Политика. Власть.

Как правило, принятие бюджета любого уровня сопровождается политическими распрями. Однако рассмотрение федерального бюджета на 2003 год стало исключением из правила. Почему бюджет приняли бесконфликтно? Во что налогоплательщикам обойдутся парламентские и президентские выборы? Как изменится схема межбюджетных отношений в 2003 году? На эти и другие вопросы "Факта." ответил известный экономист, заместитель председателя комитета по бюджету и налогам Государственной думы Михаил Задорнов.

"Правоцентристский" уклон

- Принятие бюджета 2003 года прошло на удивление тихо. Почему? Где же оппозиция?

- Ныне, в отличие от середины 90-х годов, противоречий между правительством и парламентским большинством нет. Никто, включая коммунистов, не подвергает сомнению, что бюджет лучше всего сбалансировать, что доходы должны соответствовать расходам. Кстати, еще года три-четыре назад это было спорным моментом, большинство депутатов считало, что дефицит бюджета - это хорошо. Сегодня нет возражений против постепенного снижения инфляции, то есть нет идеологических споров вокруг бюджета. Вторая причина такого легкого прохождения бюджета - высокая степень инерции, так как бюджет 2003 года практически ничем не отличается от бюджета 2000 года, кроме незначительных изменений, связанных, в основном, с увеличением заработной платы, денежного довольствия и решением еще ряда проблем. Например, идет судебная реформа. Надо дать больше денег на наем новых судей на территории, введение суда присяжных. Третья причина, по которой бюджет приняли так легко - рост эффективности работы Думы. В 2001 году мы добились исполнения мечты Минфина и бюджетного комитета Думы - удалось отделить изменения налогового законодательства от рассмотрения бюджета.

- То есть, заранее решили, как будет формироваться его доходная часть?

- Да, раньше вместе с рассмотрением бюджета, осенью, принимались налоговые изменения на следующий год. Сейчас схема не идеальная, но все-таки гораздо лучше прежней. Мы вносим все изменения, касающиеся налогов еще весной, а осенью рассматриваем бюджет в рамках новой налоговой системы. Правда, эта схема еще не реализована до конца. Мы даже в декабре корректировали порядок обложения рядом налогов. Но в 90-х годах чаще всего было так, что принципиальные вопросы налогообложения решались в ходе рассмотрения бюджета, то есть в сентябре, октябре, ноябре. Разумеется, это вызывало ожесточенные споры, поскольку налоги волнуют всех. Это очень конфликтный вопрос.

- Какова роль правительства в снятии противоречий вокруг бюджета?

- Правительство в этом году применило тактику, которая, кажется, себя оправдала. Накануне рассмотрения бюджета были приглашены лидеры так называемой "четверки", проправительственных фракций - "Единство", "Отечество", "Народный депутат" и "Российские регионы". Их пожелания примерно в объеме 12-13 миллиардов рублей (это буквально три десятых процента ВВП) учли. Например, увеличили расходы на дорожное строительство. Таким образом эти пожелания были "встроены" в бюджет до его внесения в Думу. Поэтому, когда бюджет пришел в парламент, правительство как бы сказало центристам: "Ребята, мы учли ваши пожелания до внесения бюджета, какие к нам еще претензии?"

- И после этого претензии были?

- Незначительные. И вылились в небольшую сумму - примерно в 5,5 миллиарда рублей, которые благополучно поделили, когда принимался бюджет во втором чтении. На этом, собственно говоря, дискуссии закончились. Остальные перераспределения не носили политического характера. Вот основные причины того, почему сейчас бюджет двигается достаточно легко. И, конечно, надо учитывать общеэкономическую стабильность в стране, когда у государства денег, в принципе, достаточно.

Чем дальше, тем прочнее...

- Каковы по-вашему, наиболее значимые черты бюджета 2003 года?

- Прежде всего следует отметить высокую степень прочности бюджета. Чем она обеспечивается? Во-первых, последние три года принимались профицитные бюджеты. Мы накопили приличные финансовые резервы. Федеральное правительство имело к концу 2002 года от 200 до 250 млрд. рублей свободных средств. Это как бы остаток, который будет использоваться в следующем году, в основном для погашения внешнего долга.

Этот остаток сформировали еще и за счет изъятия Минфином у бюджетных организаций денег, которые они не успели потратить. Это сделано впервые за последние три года. ВУЗ, школа, которая финансируется из федерального бюджета, завод, который получил деньги на инвестиционную программу, но не потратил их, просто лишится этих средств.

