Слово "реформа" вертится на языке чиновников уже почти двадцать лет

Российская система образования должна ориентироваться на потребности рынка - такой точки зрения сегодня придерживаются сторонники экономических реформ. Однако пока эта сфера остается источником социальной напряженности: преобразования происходят медленно, качество обучения продолжает снижаться, профессия педагога остаются одной из самых низкооплачиваемых. Попытки губернских властей провести реформы без оглядки на федеральный центр выглядят пока лишь как смелый эксперимент, у которого не мало противников.

Внятного ответа на вопрос: "Получит ли Россия современную систему образования?" пока нет.

Вечная тема

Разговоры о реформе образования в нашей стране ведутся примерно с 1983 года. Курс на реформирование тогда еще советской школы был взят во времена, когда КПСС (и фактически - государство) возглавлял Юрий Андропов. С тех пор единственным заметным изменением стал формальный переход к одиннадцатилетнему обучению в средней школе. Правда, ученики до сих пор перескакивают из третьего класса сразу в пятый. Т.е. фактически, учатся десять лет. Слабо изменились и программы в государственной школе. Реформа же успешно подменялась дискуссиями и декларациями.

За последние десять лет в России сложилась рыночная экономика. Однако многие эксперты убеждены, что инструментарий социальной политики, используемой властью, во многих сферах остается нерыночным. То есть, государственные институты не научились адекватно реагировать на изменения в обществе. Между экономической жизнью страны и социальной политикой возник разрыв. Школа, да и система образования в целом, стали жертвой этого разрыва.

Система образования до сих пор не сориентирована на рынок. Она продолжает ориентироваться на вал, как это было в советское время. Бюджет, видимо, не в силах обеспечить содержание такой системы. Экономисты, в частности один из идеологов российской реформы образования Лев Якобсон, объясняют это падением душевого ВВП. Сейчас Россия по этому показателю находится ниже Мексики, на уровне Турции, к сожалению. Этот показатель в Чехии выше вдвое. В США - в 5,5 раз. Поэму власть, при всем желании, едва ли сможет радикально изменить социальное положение российских педагогов и обеспечить содержание школы "на достойном уровне". А власть, похоже, далеко не везде готова соотносить экономические потребности, возможности системы образования и бюджета.

Лев Якобсон, первый проректор Высшей школы экономики:

- Ключевые вопросы реформы образования - это потребность экономики в тех или иных кадрах. Предполагается, что к лету следующего года правительство рассмотрит закон о балансе трудовых ресурсов и увязке с ним системы образования. Это касается, конечно, не только пропорции между высшей школой и начальной профессиональной, но и структурой самой высшей школы, кого мы готовим ведь сегодня, к примеру, возьмем сельскохозяйственное образование, 60 процентов выпускников сельхозвузов до села просто не доезжает.

В планы Госсовета удалось вписать требование сориентировать образование на потребности экономики. После этого проводилась работа по выявлению потребности. Знаете, как она проводилась? В вузы, а также в региональные администрации и федеральные органы власти было разослано письмо министерства образования с просьбой указать, какая у них перспективная потребность. Картина получилась просто-таки замечательная... По целому ряду регионов потребность специалистов с высшим образованием оказалась в несколько раз больше, чем предполагаемый выпуск школьников в этих регионах, причем требовались сплошь экономисты и юристы. Но к счастью, было принято волевое решение о том, чтобы это раздувание во внимание не принимать, а ограничить общую численность умеренным ростом в сравнении с достигнутым уровнем.

