В минувший вторник главной темой вечерних новостных программ всех телевизионных и радиоканалов стала реформа местного самоуправления. Журналисты тольяттинских СМИ "погрузились в тему" чуть раньше остальных горожан - еще утром в офисе телекомпании "Терра" состоялась пресс-конференция с президентом фонда "Институт экономики города" Надеждой Косаревой.

Пресс-конференция прошла в форме прямой телефонной линии Тольятти - Москва, организованной при помощи клуба региональной журналистики "Из первых уст". Основная его задача - предоставление корректной информации региональным СМИ из первых рук о ходе либеральных реформ в стране. Благодаря этому проекту корреспонденты местных изданий получают возможность напрямую, без посредников, пообщаться с главными действующими лицами большой политики, услышать их точку зрения по самым актуальным проблемам и задать свои вопросы.

Актуальность заявленной темы пресс-конференции Надежда Косарева обозначила с первых слов: "Вчера я присутствовала на заседании Комитета Госдумы по местному самоуправлению, на котором было принято решение рекомендовать Госдуме одобрить в первом чтении законопроекты о реформе местных и региональных органов власти, подготовленные под руководством замглавы кремлевской администрации Дмитрием Козаком. При этом даже сам Комитет не пришел к единому мнению о необходимости срочного принятия этого закона. Результаты голосования говорят сами за себя - пять членов Комитета проголосовали "против", восемь - "за". Но, учитывая то, что законопроекты выдвинуты администрацией президента, они будут приняты".

Между тем у новой модели местного самоуправления, которую предложено одобрить депутатам Госдумы, есть и противники. Главной, принципиальной ошибкой реформы они считают приравнивание местных органов самоуправления к третьему уровню государственной власти. При этом совершенно теряется демократическая основа местного самоуправления.

С точкой зрения оппонентов предлагаемой реформы тольяттинских журналистов познакомила Надежда Косарева:

- Основу проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляет административно-территориальная реформа на местном уровне. Вводятся три типа (уровня) муниципальных образований: поселение, муниципальный район и городской округ. Значительные нововведения предложены по структуре и функциям органов местного самоуправления. Целый ряд предложений касается межбюджетных отношений. Сбалансированность полномочий и ресурсов на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления, сокращение нефинансируемых мандатов отвечают насущным потребностям общества.

Филиалы Кремля

Однако суть законопроекта вызывает серьезное беспокойство. В целом он не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии, и Европейской хартии о местном самоуправлении, подчеркивающей независимость местного самоуправления - право "управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Законопроект выражает тенденцию к огосударствлению местного самоуправления, которое понимается не как право граждан, а как их обязанность, в том числе обязанность исполнять на местном уровне государственные полномочия и другие задачи, установленные федеральным законом.

Чрезвычайно опасным представляется сам подход к проведению реформы - определить "сверху" и границы муниципальных образований, и конкретные направления расходов местного бюджета, оставив крайне малое пространство для маневра на местном уровне, для решений, принимаемых самими жителями. Примером могут послужить формулировки вопросов местного значения. При этом вопросы местного значения включают не функции и задачи, например обеспечение жильем малоимущих граждан, а конкретные решения и расходные обязательства: "строительство, предоставление... и содержание социального жилого фонда". Органы местного самоуправления будут обязаны финансировать строительство, но не смогут предоставить малоимущим гражданам субсидии на приобретение жилья. Тем самым неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных проблем.

Ответственности органов местного самоуправления перед государством и контролю государства за финансовыми потоками закон уделяет в несколько раз больше места, чем ответственности органов местного самоуправления перед населением, примером может служить предложение о введении временной финансовой администрации. Она вводится в случае "устойчивой неплатежеспособности бюджета муниципального образования в последнем отчетном году" единоличным решением главы исполнительной власти субъекта российской Федерации. Причинами могут послужить угроза жизни для граждан, стихийные, бедствия и другие чрезвычайные ситуации, а также "устойчивая неплатежеспособность". В первом случае решение принимается высшим должностным лицом объекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или с согласия представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Но если речь идет об "устойчивой неплатежеспособности", решение может принять губернатор единолично, квалифицированного большинства голосов депутатов не требуется.

