Правительство РФ рассмотрело обновленную программу социально-экономического развития страны на 2003-2005 годы. Ее основные положения мы попросили прокомментировать одного из разработчиков этой программы, заместителя министра экономического развития и торговли Аркадия Дворковича.

- Аркадий Владимирович, почему обновленная программа была внесена до завершения действия предыдущей программы, рассчитанной на 2002-2004 годы?

- Это произошло по нескольким причинам. Во-первых, предыдущая программа готовилась в начале 2001 года, и сегодня у нас есть опыт развития двух с лишним лет. Мы многое понимаем гораздо лучше. Мы видим, как общество в целом реагирует на те или иные реформы, и можем лучше построить отдельные решения. Второй фактор заключается в том, что те действия, которые мы планировали, оказались недостаточными. Чтобы решить задачи среднесрочной программы, а именно - выйти на устойчивые высокие темпы экономического роста и таким образом обеспечить повышение уровня жизни граждан, мы должны сделать большее. И, наконец, третья причина в том, что по многим направлениям в течение двух с половиной лет были скорректированы те решения, которые планировались, и требовалась корректировка программы в целом.

- Каких аспектов коснулись изменения?

- Еще в конце прошлого года мы пришли к выводу, что нужна новая программа и акценты в ней должны быть поставлены несколько по-другому. Остановлюсь на двух главных.

Во-первых, за последнее время мы, кажется, приучили многих к довольно сложному слову "деверсекация" экономики. По крайней мере, в правительстве ни одно заседание не обходится без упоминания этого слова. А что за ним стоит? За ним не стоит идея отобрать у кого-то что-то и поделить между остальными. Идея деверсекации основана на том, что мы, фактически не меняя условия развития сырьевого сектора, хотя и там есть довольно серьезные изменения законодательного характера, но не финансового, хотим существенно улучшить функционирование других секторов экономики. Прежде всего это несырьевой экспорт. Это касается широкой группы товаров, которые мы можем экспортировать. Мы изучаем на мировом рынке свободные экспортные ниши, где у нас есть конкурентоспособные товары и где мы действительно сможем завоевать прочные позиции.

Второе направление - это импорт и замещение. Мы видим широкий круг возможностей, где можем заместить импорт, прежде всего потребительских товаров, путем привлечения иностранного капитала, чтобы импорт производился внутри России с постепенной передачей технологий нашим отечественным производителям.

И третье направление - это развитие новых секторов. Не борьба с уже имеющимися товарами на мировых рынках, не замещение уже имеющихся товаров на внутреннем рынке, а создание новых товаров и услуг. Это касается таких направлений, как новые рыночные услуги, которые в мире только начинают развиваться. Здесь мы можем занять лидирующие позиции, связанные с наукой и производством товаров с высокой степенью добавленной стоимости. Например, с разработками оборонной промышленности мы вполне можем сегодня всерьез выйти на мировой рынок.

- Каковы инструменты для реализации этих планов?

- Весь набор инструментов остался, за небольшими исключениями, практически тем же, что был в предыдущей программе. Но суть в том, что мы концентрируем использование этих инструментов на достижении вполне определенной задачи - деверсекации экономики. То есть мы не просто проводим налоговую реформу, а проводим ее с акцентом на облегчение налогового бремени тех трех направлений, о которых я сказал, чтобы в перспективе было максимально позитивное воздействие на обрабатывающую промышленность и на сферу услуг. В этом состоит основная идеология, заложенная в обновленную программу социально-экономического развития.

- Почему один из акцентов делается на импорт и замещение? Не кажется ли Вам, что поддержка экспорта, например, в агропромышленном секторе, выгоднее?

- В части сельскохозяйственного сырья поддержка экспорта действительно выгодна. Потому что сырье, которое мы производим, мы почти не импортируем. Но ведь речь идет именно о поддержке экспорта наших товаров, мы не должны по большинству сельскохозяйственных товаров замещать импорт. А экспорт сельхозсырья затруднен в силу двух причин. Первая заключается в недостатке экспортной инфраструктуры, у нас портовых мощностей недостаточно даже для вывоза того, что мы имеем возможность экспортировать. Прежде всего мы можем больше экспортировать зерна, но не получается из-за низкой пропускной способности портов. Вторая причина - ограничения на других рынках, в частности - европейских, на наши товары. Немедленно начинаются антидемпинговые расследования, и перед нашим экспортом ставится заслон. Мы эти проблемы должны решать, и в этом смысле поддержка экспорта должна быть выгодной. Но по многим другим производствам важнее импорт и замещение. Это в первую очередь касается импорта потребительских товаров длительного пользования: бытовая техника, автомобили. Если иностранные производители приведут свое производство и технологии в Россию, то мы сможем от импорта этих товаров отказаться.