Второй момент - это очень консервативная оценка по доходам. Она рассчитана с учетом показателей, которые ниже, чем фактические показатели текущего года. Если брать процент к ВВП, то По итогам 2002 года федеральный бюджет соберет примерно 17,2-17,3 процента ВВП. На 2003 год запланировано 15,7 процента. Такой провал ВВП, конечно, совершенно необъясним, и вряд ли он случится. Но так была создана своего рода страховка, доходов будет больше. Кроме того, специфика нашего бюджета такова, что нынешняя цена на нефть определяет экспортную пошлину марта. Сегодня цены на золото достигли 0 за унцию, нефть - за баррель. Доллар упал по отношению к евро: рынки получили сигнал, что вероятность войны в Ираке достаточно высока уже в ближайшее время. Поэтому такие цены на нефть формируют наши доходы, а экспортная пошлина нефть и газ, условно говоря, сегодня мартовская. А весь бюджет построен, исходя из цен на нефть ,5 за баррель. То есть в первом квартале мы будем иметь уже больше трети дополнительных доходов. Так что будет ли война в Ираке, упадут ли цены на нефть во второй половине года - все это не имеет уже никакого значения для российского бюджета 2003 года. Более того, в известной степени Путин гарантировал, что выборы 2004 года он будет проводить на благоприятном финансовом экономическом фоне. Видимо, на год запасов, которые накоплены, вполне хватает.

- Но все же интриги вокруг бюджета были?

- Во-первых, был традиционный спор по межбюджетным отношениям, что отдавать регионам, что федеральному центру - по налогам и расходам. В отдельную тему для обсуждения вылился табачный акциз. Дело в том, что до конца минувшего года 100 процентов акцизов на табак, а это очень приличная сумма, поступали в региональные бюджеты. Таких регионов, где имеются табачные фабрики - пятнадцать, но для десяти это очень существенный доход. Например, для Ярославской области в нынешнем году он составил бы 15 процентов собственных доходов. Для Ленинградской области - 10 процентов. Даже для Москвы, при всех ее прибылях, это 1,5 процента собственных доходов - около 6 миллиардов рублей. То же самое для Тамбова, Краснодара, Саратова, Самары... Поэтому для этих территорий это был просто провал. А для Ярославской области это катастрофа, потому что 15 процентов доходов закрыть в один год практически невозможно. Мы ставили вопрос о том, чтобы сохранить соотношение 50/50. Удалось добиться компенсации этим регионам, они примерно сохранили 70 процентов от сумм, которые получили в 2002 году, на следующий год. То есть 7 миллиардов рублей целевым образом направлены в бюджете на эту задачу.

Следующая интрига развернулась вокруг проблемы погашения внешнего долга. Не только я, но и ряд депутатов абсолютно уверены, что расходы на внешний долг в наступившем году завышены и что можно добиться экономии в -2 миллиарда (40-50 миллиардов рублей) как минимум. Эти деньги можно было бы использовать для других целей. Мы хотели бы направить их на повышение заработной платы в регионах, вложения в социальную сферу, прежде всего в образование, науку. Но здесь, к сожалению, сработала предварительная договоренность. Правительство, опираясь на проправительственные фракции, заблокировало любые поправки, связанные с сокращением расходов на внешний долг. Хотя экономия в наступившем году будет, и это тоже дополнительный резерв.

И, пожалуй, наблюдались еще две небольшие интриги. Одна связана с президентскими и парламентскими выборами. Дело в том, что в бюджете была заложена колоссальная сумма на предвыборную кампанию федерального уровня - 11 миллиардов рублей. При этом прошлые думские выборы стоили всего 1,5 миллиарда. Поэтому, мало того, что расходы на сами думские выборы возрастают с 1,5 до 3,5 миллиардов рублей, в бюджете уже заложены деньги и на первый, и на второй туры президентских выборов, которые состоятся в 2004 году. При этом Центризбирком ссылается на норму закона, которую трактует в свою пользу: деньги на все выборы должны быть зачислены на десятый день после объявления старта выборов. Поскольку старт президентских выборов - 10 декабря 2003 года, то говорят о необходимости перечислить на счет ЦИК всю сумму в 5 миллиардов рублей на два тура президентских выборов. Но этой дискуссии не стали придавать политическую окраску и достигли компромисса. Расходы Центризбиркома сократились на 700 миллионов рублей, и деньги перераспределили на более важные нужды.

И последнее. Вы, наверное, наблюдали кампанию за увеличение расходов на антитеррористическую деятельность после захвата заложников в Москве. На самом деле это была исключительно политическая полемика. Правительство не предлагало никаких конкретных дополнительных расходов. В бюджете есть лишь запись, которая гласит, что если правительство достигнет экономии по другим статьям расходов, оно имеет право 3 миллиарда рублей дополнительно направить на поддержку правоохранительных органов. Правительство этой экономии достигнет - прежде всего по внешнему долгу.