Таким образом, местное самоуправление выстраивается как третий уровень государственной власти, его эффективность определяется "сверху" - то есть государством, а не гражданами.

Бюджетная уравниловка

Законопроект фокусирует внимание на организационно-политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня - не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток финансов.

Финансовые основы местного самоуправления в законопроекте понимаются крайне узко, акцент сделан на межбюджетных отношениях, в первую очередь на выравнивании финансового положения одних муниципалитетов за счет других. Закон не стимулирует органы местного самоуправления приращивать собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов. Он не направлен на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить финансовую автономию местных бюджетов.

Что касается межбюджетных отношений, то во главу угла ставится их выравнивание, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Для изъятия "сверхдоходов" вводятся отрицательные трансферты. При этом не совсем ясно, как будет исчисляться налоговый потенциал поселений, как будет определено, кто и в какой мере нуждается в помощи, чьи доходы подлежат "изъятию". Сомнительно, что в ближайшей перспективе для этого появятся необходимые данные и методики.

Коней на переправе...

Наконец, на переходный период до 2005 года, то есть на время административно-территориальной реформы и "передела" собственности, население "поражается в правах" на местное самоуправление, вводятся запреты на выборы и приватизацию муниципального имущества.

Законопроект предусматривает крайне сжатые сроки проведения реформы, а именно 2003-2004 гг. Всемерная вовлеченность губернаторов и мэров в процесс административной реформы неминуемо приведет к снижению качества управления на местном уровне. Это значит, что резко возрастет риск появления кризисных ситуаций, коммунальных катастроф, развала сети муниципальных учреждений социальной защиты. На этом фоне вполне предсказуем рост протестного голосования и голосования "против всех" кандидатов (причем на выборах в Государственную Думу и на выборах Президента Российской Федерации, так как местных выборов после принятия закона в ближайшие годы не будет).

Глас народа

По оценке Надежды Косаревой, закон будет принят, как и запланировано кремлевской администрацией, уже к апрелю. Однако с момента подписания до реального вступления в действия есть еще время высказаться против реформы местной власти. Если пресса и общественность станут активно обсуждать эту тему и высказывать иные точки зрения, появится шанс пересмотреть предложенную модель.

Однако идея реформирования местной власти совсем не нова и успела завоевать своих сторонников. Среди них тольяттинец Николай Брусникин, зампред думского Комитета по финансовым рынкам и кредитным организациям (СПС):

- Муниципалитет - это не власть, а управление. Даже на местном уровне, не говоря уже о более высоком, мы до сих пор не отошли от принципиальной ментальной ошибки. Мы внутренне любой орган управления вплоть до муниципального воспринимаем как орган власти. И только, может быть, в последнее время в рамках этой реформы грамотные люди стали все больше вводить понятие "местный орган управления". Понимая, что управление - это все-таки не власть.

Кроме того, меня лично задело то, что на пресс-конференции Надежда Косарева фактически уклонилась от ответа на мой вопрос: "В действиях федеральной власти видна простая логика: сначала у муниципалитетов "забрали в Москву" источники пополнения бюджетов, но теперь забирают и обязательства. Государство заявляет о готовности исполнять свои обязательства перед гражданами. Чем плоха эта логика?". Если передать в двух словах, то ответ Надежды Косаревой свелся к стандартному постулату либералов-оппозиционеров - нас обманут. И словно эхо этого тезиса вечером во вторник прозвучало многократно повторенное заявление Владимира Путина:

- Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто и за что отвечает и какими источниками должен заполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем.

Все могут простить люди, только одного не простят - вранья. А мы постоянно, из года в год переносим и делаем вид, что не замечаем, что действуют законы. Говорим, этот закон в этом году действовать не будет, зная, что и в следующем не будет, потому что денег нет. Вот где проблема. И вот ради чего мы с вами работаем.  

Равиль ИТКУЛОВ, Тольятти. "Городские ведомости", №7, 25.02.2003 г.