Тема образования остается одной из "больных тем", поэтому не теряет своей значимости в политике. Социальные проблемы учителей по-прежнему остаются инструментом, с помощью которого можно легко "пронять" избирателя и манипулировать общественным сознанием. К примеру, левые вот уже почти десять лет сокрушаются о развале советской системы образования и требуют повышения жизненного уровня учителей. Но, правда, за счет каких источников - он, как правило, не указывают. В действительности, этап проблема существует - квалифицированные педагогические работники уходят из школ. Лучшие выпускники педвузов в школы не идут. Главная причина - крайне низкие заработки. Правые политики предпочитают обходить тему зарплат учителей. Однако тоже используют тему нищеты образования для собственного pr. В частности, СПС оборудует за свой счет компьютерные классы. По этому же пути пошли некоторые ФПГ.

Кстати, ходят слухи, что прокоммунистические учителя используют эти классы в политической игре против "правых". Якобы, кое-где школьное начальство стало взимать за посещение таких классов деньги, объясняя это жадностью Чубайса и Немцова. Это нетрадиционно грамотный для левых pr-ход. Они успешно скомпрометировали соперников, а заодно и заработали денег для своей школы.

Школы по-прежнему остаются инструментом административного ресурса. Учителя используются для повышения явки, "обеспечения" высокого процента досрочного голосования ( как это делалось на губернаторских выборах 2000 года), могут служить "массовкой" на предвыборных собраниях.

По некоторым сведениям, вопрос о создании в самарской области школьных округов сыграл не последнюю роль в решении Константина Титова не препятствовать выдвижению Юрия Присекина в качестве кандидата на пост мэра Самары в 2001 году. Во всяком случае, вопрос о школьных округах был на тот момент, пожалуй, одним из самых крупных противоречий между самарской администрацией и губернской властью.

Страсти по округам

В Самарской области реформы проводились комплексно еще с середины 90-х годов. Причем социальное направление в реформах вполне логично сочеталось с экономическими преобразованиями. Сказывался особый статус губернии - во времена Бориса Ельцина Константин Титов пользовался репутацией успешного реформатора и ему был дан негласный карт-бланш на проведение различных реформ. Некоторые из проектов Константина Титова касались сферы образования. Наиболее радикально выглядели планы создания образовательных округов.

Ефим Коган также проявил себя как последовательный реформатор. Власть объясняла свои намерения рядом причин, важнейшей из которых стала демографическая ситуация на селе, которая сделала невозможным существование малокомплектных школ, в которых обучаются 30-40 человек.

Коган считал, что только система школьных округов сможет обеспечить единый подхода к реализации государственной политики в сфере образования, и соблюдение государственного стандарта различных уровней образования.

Кроме того, предполагалось создать единое культурно-образовательного пространство. Которое, в свою очередь, должно удовлетворить потребности регионального рынка труда в образовательных услугах. Также авторы концепции обещали создать условия для оптимального использования возможностей системы начального и среднего профобразования губернии в формировании кадрового потенциала региона.

Однако концепция преследовала и политические цели. В частности, предполагалось разграничение полномочий в области образования между органами управления образованием Самарской области и органами местного самоуправления. То есть, главным вопросом был вопрос о том, кто будет распоряжаться бюджетом образовательных учреждений, а следовательно и командовать школами.

Примерно к концу 1998 года проект был готов. Однако еще не проявившись на свет, он неожиданно вызвал противодействие мэров городов и глав районных администраций. Главы местного самоуправления, большинство из которых проявляло себя в качестве последовательных "титовцев", благополучно проваливали этот проект. Некоторые "муниципалы" стремились подвести под свои действия даже идеологическую базу. Более других в этом направлении преуспел самарский мэр Георгий Лиманский, который неоднократно заявлял о вредоносности этой модели управления образованием. На самом деле единственным мотивом, которым можно объяснить неприятие новой концепции, является боязнь мэров потерять финансовый контроль над образовательными учреждениями. А также и идеологический контроль. На выборах ресурс образовательных учреждений остается козырной картой и по сей день.

Титов в свою очередь, не собирался складывать оружие. Подспудно, база для реформы создавалась несмотря на то, что реформа не была формально узаконена. Так в области развернулась программа строительства крупных сельских образовательных центров, которые должны в будущем стать "столпами" школьных округов и придут на смену мелким сельским школам.

