиональные организации, понимающие, как это для них важно.

- Какова будет иерархическая система технических регламентов?

- Законом установлено, что будет два вида технических регламентов - общие и специальные. Общие (о безопасной эксплуатации машин и оборудования, о безопасной эксплуатации зданий и сооружений и прилегающих к ним территорий, о пожарной безопасности, о радиационной безопасности, об электромагнитной совместимости, о биологической безопасности) будут содержать требования, инвариантные для всех видов деятельности. Таких технических регламентов будет семь. Плюс специальные (или отраслевые, или по конкретному виду продукции) технические регламенты. В технических требованиях могут содержаться не только прямые требования по безопасности, но и требования, которые носят социальный характер, они защищают отдельные категории лиц - инвалидов, кормящих матерей, дошкольников. Это могут быть требования к одежде, продуктам питания, освещенности.

Важно, что обязательные требования должны носить минимально необходимый характер. Применительно к автомобилю это наличие у него нормальных тормозов. А можно сказать, что минимально необходимый уровень безопасности - наличие тормозов, подушек безопасности - спереди, сверху, сбоку, сзади; какой-нибудь третий уровень - чтобы вообще машина была резиновая и т.д. Уровень этих требований в жизни со временем может все время повышаться, и в этом случае закон определяет, что государство устанавливает минимально необходимый набор. Если вы хотите соответствовать более высоким требованиям, пожалуйста, работайте как изготовитель для повышения своей конкурентоспособности, но государство будет от вас требовать минимально необходимый уровень. Это очень важно, потому что набор тех же экологических требований для изготовителей, наверное, самый больной с точки зрения капиталовложений. Потому что хорошие очистные сооружения, которые обеспечивают высокую очистку, стоят дорого, и на них тратить деньги предпринимателю не очень-то хочется. Думаю, как раз вопрос о создании технических регламентов по экологическим требованиям будет обсуждаться особенно остро. Технические регламенты - это настолько глубокое воздействие на деятельность предприятий, вообще на всю экономику страны - я вам уже показала: можно открыть рынок, закрыть рынок, культивировать те или иные размеры предприятий на нем.

Понятие оценки риска, о котором я уже вскользь упомянула, - это возрождение науки в нашей стране, которая пока не слишком востребована. При оценке риска изготовитель должен доказать, что проведены исследования комплектующих, присутствуют опросы, наблюдения, различные теоретические выкладки. Это невероятный толчок развитию всей нашей отраслевой науки, которая за собой потянет и теорию. Поэтому опосредованное воздействие реформа технического регулирования окажет вообще на все сферы хозяйственной жизни. Вот такая тихая революция у нас свершилась. И это особый пример реальной демонстрации правительством своей решимости в проведении реформ. Фактически впервые ведомства лишаются властных полномочий по ограничению прав. Больше не будет ограничения прав ведомственными актами, как это и положено по Конституции РФ, оно будет происходить на уровне федеральных законов, что, по крайней мере, обеспечит обязательную публикацию в СМИ. Сегодня сборник всех 22 тысяч действующих ГОСТов продается за 8,5 тыс. долларов, а если вы будете выписывать «Российскую газету» за цену ежегодной подписки, вы получите весь массив технических регламентов, которые будут выпущены.

- Марина Константиновна, честно говоря, складывается впечатление, что без реформы технического регулирования нам свет бы был не мил…

- Как вообще государство может регулировать экономику? С помощью ставки рефинансирования Центробанка, налоговыми механизмами, государственным заказом, но есть еще один механизм - административный. Установление норм происходит властным способом, вот и техническое регулирование - это тоже механизм государственного регулирования рыночной экономики. От того, насколько зарегулированной страной мы будем, зависит и инвестиционный климат.

Еще одна новелла закона - им устанавливается, что невозможно совмещение в одном органе контрольных и надзорных функций и функций по сертификации. Сертификация - это конкурентная функция, и она должна быть выведена на рынок. У государства останутся контроль и надзор. У нас же сейчас органы между собой время от времени конкурируют по ценам на исследования. Проверка сертифицирующей организации может быть осуществлена при аккредитации на право проведения сертификации. Аккредитация подразумевает проверки - есть ли у организации-претендента соответствующие специалисты, оборудование и помещения.

Все, что мы делали до принятия Закона «Об основах технического регулирования в РФ», обычно называется первой волной дерегулирования - все это скорее можно определить как дебюрократизация. Потому что законы «О регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора» были направлены на процедуры, на формализацию отношений с властными органами. Речь шла о снижении бюрократического влияния. Закон же о техническом регулировании определил долю государственного вмешательства в экономику, поэтому мы вправе говорить именно о дерегулировании, поскольку регулируют нашу с вами жизнь не процедуры, а требования.

- Закон вступает в силу с 1 июля, а предусмотрен ли какой-то временной период перехода от старой системы к новой?

- Переходный период, который начнется 1 июля 2003 года, продлится 7 лет. При этом все существующие сегодня требования будут действовать в части, касающейся требований безопасности. Да, это сплошные споры и суды, но от этого никуда не уйти. Может быть, ими и будет подстегнуто скорейшее создание системы технических регламентов.

- Марина Константиновна, а не станут ли разрабатываемые профессиональными объединениями производителей документы механизмом устранения конкурентов и малых предприятий отраслей?

- Для того чтобы этого не произошло, необходимо участие всех заинтересованных лиц. Кроме того, не разработчик принимает решение выпустить технический регламент для использования, а органы государственной власти: Госдума, правительство, президент.

- Наверняка теперь придется вносить изменения в законодательство о защите прав потребителей…

- Да, в него будут внесены изменения и дополнения. Более

того, корректировки требуют порядка ста других законодательных актов. А требования по качеству «уходят» в добровольную сферу. Но вообще-то это ведь контрактное право - наш договор, между потребителями и продавцами. Одного качества на рынке быть не может, на нем должны присутствовать товары любой потребительской стоимости (она достигается именно за счет качества), чтобы разные слои населения могли покупать эти товары. Здесь государство будет больше обращать внимания на обманную практику - в таких случаях продавец или изготовитель будут отвечать. Возможен даже отзыв товара с рынка. И еще можно привести пример с вьетнамскими рынками. Где они сегодня? Их практически не осталось - просто потому, что мы с вами перестали покупать товары плохого качества. А вообще некачественный товар не уйдет с рынка до тех пор, пока мы будем его покупать.

Материал подготовлен при содействии Клуба региональной журналистики «Из первых уст»  

Дмитрий ВИНОКУРОВ, Ижевск Еженедельный журнал "Деловая Репутация" № 9 (51), 11.03.2003.