- В новой программе предусмотрен большой блок административной реформы. В чем ее суть?

- Самым первым шагом, еще до принятия обновленной программы, была реформа федеративных отношений. Сейчас уже принята программа реформирования государственной службы, внесены законы о принципах муниципального управления и формирования региональных органов власти, где выстраивается уже другая система управления на территориальном уровне, основанная на четком разделении на субъекты федерации, районы, поселения, муниципалитеты. Под это мы готовим поправки в налоговый бюджетный кодекс, чтобы на каждом уровне управления были четко определенные законом полномочия, в соответствии с которыми каждое административно-территориальное образование будет расходовать средства и определять свою внутреннюю хозяйственную политику. Закон должен установить, какие налоги принадлежат данному уровню, а также каким образом должна строиться трансфертная политика, чтобы осуществлять межбюджетные выравнивания.

- Какие изменения ожидаются в вопросах формирования местных бюджетов?

- В рамках подготовки изменений бюджетного налогового кодекса и в связи с принятием закона о местном самоуправлении мы пытаемся выстроить разумную систему. Доля налоговых доходов в общих доходах местных бюджетов вряд ли в ближайшие 3-5 лет будет превышать 70 процентов. Постепенно должна увеличиваться доля неналоговых доходов, а именно - доходов от аренды земли и имущества, взимания различных пошлин. Теперь что касается непосредственно налоговых доходов. Налоги на землю, на имущество, в том числе физических лиц, безусловно, останутся местными. Еще одним значимым компонентом станет подоходный налог, хотя он будет продолжать оставаться региональным налогом. Это основной инструмент, скажем так, региональной политики межбюджетного выравнивания. На местном уровне останутся, и будут увеличиваться доли налогов с малого предпринимательства. Сейчас довольно серьезная доля остается в региональных бюджетах, еще у нас есть доля в федеральном бюджете от малого предпринимательства. Постепенно эта доля федерального бюджета будет отдаваться на местный уровень. При такой структуре, как мы считаем, для обеспечения 70-75 процентов местных полномочий денег хватает. Но мы пока еще не нашли хорошего решения для обеспечения всех 100 процентов местных полномочий. Сейчас мы этим занимаемся. Общая идея - дать всем уровням собственные источники доходов, чтобы максимально повысить заинтересованность в расширении налоговой базы.

- Основу обновленной программы социально-экономического развития составляет налоговая реформа. Какие здесь существуют проблемы?

- Сейчас по поводу налоговой реформы идет серьезная дискуссия, которая связана с двумя основными вопросами. Во-первых, нужно ли быстро снижать налоговую нагрузку на экономику, действительно ли экономический рост зависит от того, насколько высоки налоги? И, во-вторых, как именно собирать налоги, как должно быть построено администрирование, на каком уровне должны взиматься налоги: на федеральном, региональном или муниципальном? С нашей точки зрения, необходимо достаточно быстро снижать налоги. Дело в том, что при нынешнем уровне налогов общий объем средств, который перераспределяется государством через бюджет, является чрезмерным по сравнения с тем эффектом, который дает государство своими расходами из бюджета в экономику. То есть общий экономический эффект от расходов оказывается меньшим, чем те потери, которые вызывает государство, забирая средства налогоплательщиков.

На начальном этапе каждый рубль приносит очень большой эффект, но чем проект больше, тем меньше каждый следующий рубль приносит отдачи. Также и в бюджете: если мы берем один рубль из экономики, мы его можем использовать эффективно, потратив, например, на правоохранительную деятельность, потому что это обязательные функции государства. Берем второй рубль, тоже можем найти ему высокопроизводительное применение. Но с какого-то момента мы начинаем использовать средства на субсидии неэффективным предприятиям, на непроизводительные инвестиции. Эти средства гораздо более производительно можно использованы в частном секторе. Сегодня экономическая отдача ниже уровня налогов. Но надо двигаться к этому уровню. Где он - мы не знаем, и этого ни в одной стране мира никто не знает. В США по налоговой реформе очень острые дебаты, поскольку там тоже не знают, на каком уровне налогов они достигнут наибольшего экономического эффекта. Но все-таки сегодня мы должны принять решение относительно изменений в налоговой системе, поскольку от этого зависит построение бюджета. Надо либо снижать расходы, чтобы снизить налоги, либо оставить расходы примерно на постоянном уровне. Именно в связи с этим мы параллельно ведем работу по снижению расходов.

- Какие решения по налоговой реформе являются наиболее вероятными?

- С 2004 года будет снижена ставка налога на добавленную стоимость. Вероятность такого шага связана с нынешней позицией Министерства финансов, а также с желанием депутатов Государственной Думы накануне предстоящих выборов сделать что-то яркое. Насколько будет снижен НДС - посмотрим. Думаю, что на 2-3 процента.