Титову и Когану не помешал даже протест прокуратуры Самарской области, который ставил под сомнение законность создания округов. (Коган пытался отстоять свои интересы в суде, но проиграл.) Постановление о создании округов было скорректировано. Проект поддержало правительство РФ. Это дало реформе новый импульс. В июне прошлого года было принято постановление Об управлении образованием на территории Самарской области, которое одобрило концепцию создания округов, правда, под видом территориальных управлений образования. Это же постановление предписывало создать несколько территориальных управлений. В основном, это касалось сельских районов губернии. В Самаре и Тольятти округа не образованы до сих пор. Это говорит о том, что сопротивление реформе Титова-Когана отнюдь не исчезло. Лиманский прямо говорит, что он будет и впредь выступать против этой реформы. Но с рядом глав местного самоуправления все же был найден компромисс. В постановлении появился обширный блок, дающий районам и городам некоторые возможности влиять на работу школьных округов, например, через общественные советы. Кое-где эти органы уже действительно созданы. Но, в целом, Титов и Коган добились своей цели. К тому же, их поддержал министр образования Владимир Филиппов. Впрочем, не ясно, оправдает ли себя это новшество, или школьные округа окажутся не более чем искусственными конструкциями, созданными для перераспределения бюджетных средств.

Справка:

Территориальное управление департамента науки и образования Администрации Самарской области (фактически - школьный округ) является обособленным структурным подразделением департамента науки и образования администрации Самарской области, реализующим полномочия департамента на части территории губернии. Управление наделяется правами юридического лица. Руководитель управления назначается на должность и освобождаемый от должности руководителем департамента по согласованию с органами местного самоуправления.

Лев Якобсон:

- Идея создания школьных округов в том виде, в котором они существуют в США может оказывается жизнеспособной или нежизнеспособной в зависимости от того, как строятся межбюджетные отношения. Что такое школьный округ в Соединенных Штатах? Это просто маленькая юрисдикция, имеющая свой бюджет, но в этом бюджете есть свои налоговые источники. Уместен вопрос, кто будет делить деньги? Муниципалитет, область? В России это все завязано на весьма специфическую систему межбюджетных отношений. Некие подвижки в сфере бюджетного федерализма сейчас ожидаются. Но школьным округам в этой системе места пока не нашлось. Сегодня вопрос о том - быть или не быть школьному округу вторичен. Хотя, в принципе, школьные округа - это хорошо.

Почем ученики для бюджета?

Оказалось, ключевой вопрос реформы образования - это вопрос о деньгах. В Самарской области теперь в целом понятно, кто будет ими распоряжаться. Но не менее значим вопрос: "Сколько денег требуется?". Ответить на него попытались с помощью системы нормативного финансирования. Идея о ее создании родилась приметно в то же время, что и идея создания школьных округов. Нормативы должны были стать финансовой опорой и обоснованием новой управленческой модели. Авторы проекта полагали, что бюджетное обслуживание учреждений образования может быть эффективным, если повлечет повышение результативности вложений.

Ефим Коган, руководитель департамента науки и образования администрации Самарской области:

- Нормативное финансирование - это, пожалуй, единственный рычаг включения образования в ситуацию рыночных отношений, когда подавляющее большинство образовательных учреждений являются государственными, и средства на образование также дает государство... Оно не решает всех финансово-экономических проблем школы. Нормативное финансирование - это способ наилучшим образом исполнить бюджет образования. Норматив включает в себя расходы на оплату труда учителей и прочие расходы по осуществлению учебно-воспитательного процесса. Он рассчитывается в зависимости от типа образовательного учреждения, которое посещает учащийся или воспитанник, а также от местности, где оно находится. Количество денег, которые получает та или иная школа зависит от количества учащихся в ней.

