Два года назад Правительство РФ объявило о проведении политики дебюрократизации и дерегулирования экономики. 15 мая этого года состоится заседание кабинета министров, на котором будут подведены предварительные итоги работы в этом направлении и намечены планы на перспективу. Но уже сейчас можно сказать, что устранение административных барьеров в экономике настолько многослойно, что ждать каких-то стремительных результатов невозможно.

Принцип пирожка

Прежде всего разберемся, что означают два термина: дерегулирование и дебюрократизация.

Государство должно заботиться о том, чтобы любая экономическая деятельность на территории страны не приносила ущерба ни здоровью людей, ни окружающей среде, ни имуществу граждан. И государство осуществляет эту деятельность посредством правовых норм. Хозяйствующие субъекты обязаны выполнять эти нормы, а государство будет вести контроль. Вот здесь и возникает контакт хозяйствующего субъекта (путь это будет директор крупного предприятия, либо частный предприниматель) с чиновниками, которые дают или отбирают разрешения, лицензии, сертификаты и т.д. Контакт с чиновником является особым видом государственного взаимодействия. Так вот, дебюрократизация - это устранение бюрократии из жизни предпринимателя.

Хозяйствующего субъекта обязывают выполнять установленные государством нормы. Например, установить очистные сооружения, соблюдать на производстве технику безопасности, содержать в исправности и в полном объеме средства пожаротушения. То есть производится регулирование. Соответственно, дерегулирование будет проводиться там, где существуют избыточные нормы. Поскольку здесь более широкое взаимодействие с бюрократическим аппаратом, то и сам процесс дерегулирования более объемен и включает в себя дебюрократизацию, как пирожок начинку.

Итак, два года прошло. Что сделано? Государство в первую очередь занялось дебюрократизацией, то есть уменьшением общения предпринимателя с чиновником. Были разработаны и 8 августа 2001 года подписаны Президентом РФ три Закона: "О государственной регистрации юридических лиц", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора". Все они чрезвычайно важны и направлены на максимальную нормализацию процедур взаимодействия между властью и хозяйствующим субъектом, на унификацию этих процедур, на закрепление на федеральном уровне прямых норм, которые нельзя истолковывать на каком-либо ином уровне подзаконными актами.

В защиту бизнесмена

Актуальность первого из принятых Законов заключается в том, что прежде государственная регистрация юридических лиц осуществлялась 50-ю (!) нормативно-правовыми актами, которые в основном являлись актами субъектов РФ, что создавало немыслимую правовую мешанину, не говоря уже о возможностях злоупотреблений бюрократии на местах. А единого реестра юридических лиц в России не было. Впрочем, до сих пор существуют проблемы с подачей документов на регистрацию. Однако исследования, проведенные специалистами Минэкономразвития, показали, что в некоторых субъектах, где регистрация юрлиц действительно проходит, как и предусмотрено, в течение 5 дней, новый Закон полностью себя оправдывает. В идеале регистрация, как и многие другие процедуры, связанные с дебюрократизацией, должна проходить в основном по почте, чтобы, по известным причинам, минимизировать личный контакт предпринимателя с чиновником.

С вступлением в силу Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" возможности бюрократии сократились более чем в 15 раз. Потому что если прежде лицензированию подлежали 2000 (две тысячи!) видов деятельности, причем опять же в основном за счет подзаконных актов, то теперь лицензия необходима лишь на 120 видов деятельности, и расширительное толкование Закона за счет подзаконных актов отныне невозможно.

Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" имеет двойное назначение. Пожалуй, это первый в российском законодательстве прецедент, когда Закон несет не только силу юридического, но и образовательного и даже психологического воздействия. Почему? Потому что он содержит четкое описание, максимально жесткие требования к процедуре проведения контрольного мероприятия. Более того, Закон не только защищает хозяйствующего субъекта от чиновничьего беспредела, но и своими положениями призывает предпринимателя активно и без боязни быть наказанным защищать свои интересы перед бюрократической системой. Работать в полную мощь этот Закон будет тогда, когда предприниматели будут им пользоваться.

С чего начинается проверка? С соответствующего распоряжения на ее проведение, которое обязан предъявить инспектор. Причем в этом распоряжении, согласно Закону, должны быть строго расписаны все пункты, и при отсутствии одного из пунктов предъявленный документ считается недействительным. Есть и ряд нюансов. Например, предмет проверки должен соответствовать названию и предназначению контролирующего органа. Допустим, СЭС проводит проверку, но при этом указывает в распоряжении, в строке о целях: "Санитарно-эпидемиологическое мероприятие". Это не цель, поэтому с такой записью можно и нужно не бояться выставить инспектора за дверь. Шаг непривычный и в психологическом плане для большинства предпринимателей крайне тяжелый, но его необходимо сделать. Иначе сложившаяся практика, когда каждый проверяющий считает, что может прийти в любой момент на любое предприятие, где обязаны знать в лицо его самого, а также всех его родственников с их многочисленными материальными проблемами, еще долго не изживет себя.

Контроль над инспектором

Избыточность контактов с чиновниками и дублирование нормативно-правовых актов определили необходимость изменения системы контрольных и надзорных органов. Поэтому сейчас вместе с набирающей силу административной реформой будут проводиться изменения в системе контролирующих органов.

Первое глобальное изменение - разделение правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных функций. Будет образован целый блок самостоятельных органов федерального надзора. Например, Министерство сельского хозяйства в настоящий момент имеет 11 (!) органов государственного контроля (надзора). Вот они будут реформированы с точки зрения уточнения их функций и полномочий, а в дальнейшем выведены в самостоятельные органы надзора. Всего в России сегодня действует 65 (!) органов государственного контроля и надзора федерального уровня. Уже разработан механизм инвентаризации их функций, полномочий, численности и порядка финансирования, который был в феврале этого года рассмотрен и одобрен на заседании комиссии Правительства РФ под председательством Алексея Кудрина. Теперь слово - за кабинетом министров.