Капиталистическая уравниловка

- В этом году изменится уже устоявшаяся схема межбюджетных отношений, причем перемены - явно не в пользу регионов-доноров. Каковы механизмы "изъятия излишков"?

- За последние пять лет 15 процентов консолидированного бюджета перераспределены из региональных бюджетов в пользу федерального центра. В 1997 году федеральный бюджет концентрировал 45 процентов всех доходов страны, ныне - 60 процентов. Это произошло, во-первых, за счет того, что налог на добавленную стоимость, который расщеплялся между территориями и центром, с 2000 года полностью поступает в федеральный бюджет. Кроме того, введен налог на добычу природных ресурсов, который, в отличие от существовавших до него налогов, сработал в пользу федерального бюджета. Таким образом, у нефте- и газодобывающих регионов, устойчивых доноров типа Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского округов, Татарии, Башкирии и еще ряда территорий, были изъяты достаточно существенные суммы и переброшены на регионы-реципиенты через федеральный бюджет, или просто сконцентрированы в федеральном бюджете. Перераспределение НДС и введение налога на добычу природных ресурсов с одновременной отменой некоторых мелких налогов, а затем постепенная концентрация других доходов от внешнеэкономической деятельности в федеральном бюджете привели к концентрации доходов в центре. В 2003 году эта пропорция несколько изменится в пользу регионов и составит примерно 58/42, то есть примерно на 2 процента больше уйдет территориям.

- За счет чего?

- Региональные бюджеты получат 60 процентов акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла, весь земельный налог. Мы давно этого добивались. Еще регионы получат на 1,5 процента больше от ставки налога на прибыль. Таким образом налог на прибыль примерно на 80 процентов пойдет в региональные и местные бюджеты. Конечно, это небольшое перераспределение в пользу регионов.

Но надо понимать, что раньше деньги концентрировались прежде всего у регионов-доноров. Отрыв Москвы, Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийска, Ямало-Ненецкого округов, Самарской области и еще, пожалуй, пары регионов, по бюджетной обеспеченности от остальных регионов иногда превышал средние показатели в 15-20 раз. Неправильно было бы считать, что все эти деньги просто забрал центр. На самом деле процесс гораздо сложнее. Федеральный бюджет стал перераспределять примерно в три раза больше в относительной величине, чем в 1997 году. Произошло изъятие у доноров, и деньги были отданы регионам-реципиентам.

- Каковы плюсы и минусы этого положения? Всегда ли справедлив и оправдан такой подход: все отобрать и разделить?

- Плюсы этого серьезного изменения межбюджетных отношений таковы. Во-первых, уровень дифференциации бюджетной обеспеченности заметно сократился. Хотя ясно, что между Москвой и Тувой он остается колоссальным. Во-вторых, надо признать, что все-таки деньги были изъяты по большей части у регионов, которые являлись не просто донорами. Они имели преимущества, которые достались им от Бога: нефтяные и газовые запасы или размещение и регистрация офисов головных компаний, как это имеет место в Москве. Можно сказать, изъятие у несправедливо сформировавшихся больших профицитов бюджета. В-третьих, на федеральном уровне за последние годы выработана более высокая финансовая дисциплина. Она выше, чем в регионах. Консолидация средств и выстраивание четких целевых статей в расходах региональных бюджетов, ограничение их, с точки зрения заимствования, исполнения их через казначейства все-таки способствуют росту финансовой дисциплины в стране. Это плюсы системы. Кстати, на сегодня примерно половина региональных бюджетов по расходам исполняется через федеральное казначейство. Думаю, через некоторое время большая часть доноров тоже будет исполнять бюджеты через федеральное казначейство.

- Реципиентов, конечно, нужно "подтягивать". Но не получится ли так, что у доноров исчезнет стимул для развития?

- Да, минусы этой системы очевидны. Сама система дестимулирует желание регионов быть донором. У нас очень большой разрыв между доходами и фактическими обязательствами государства. Федерация, а за ней и регионы, сбрасывают расходы, которые по закону должны финансировать, а по факту не могут, на местный уровень - на муниципалитеты. Поэтому некоторые сферы в этой ситуации оказываются "крайними". Например, ЖКХ или, скажем, закупки лекарственных препаратов. Так ответственность перебрасывается на нижний уровень, а ресурсы собираются, в основном, на уровне федерального правительства. Поэтому главная проблема этой системы в том, что дисбаланс между доходами и расходами при отсутствии четкого распределения полномочий и доходных источников бьет по муниципалитетам.  

Вадим СИПРОВ, Самара «Факт», № 2, февраль 2003 г.