По сути своей нормативное финансирование ставит ученика в позицию заказчика образовательных услуг. Ученик может выбрать школу, в которой он желал бы учиться, секцию или клуб, где хотел бы заниматься... Когда мы финансируем ученика, то даем деньги на удовлетворение образовательных потребностей и других его запросов, а когда мы финансируем образовательное учреждение, то оплачиваем затраты данного учреждения. В последнем случае оно может осуществлять практически любые траты и не отвечать за их обоснованность.

При нормативном финансировании независимо от городских и районных властей, образовательные учреждения получают тот норматив, который утвердил губернатор. Нормативное финансирование позволяет сделать так, чтобы школа обслуживала не власть, а людей. Чем беднее регион, тем скорее он должен вводить нормативное финансирование. Только так система образования может встроиться в ситуацию рынка, рационально использовать имеющиеся ресурсы.

Нормативное финансирование вводилось не сразу. Мы в течение двух лет готовили представителей муниципальных властей и руководителей образовательных учреждений к этому шагу.

Только нормативное финансирование дает реальные права директору. Руководитель школы не должен быть лучшим учителем; он обязан найти хороших педагогов для того, чтобы повысить имидж своего учреждения. Задача директора - построить работу так, чтобы его школа работала максимально эффективно, чтобы она была нужна детям и их родителям, чтобы результат деятельности соответствовал ожиданиям и надеждам потребителей образовательных услуг. А для этого руководитель должен быть профессионалом в управлении, то есть ему необходимо знать, что он хочет и какими средствами он может достичь желаемого.

Нормативное финансирование стимулирует конкурентную борьбу на рынке образовательных услуг... Рыночные отношения побуждают педагога заботиться о своей конкурентоспособности, развивать в себе такой набор качеств, который позволяет ему удовлетворять образовательные запросы ученика. Но вместе с тем, у эффективного учителя появляется возможность заниматься интересной работой и получить несколько более высокий, чем при традиционном финансировании, доход.

Мы требуем от всех образовательных учреждений не смет с указанием расходов, а полноценных бюджетов, включающих в себя как расходную, так и доходную части.

Изменения в экономике образования приводят к структурным переменам в его организации, к оптимизации сети школ. Цель их - создать такие образовательные учреждения, которые наиболее полно удовлетворяли бы запросам населения при обучении на различных ступенях образования. Реальную оценку качеству образования дает следующая его ступень.

Сеть школ на селе нуждается в такой реструктуризации, при которой её выпускники станут конкурентоспособными. Часть из сельских школ будут представлять собой начальные школы или комплексы "начальная школа- сад", а другая часть - образовательные учреждения, в которых дети обучаются с 5 по 11 класс. Это не означает закрытия маленьких сельских школ, в которых обучается десять или двадцать учеников. Людям не показали преимуществ, которые несет реструктуризация. Оптимизация структуры сельского образования не разрушает, а напротив, способствует росту привлекательности жизни на селе, поскольку позволяет давать в сельской местности хорошее образование и в определенной степени тормозит отток кадров.

Структурные изменения должны привести и к изменениям в содержании образования. Логика изменений такова: вначале следуют реформы в экономике образования, такие как введение нормативного финансирования; затем происходят перемены в структуре сети образовательных учреждений и, наконец, изменения следуют в содержании образования.

Т.е. власть решила финансировать не учреждение, а подготовку учащихся. Учреждение получает норматив как стоимость обучения одного учащегося и формирует свой бюджет, исходя из количества учащихся, а не педагогов, мастеров, администрации. Руководитель получил свободу распоряжаться деньгами и отвечать за свои решения. В зависимости от содержания, структуры и качества образовательных услуг формируется норма расходов на обучение и содержание одного учащегося в течение года. Это и есть норматив.