Изменения коснутся и платных услуг органов контроля и надзора. У чиновников останутся только те платные услуги, которые действительно направлены на обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, защиты их имущества и охраны окружающей среды. Все остальные, как, например, сертификация, будут выведены на свободный рынок. Уже закреплена законодательно невозможность совмещения в одном органе функций по государственному контролю (надзору) и сертификации.

Эти изменения необходимы для того, чтобы мы с вами, налогоплательщики, знали, за что мы вообще платим деньги государственному контролю. Ведь сейчас органы контроля и надзора, которые находятся в составе министерств, финансируются через строки бюджетов своих министерств. И совершенно непонятно, сколько стоит для налогоплательщика тот или иной контролирующий орган. Но нормальное гражданское общество, которое мы хотим построить, немыслимо без общественного контроля над всеми государственными структурами, в том числе и контролирующими.

О длине селедки и форме котлет

Второй волной дебюрократизации стало дерегулирование, изменение всей совокупности норм, которые регулируют хозяйственную деятельность. Речь идет о требованиях к продукции и процессам производства.

Если существует какой-то ГОСТ, на него обязательно найдется проверяющий. В России сегодня действует 60 000 (шестьдесят тысяч!) нормативных актов ведомственного уровня, которые устанавливают требования к продукции, процессам производства и к проведению процедур подтверждения соответствия (выполнены обязательные требования или нет). Однако подавляющее большинство ГОСТов устарели и нарушаются буквально всеми. Возникают казусы, столь же абсурдные, сколь и смешные.

Например, есть старинный ГОСТ на селедку, согласно которому селедкой может называться только рыба длиной от 15 до 20 сантиметров. Значит, если вы купили 21-сантиметровую селедку, то вас обманули: это что угодно, но не селедка. Еще один ГОСТ говорит о том, что форма котлет должна быть обязательно овальной. Поэтому, если вам в столовой подали круглую котлету, смело можете вызвать инспектора, который непременно оштрафует это заведение за нарушение стандартов.

Мало того, что органов контроля много и внутри у них дублирование функций, да еще и требования таковы, что найти нарушения у хозяйствующего субъекта можно всегда и во всем. Но те же самые ГОСТы родились в плановой экономике, когда единственным заказчиком, изготовителем и первичным потребителем являлось государство, которое и задавало само себе все характеристики продукции.

Теперь же у нас рыночные отношения. Что касается потребительских характеристик (длины селедки и формы котлет), то в рынке их может задавать как само государство на ту продукцию, заказчиком которого оно выступает, так и физические лица (допустим, кто-то любит квадратную котлету), а также юридические лица, ориентирующиеся в выпуске своей продукции на спрос покупателя. Следовательно, в рынке - целый спектр потребительских интересов, которые задает тот, кто платит деньги.

Но рынок интересует прибыль, а не безопасность товара. Поэтому регулирование норм безопасности остается за государством. Это его единственная обязательная функция.

Экономическая революция

Для перехода на новую систему контроля в условиях рынка, когда последнему отдается на откуп формирование потребительских характеристик, а за государством закрепляется исключительное право обеспечения безопасности производимых товаров и услуг, необходимо провести дерегулирование экономики.

Такой решительный, поистине революционный шаг уже сделан: 27 декабря 2002 года принят и 1 июля этого года вступит в силу Федеральный Закон № 184 "О техническом регулировании", направленный на изменение системы требований. Он устанавливает, что в обязательную нормативную сферу попадают только требования по безопасности, которые обеспечивают (повторимся) жизнь и здоровье граждан, защиту их имущества и охрану окружающей среды. А требования, определяющие конкурентные преимущества продукции, выводятся в сферу добровольного исполнения. Это означает, что 60 000 ГОСТов, ОСТов, СНИПов и прочих норм будут проинвентаризированы и поделены на 2 большие категории. В первую категорию войдут требования по безопасности, которые останутся для безусловного выполнения. Вторая категория - это добровольные требования, которые относятся к потребительским свойствам продукции.

Одна из граней революционности состоит в том, что, наконец, заработает "спящее" положение Конституции РФ, в которой записано, что все нормы, ограничивающие права граждан, должны быть установлены только федеральным законом. А существующие сегодня нормы и требования, ограничивающие права производителя и потребителя, установлены ведомственными актами, что противоречит Конституции. Только Правительство или, в чрезвычайных случаях, Президент будут теперь устанавливать нормы на федеральном уровне. Эти документы будут называться техническими регламентами.

Переходный период к такой системе будет происходить 7 лет. Почему именно столько? Потому что за этот срок, по подсчетам экономистов, возможно принять около 2 000 документов, в которых будет содержаться критическая масса этих обязательных требований. Одновременно будут создаваться соответствующие технические регламенты, до принятия которых действие старых нормативов останется в силе.

Нельзя сказать, что через 7 лет будет поставлена заключительная жирная точка в реформе, но после принятия указанного количества нормативных документов можно будет уверенно говорить о состоявшейся экономической революции.  

Евгений РОЖАНСКИЙ, Новороссийск. Опубликовано: 1. 28.03.03г. в краевой газете Краснодарского края "Кубань-бизнес" (дочернее издание краевой газеты "Вольная Кубань" для деловых людей). 2. 05.04.03г. в городской газете Новороссийска "Малая земля".