Кроме того, по налогу на добавленную стоимость планируется значительно сократить сроки возмещения НДС при капитальном строительстве, что для многих важнее, чем снижение ставки. Необходимо ускорить и возмещение НДС экспортерам. Сегодня сырьевой экспорт находится в привилегированном положении по отношению к несырьевому. Мы хотим изменить эту ситуацию и сделать возмещение НДС практически немедленным, а именно - в следующем квартале после осуществления экспорта. Конечно, есть проблемы со злоупотреблениями, но это проблемы общие, они не касаются экспорта как такового. На возмещении внутреннего НДС воруют еще больше.

Мы настаиваем на отмене налога с продаж, что облегчит жизнь конечного производителя товаров и услуг. Да, это приведет к потерям для регионов, но их можно возместить: передать дополнительные источники региональным бюджетам, начиная с остатка акцизов на нефтепродукты и заканчивая полным перечнем имущественных налогов.

Еще одно важное решение - снижение единого социального налога. Скорее всего, оно вступит в действие с 2005 года. Рассматриваются разные варианты, от простого снижения ставки до изменения шкалы. Последнее мы считаем более целесообразным. Изменение шкалы - это возможность применения более низкой ставки в более широком диапазоне, начиная от зарплаты в 50 тыс. рублей в год. К 2005 году такая зарплата уже будет даже не средней, как сейчас, а довольно умеренной. Если мы будем применять пониженную ставку с 50 тыс. рублей, то она уже будет применяться для подавляющего большинства зарплат, а не для 10 процентов, как сейчас.

- Есть ли в новой программе решение, которое будет стимулировать выход зарплаты из тени? Не секрет, что чуть ли не на всех предприятиях реальная зарплата выше декларируемой для налоговых органов.

- Если разрешить довольно существенную часть единого социального налога заменять добровольным страхованием (медицинским, социальным, пенсионным), когда ты подписываешься под тем, что не претендуешь на государственную часть гарантии, тогда мы можем на эту часть значительно снизить единый социальный налог, до 10-15 процентов. Это вариант, который всерьез прорабатывается. Или вариант, который мы предлагаем: применение низкой ставки в 20 процентов, начиная от зарплаты в 50 тыс. рублей в год. Но в любом случае, на мой взгляд, сначала из тени выйдут не более 20-30 процентов предприятий. В дальнейшем этот процент будет увеличиваться вместе с ростом доверия к правительству. А пока правительству не доверяют.

- И последний вопрос. Какова дальнейшая судьба Министерства по налогам и сборам?

- Если говорить о внутренней структуре МНС, то там происходят довольно серьезные изменения. Прежде всего формирование типовых налоговых органов. Сейчас каждая инспекция - это свой огород, где каждый начальник сделал систему под себя. И налогоплательщик, попадая в другую налоговую систему, сталкивается с абсолютно иными механизмами принятия тех или иных решений и правилами проведения проверок. Поэтому первая задача, которую решает сейчас МНС - это формирование типовых структур, механизмов, правил, регламентов, чтобы налогоплательщик чувствовал себя всюду одинаково.

Второе - это информационные технологии. Сегодня налоговые инспекции практически не соединены информационными технологиями, а издержки от этого несет налогоплательщик, потому что именно его бьют и задержками, и долгими проверками, и требованием многотомных документов. В конечном счете, если налоговые службы действительно будут связаны полностью информационной системой по всей стране, а еще связаны будут с ГТК, с МВД и с другими государственными органами, то резко уменьшится давление на налогоплательщиков и улучшится налоговый контроль.

И третье - это, кроме законодательных изменений, избавление налоговых органов от несвойственных им функций. Есть ряд таких функций. Они занимаются сегодня валютным контролем, выдачей различных лицензий, в частности по алкоголю и табаку. А это абсолютно не их задачи. Они занимаются разработкой законодательства, что вообще нонсенс: органы, отвечающие за взимание налогов, одновременно формируют правила налогообложения! Есть вероятность, что в ходе проведения административной реформы Министерство по налогам и сборам будет опять преобразовано в налоговую службу, подчиненную Министерству финансов. Но такое решение должно приниматься осторожно и комплексно. Сегодняшнее министерство довольно много делает, очень прогрессивно, но есть проблемы на уровне территориальных инспекций. Ситуация здесь, как и вообще в российской экономике, надеюсь, будет меняться к лучшему.  

Евгений РОЖАНСКИЙ, Новороссийск. ОПУБЛИКОВАНО:
1. 11.04.03г. в краевой газете Краснодарского края "Кубань-бизнес" (дочернее издание краевой газеты "Вольная Кубань" для деловых людей).
2. 15.04.03г. в городской газете г. Новороссийска "Малая земл