По мнению чиновников департамента образования, первый год, прожитый в условиях нормативного финансирования, позволил руководителям учебных заведений понять сущность рыночных отношений и сфере образовательных услуг и заняться анализом потребностей в структуре, содержании и качестве образования. Запущенный таким образом механизм экономических отношений в сфере образования позволяет учесть запросы рынка образовательных услуг, а также интересы и возможности региона.

Система образования Самарской губернии частично реформирована. Если не принимать во внимание политических конфликтов, в основе которых лежит стремление распоряжаться бюджетными деньгами, то можно сказать. что реформы носят рыночный характер. Причем, регион на этом пути оказался впереди всей России. Тем временем, в центре всерьез поставлена проблема разграничения полномочий и унификации законодательства. То есть, самарские эксперименты поставлены в зависимость от позиции федеральной власти. Пока не ясно. как будут распределены полномочия в сфере управления образованием между федеральными и региональными властями, муниципальными органами и самими образовательными учреждениями. Не перечеркнет ли результаты самарской реформы предстоящая федеральная реформа. Правда, у сторонников Титова и Когана может быть повод для оптимизма: разговоры о реформировании образования могут длиться сколь угодно долго. Без каких-нибудь заметных результатов.

Таблица 1

Нормативы финансирования учащихся в образовательных учреждениях, финансируемых из бюджета ( в соответствии с постановлением губернатора Губернатора Самарской области К.А. Титова от 26 июня 2002 г.)

:

1.Учреждения дошкольного образования

Город - 7131 руб.

Заработная плата с начислениями - 4436 руб.

(годовой фонд оплаты труда с начислениями составляет 69756 т.руб., число воспитанников - 15725)

Прочие материальные затраты - 2695 руб. в т.ч.:

Питание - 2245 руб. (12 руб. х 187 дн.), стоимость детодня в натуральных нормах составляет 25 руб.51 коп.

прочие расходы - 450 руб. (из имеющихся средств бюджета 2002 г.)

село - 7649 руб.

Заработная плата с начислениями - 5027 руб.

(годовой фонд оплаты труда с начислениями - 97981 т.руб., число воспитанников -19491)

Прочие материальные затраты - 2622 в т.ч.:

питание - 1820 (10 руб. х 182 дн.)

прочие расходы - 802 руб. (из имеющихся средств бюджета)

2. Коррекционные учреждения дошкольного образования

город - 8018 руб.

Заработная плата с начислениями - 5323 руб.

(фонд оплаты труда с начислениями - 10263, число воспитанников - 1928)

Прочие материальные затраты - 2695 руб. в т.ч.:

питание - 2245 руб.

прочие расходы - 450 руб.

село - 8654 руб.

Заработная плата с начислениями - 6032 руб.

(фонд оплаты труда с начислениями - 6213, число воспитанников - 1030)

Прочие материальные затраты - 2695 руб. в т.ч.:

питание - 2245 руб.

прочие расходы - 450 руб.

3. Общеобразовательные школы

город - 2562 руб.

Заработная плата с начислениями - 2160 руб.

(фонд оплаты труда с начислениями - 126820 т.руб., число учащихся - 58713)

Прочие материальные затраты - 402 руб. в т.ч.:

дотация на питание - 307 руб. (1 руб.50 коп. х 205)

прочие расходы 95 руб. (возможности бюджета)

село - 4627 руб.

Заработная плата с начислениями - 4158 руб.

(фонд оплаты труда с начислениями - 442736 т.руб., число учащихся - 106478 т.руб.)

Прочие материальные затраты - 469 руб. в т.ч.:

дотация на питание - 307 руб.(1 руб.50 коп. х 205)

прочие расходы - 162 руб.

При подготовке материала использовались материалы выступления Льва Якобсона на семинаре клуба региональной журналистики "Из первых уст", журнал "Директор школы" №3, 2001. а также документы, предоставленные департаментом науки и образования администрации Самарской области.  

Вадим СИПРОВ, Андрей БОРСУКОВ, Самара «Факт», № 3, март 2003 г.